Apelação Cível Nº 1003810-41.2019.4.01.3813/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1003810-41.2019.4.01.3813/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON VITORELLI - Em análise, APELAÇÃO interposta pela PARTE AUTORA contra sentença que julgou improcedentes os pedidos deduzidos na inicial.
Razões recursais: o recorrente sustenta, em síntese, que a sentença demanda reforma para reconhecer o desvio de função do cargo de Técnico Administrativo para o exercício de atribuições próprias do cargo de Analista Ambiental. Afirma que, desde sua designação como Agente Ambiental Federal, passou a desempenhar atividades típicas de cargo de nível superior, como fiscalização, aplicação de multas e monitoramento ambiental. Requer, em virtude do alegado desvio, o pagamento de indenização correspondente às diferenças remuneratórias entre os cargos, considerando-se a classe/padrão final, relativamente ao período imprescrito.
Contrarrazões do IBAMA: o recorrido defende, em síntese, a manutenção da sentença.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de sua admissibilidade, conheço do recurso interposto.
Dispensado o recolhimento de preparo, ante a concessão da justiça gratuita, nos moldes do art. 98, § 1º, do CPC (evento 27, DOC1).
Não havendo preliminares a serem apreciadas, passo à análise do mérito.
Mérito
Cinge-se a controvérsia à ocorrência de desvio de função e ao direito à indenização por danos materiais correspondente às diferenças remuneratórias das funções.
No caso em análise, o recorrente alega que é servidor público federal, admitido em 25/02/1985, mediante concurso público, para o exercício do cargo efetivo de Agente de Vigilância, no Instituto Brasileiro de Defesa Florestal - IBDF [conferir a denominação nos autos], órgão que foi extinto pela Lei 7.732/1989 e incorporado ao IBAMA por força da Lei 7.735/1989. Aponta que, em 2002, por meio da edição da Lei 10.410/2002 e do Decreto Federal 4.293/2002, que regulamentou o art. 1º da Lei 10.410/2002, seu cargo foi transformado no cargo de Técnico Administrativo, nível médio.
Aduz que, em 2010, por força da Portaria 1543/2010, foi designado para atuar na função de Agente Ambiental Federal, passando a desempenhar, na prática, funções e atribuições específicas do cargo de Analista Ambiental, elencadas no art. 4º da Lei 10.410/2002, entre as quais destaca a fiscalização, a aplicação de multas, o monitoramento ambiental e a instauração de processo administrativo.
Registre-se, em primeiro lugar, que o desvio de função configura-se a partir da comprovação de que o servidor público exerce atribuições de outro cargo, diversas das inerentes àquele no qual foi investido, de forma permanente e habitual.
O art. 37, II, da Constituição da República prevê a investidura em cargo público mediante concurso, o que impossibilita o enquadramento de servidor em cargo diverso daquele para o qual foi nomeado.
No entanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) consolidou-se no sentido de reconhecer o direito do servidor ao recebimento das diferenças salariais, se devidamente comprovado o desvio de função. Confira-se:
(…) A jurisprudência do STJ há muito se consolidou no sentido de que o servidor que desempenha função diversa daquela inerente ao cargo para o qual foi investido, embora não faça jus ao reenquadramento, tem direito de perceber as diferenças remuneratórias relativas ao período, sob pena de se gerar locupletamento indevido em favor da Administração. 2. Entendimento cristalizado na Súmula 378/STJ: "Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes." 3. Recurso Especial não provido. (STJ - REsp: 1689938 SP 2017/0166839-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 21/09/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2017)
Esse entendimento, inclusive, encontra-se consolidado na Súmula 378 do STJ.
Dessa forma, comprovado o desvio de função, o servidor tem direito às diferenças salariais entre os cargos. Trata-se de prática irregular que deve, todavia, ser remunerada, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.
No caso em tela, contudo, não merece acolhida a pretensão recursal.
Depreende-se dos autos que o recorrente sustenta sua pretensão no fato de alegadamente desempenhar as atribuições inerentes ao cargo de Analista Ambiental, elencadas no art. 4º da Lei 10.410/2002, funções que passou a cumprir quando de sua designação como Agente Ambiental Federal por meio da Portaria 1543/2010.
Nesse sentido, o art. 4º da Lei 10.410/2002 dispõe que:
Art. 4º São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e estratégico afetos à execução das políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em especial as que se relacionem com as seguintes atividades:
I – regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental;
II – monitoramento ambiental;
III – gestão, proteção e controle da qualidade ambiental;
IV – ordenamento dos recursos florestais e pesqueiros;
V – conservação dos ecossistemas e das espécies neles inseridas, incluindo seu manejo e proteção; e
VI – estímulo e difusão de tecnologias, informação e educação ambientais.
Ocorre que a única atividade concretamente demonstrada nos autos é a fiscalização ambiental, que não constitui atribuição privativa do cargo de Analista Ambiental. Os documentos apresentados pelo recorrente, quais sejam: as fichas financeiras, a portaria de designação, as ordens de fiscalização, os relatórios de viagem a serviço e os documentos relativos a autuações, demonstram sua efetiva participação nas atividades fiscalizatórias da autarquia ambiental. Nenhum deles, porém, demonstra o exercício do que caracteriza o núcleo do cargo de Analista Ambiental, isto é, o planejamento ambiental, organizacional e estratégico afeto à execução das políticas nacionais de meio ambiente. A enumeração, nas razões recursais, das demais atividades do art. 4º da Lei 10.410/2002, como monitoramento, gestão da qualidade ambiental, ordenamento de recursos florestais e pesqueiros e educação ambiental, é feita de forma genérica, sem indicação de documento específico que as comprove.
