Apelação Cível Nº 6019254-17.2025.4.06.3801/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON VITORELLI - Em análise AGRAVO INTERNO interposto pelo IMPETRANTE contra decisão monocrática que deu provimento à apelação do INSS e à remessa necessária para afastar a multa cominatória anteriormente fixada e ampliar o prazo para conclusão do requerimento administrativo, formulado pelo agravante, ora impetrante, em face do INSS.
Razões recursais: a agravante requer seja restabelecido o prazo de 30 dias fixado na sentença, bem como mantida a fixação da multa cominatória anteriormente arbitrada, vez que o prazo de 30 dias originalmente fixado pelo juízo na origem guarda observância com os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, previstos no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal e a inexistência de recalcitrância não impede a fixação preventiva das astreintes, justamente porque sua finalidade é compelir o cumprimento da obrigação antes da configuração do descumprimento reiterado.
Sem apresentação de contrarrazões pela parte recorrida.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do agravo interno.
Primeiramente, pontua-se que não há ofensa aos princípios do devido processo legal, da colegialidade e do juiz natural, tendo-se em vista a possibilidade de que o Relator decida monocraticamente, nas hipóteses previstas no artigo 932 do Código de Processo Civil, e também quando houver recurso dominante sobre o tema, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça na Súmula 568.
Ainda que assim não fosse, diante do proferimento de decisão monocrática, fica reservada à parte a interposição de agravo interno, como fez a parte impetrante, o que permite que a matéria venha a ser apreciada pelo respectivo órgão colegiado. A propósito, farta é a jurisprudência dos Tribunais Superiores nesse sentido:
[…] 1. A atuação monocrática, com observância das balizas estabelecidas no art. 21, §1°, RISTF, não traduz violação ao princípio da colegialidade, especialmente na hipótese em que a decisão reproduz compreensão consolidada da Corte. Precedentes. […] (RE 1431016 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 15/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-08-2023 PUBLIC 22-08-2023)
[…] 1. Nos termos do Regimento Interno desta Suprema Corte, está o Relator autorizado a decidir monocraticamente o recurso ordinário em habeas corpus quando, como in casu, patente a ausência de teratologia ou flagrante ilegalidade, não havendo que se falar em ofensa ao princípio da colegialidade ou em cerceamento de defesa. (RHC 210267 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 08/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 15-08-2023 PUBLIC 16-08-2023)
[…] [A] decisão monocrática proferida por Relator não afronta o princípio da colegialidade e tampouco configura cerceamento de defesa, ainda que não viabilizada a sustentação oral das teses apresentadas, sendo certo que a possibilidade de interposição de agravo regimental contra a respectiva decisão […] permite que a matéria seja apreciada pela Turma, o que afasta absolutamente o vício suscitado pelo agravante (AgRg no HC 485.393/SC, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, DJe 28/3/2019).
[…] Plenamente possível, desta forma, que seja proferida decisão monocrática por Relator, sem qualquer afronta ao princípio da colegialidade ou cerceamento de defesa, quando todas as questões são amplamente debatidas, havendo jurisprudência dominante sobre o tema, ainda que haja pedido de sustentação oral (AgRg no HC 607.055/SP, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, julgado em 09/12/2020, DJe 16/12/2020).
Superada essa questão, passa-se à análise das teses apresentadas pela parte agravante, as quais entende-se que, novamente, não merecem prosperar. Vejamos.
A parte agravante requer a reforma da decisão para que seja restabelecido o prazo de 30 dias fixado na sentença, bem como mantida a fixação da multa cominatória anteriormente arbitrada. Sustenta que o prazo de 30 dias originalmente fixado pelo juízo na origem guarda observância com os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, previstos no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal e a inexistência de recalcitrância não impede a fixação preventiva das astreintes, justamente porque sua finalidade é compelir o cumprimento da obrigação antes da configuração do descumprimento reiterado.
Razão não lhe assiste, pois, conforme bem pontuado na decisão agravada, a parte impetrante ajuizou o presente mandado de segurança, pretendendo que fosse determinado à autoridade coatora que, em observância ao disposto no acordo do STF com alicerce no RE631.240/MG, promova a conclusão do requerimento administrativo nº 1295818357, haja vista o transcurso de prazo superior ao legal e àquele que se entende como razoável para sua análise.
A Constituição estabelece, no seu art. 5º, inciso LXXVIII, que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, consagrando assim a regra de que não é possível demorar tanto para solucionar qualquer pretensão, incluído pedido de benefícios previdenciários.
No plano infraconstitucional, a Lei 9.784/99 fixa prazo de trinta dias para que as decisões administrativas, no âmbito federal, sejam proferidas. A Lei 8.213/91, também nesse sentido, estabelece, no § 5º de seu art. 41-A, que o primeiro pagamento do benefício deve ser feito em até 45 dias após a data de apresentação da documentação necessária a sua concessão.
De acordo com informações públicas, o acúmulo de serviço a que está submetido o INSS, lhe impossibilita, muitas vezes, de atender o prazo determinado pela lei, sobretudo nos últimos anos, em que pandemia da Covid-19 trouxe diversos obstáculos para a pronta prestação do serviço. Sabe-se também que é possível que o pedido esteja aguardando diligência externa ou conferência de documentos, mas, ainda assim, extrapolando os prazos legais de resposta.
De fato, como afirmei em obra acadêmica, esse cenário traduz uma escolha trágica. De um lado, o cidadão tem direito a uma resposta tempestiva, em prazos que estão especificamente firmados em lei. Determinar o seu cumprimento, portanto, não caracteriza qualquer sombra de intervenção jurisdicional na atividade administrativa, mas a mera aplicação direta das disposições democraticamente aprovadas pelo legislativo e diretamente incidentes sobre o caso. Por outro lado, é fato que ordens judiciais não criam servidores públicos, nem programas de computação capazes de dar conta do atraso. Em razão disso, muitas vezes, o efeito prático da ordem é o de prestigiar as pessoas que têm acesso à justiça – que não são todas, dado o caráter desigual da distribuição desse bem em nossa sociedade – em detrimento das que não têm e continuam, pacientemente, aguardando nas filas administrativas. Cito:
“No entanto, do ponto de vista do litígio coletivo, o acordo merece elo- gios por sua perspectiva realista e pela abordagem estrutural do problema. Um litígio coletivo dessas dimensões não se resolve com ordens judiciais individuais, determinando a implementação de benefícios para uma pessoa, bem como provavelmente não seria resolvido com a implementação dos benefícios por decurso de prazo. As ações individuais apenas garantem que as pessoas litigantes serão atendidas antes das não litigantes, mas elas não criam capacidade para se atender a mais demandas. Da mesma forma, ações coletivas demandando providências específicas e pontuais, como, por exemplo, fixando prazos para análise ou para realização de perícias, tendem a induzir a criação de subterfúgios para que sejam cumpridas apenas formalmente, sem gerar resultados”.
O melhor caminho, tanto nesse caso, quanto nos litígios estruturais em geral, é a abordagem das causas do problema, com a busca de soluções prospectivas e incrementais, ainda que isso signifique, no curto prazo, o não atendimento de demandas individuais. Mas é difícil dizer até que ponto esse acordo, especificamente, é adequado, quando se considera o contexto geral do litígio e do processo que chegou ao STF. Por muito que os critérios de justiça consensual, sugeridos no item anterior possam ser úteis para essa análise, a sua aplicação aos casos, sobretudo de alta complexidade, não é unívoca”. (VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. 3.ed. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 242)
De todo modo, no bojo do RE 1171152/SC, em 05 de fevereiro de 2021, foi homologado pelo Supremo Tribunal Federal acordo firmado entre o INSS e o Ministério Público Federal, em que foram ajustados prazos para conclusão dos processos administrativos operacionalizados pela autarquia previdenciária, sanção pelo descumprimento do acordo, acompanhamento e mecanismos de avaliação, bem como a extinção das demandas correlatas. Vejamos:
[...] CLÁUSULA PRIMEIRA
1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
| ESPÉCIE
| PRAZO PARA CONCLUSÃO |
| Benefício assistencial à pessoa com deficiência
| 90 dias |
| Benefício assistencial ao idoso
| 90 dias |
| Aposentadorias, salvo por invalidez
| 90 dias |
| Aposentadoria por invalidez comum 45 dias e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente)
| 45 dias |
| Salário-maternidade
| 30 dias |
| Pensão por morte
| 60 dias |
| Auxílio-reclusão
| 60 dias |
| Auxílio-doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade)
| 45 dias |
| Auxílio-acidente | 60 dias |
CLÁUSULA SEGUNDA
2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.