Com efeito, a designação dos servidores para desempenho das atividades de fiscalização ambiental deve observar o contido no art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998, no sentido de que a mencionada função pode ser exercida por quaisquer funcionários dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, bastando, para tanto, a formalidade da designação, sem que se caracterize desvio de função. Confira-se a redação do referido dispositivo:
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.
O dispositivo condiciona a competência fiscalizatória a dois requisitos cumulativos, e nenhum deles é a titularidade de cargo específico. O primeiro é subjetivo, isto é, ser funcionário de órgão ambiental integrante do SISNAMA. O segundo é formal, ou seja, haver ato de designação para a atividade. Cabe examinar, então, se ambos estão presentes quanto ao recorrente.
Quanto ao primeiro requisito, o Sistema Nacional do Meio Ambiente foi instituído pela Lei 6.938/1981, cujo art. 6º arrola os órgãos que o compõem e atribui expressamente ao IBAMA a posição de órgão executor:
Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente, SISNAMA, assim estruturado:
(...)
IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
O IBAMA, portanto, integra o SISNAMA por determinação legal expressa, e o recorrente é servidor efetivo de seu quadro de pessoal, ocupante do cargo de Técnico Administrativo, como demonstram as fichas financeiras juntadas. Está satisfeito, assim, o requisito subjetivo do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998: o recorrente é, para os fins daquela norma, funcionário de órgão ambiental integrante do SISNAMA.
Quanto ao segundo requisito, a designação está documentada nos autos. A Portaria IBAMA 1543, de 23/12/2010, designou os servidores do quadro efetivo relacionados em anexo, entre os quais o recorrente, para exercerem a função de Agente Ambiental Federal (evento 1, DOC13). Trata-se justamente do ato formal exigido pela lei, praticado por autoridade competente e anterior ao exercício da atividade.
Dessa forma, é indubitável que os integrantes do SISNAMA podem exercer a atribuição de fiscalização, porquanto se trata de atribuição compatível com o cargo, nos termos do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998. Nesse sentido concluiu o TRF da 2ª Região em caso análogo:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. IBAMA. TÉCNICO ADMINISTRATIVO. ANALISTA AMBIENTAL. DESVIO DE FUNÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO. 1. A sentença condenou o IBAMA a pagar ao autor as diferenças remuneratórias, desde 2/9/2012, entre seu cargo de Técnico Administrativo, nível intermediário e o de Analista Ambiental, nível superior, por reconhecer o desvio de função. 2. Os documentos apresentados - autos de infração que lavrou em 2013 e 2014; Relatórios de Fiscalização que subscreveu como Agente Ambiental Federal, de 2014; Ordens de Fiscalização, de 2012 a 2014; Relatórios de Viagem, de 2014, Certificado do Curso de Operação de Auto de Infração Eletrônico de 2013; fotografias de fiscalizações; Boletim de Serviço nº 5, de 6/5/2002 que o designou para exercer as atividades de fiscalização ambiental. - apenas demonstram a atuação do autor nas atividades fiscalizatórias da autarquia ambiental, sem convencer do exercício de atribuições específicas, que autorize seu enquadramento no cargo de analista ambiental (fiscal). 3. A fiscalização é uma das atribuições do Analista Ambiental previstas na Lei nº 10.410/2002, porém tal atividade não é exclusiva desse cargo, pena de restringir o alcance dos arts. 23, III, IV e VII e 225, § 3º da Constituição, que fundamentam o exercício do Poder de Polícia da Administração Ambiental, que envolve outros profissionais. 4. Qualquer servidor do IBAMA tem atribuição para lavratura de auto de infração, quando designado para a atividade de fiscalização, conforme Orientação Jurídica Normativa nº 08/2010/PFE/IBAMA. 5. Ainda que comprovado o desvio de função, e não o foi, o autor não seria equiparado a Analista Ambiental, mas sim a Técnico Ambiental, também de nível intermediário e com a mesma estrutura remuneratória do Técnico Administrativo, à luz do art. 13-A e o Anexo II da Lei nº 10.410/2002 [...] (TRF-2 - APELREEX: 01198404420144025101 RJ 0119840-44.2014.4.02.5101, Relator: NIZETE LOBATO CARMO, Data de Julgamento: 30/03/2017, 6ª TURMA ESPECIALIZADA)
Por consequência, não prospera a alegação de ofensa ao art. 117 da Lei 8.112/1990 e ao princípio da reserva legal. O que o dispositivo veda é que se atribuam ao servidor encargos estranhos ao cargo que ocupa, fora das hipóteses legalmente previstas. Aqui, ao contrário, a atribuição foi conferida exatamente na hipótese e pela forma que a lei prevê. É a legalidade da conduta administrativa, portanto, que impede o reconhecimento do desvio.
Não há, portanto, que se falar em desvio de função, razão pela qual não merece reparos a sentença que decidiu pela improcedência dos pedidos.
Ônus sucumbenciais
Considerando-se que ao presente recurso foi negado provimento, em observância ao princípio da causalidade, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais em dois pontos percentuais, na forma do art. 85, § 11, do CPC.
Custas pelo recorrente.
Fica, contudo, suspensa a exigibilidade das referidas verbas, em razão da concessão da justiça gratuita.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação, mantendo a sentença de improcedência e majorando os honorários, nos termos acima. Transitado em julgado o acórdão, fica determinada a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes, cabendo ao juízo de origem informá-las sobre o retorno do processo.
Documento eletrônico assinado por EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000482406v44 e do código CRC b779cab0.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
Data e Hora: 05/10/2026, às 18:57:26