2.2. Para os fins deste acordo, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo a partir da data:
I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxíliodoença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido.
II do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observada a Cláusula Quinta.
Como se nota, os prazos ajustados são mais amplos do que aquele previsto no art. 49 da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Todavia, a adoção se mostra razoável, na medida em que não impõe aos segurados espera excessiva, e permite à administração pública adotar as medidas necessárias e suficientes a correta concessão dos benefícios” (trecho extraído do voto do Relator do RE 1171152/SC, Ministro Alexandre de Morais)
Nesse contexto, o Termo de Acordo firmado entre o INSS e MPF e homologado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1171152/SC tem nítido caráter estrutural, dado que pretende aplicar uma solução prospectiva e incremental à notória carência de recursos humanos do INSS (nesse sentido, VITORELLI, Edilson. Processo Civil Estrutural: teoria e prática. 4.ed. Salvador: Juspodivm, 2023). Buscou-se, com a avença, equilibrar a necessidade de atender os justos pleitos do segurado com a carência de capacidade de atendimento a todos eles. Em tal cenário, a imposição de multas exageradas pode fazer com que um segurado seja indevidamente preferido, em detrimento de outro, apenas porque o juízo fixou multa mais elevada, não em razão da premência de seu direito material.
Todavia, mesmo que não se proporcione solução para o litígio coletivo que lhe é subjacente e que já tenha expirado o prazo de vigência do acordo homologado no RE 117115252/SC, entende-se pela aplicação dos prazos neles previstos por considerar que se trata de medida razoável.
Dessa forma, determina-se à autoridade coatora que promova a conclusão do requerimento administrativo nº 1295818357 no prazo máximo previsto para a espécie no acordo firmado nos autos do RE 117115252/SC.
Multa cominatória para a implantação do benefício
A imposição de multa cominatória está prevista no art. 537 do Código de Processo Civil e constitui importante meio para se assegurar a efetividade das determinações judiciais. No entanto, a imposição de multa diária deve ser sopesada com os eventuais impeditivos no cumprimento da obrigação, dentro do prazo arbitrado pelo juiz, especialmente quando se trata de órgão público, que está sujeito a contingências legais de procedimento e de recrutamento de força de trabalho. Ao contrário do particular, o ente público não pode, por opção isolada do gestor, contratar mais pessoas imediatamente, ou ignorar procedimentos previstos em lei, sobretudo em casos que implicam oneração do patrimônio público.
Nesse sentido, o propósito da multa cominatória, assim como das demais medidas coercitivas atípicas, cuja imposição está franqueada ao juiz pelos arts. 139, IV e 536, §1º do CPC, é coibir a demora injustificada, em patente recalcitrância ao cumprimento da determinação judicial, não apenas penalizar o ente estatal destinatário da decisão pela sua incapacidade de fazer frente a demanda de trabalho que recebe.
Ressalve-se que tal compreensão não exime o ente público e seus gestores de, em prazo razoável, suprirem as carências materiais e de pessoal que dão causa ao atraso. Mas essas são questões que devem ser solucionadas com atuações coletivas, de caráter estrutural, não com a episódica imposição de multas.
Sobre o tema, colaciona-se, a propósito, os seguintes julgados do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
PROCESSO CIVIL. REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PRAZO SUPERIOR A 60 (SESSENTA) DIAS DO PROTOCOLO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO SEM RESPOSTA. ILEGALIDADE CONFIGURADA. MULTA IMPOSTA À FAZENDA PÚBLICA. NÃO CABIMENTO DO CASO. INEXISTÊNCIA DE RECALCITRÂNCIA. APELAÇÃO DO INSS PARCIALMENTE PROVIDA.
1. (…)
11. A jurisprudência majoritária desta Corte é contrária à aplicação de multa diária contra a Fazenda Pública, a não ser que comprovada a recalcitrância do ente público no cumprimento de decisão judicial. Hipótese não configurada. 12. Apelação do INSS parcialmente provida para afastar a multa imposta ao INSS.
(AC 1027801-44.2021.4.01.9999, DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 02/08/2022 PAG.)
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. INCRA. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. DEMORA INJUSTIFICADA NA CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. MULTA DIÁRIA. REDUÇÃO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDAS.
1. (…)
5. Quanto à imposição prévia de multa à Fazenda Pública, este Tribunal expressamente afasta sua cominação, conquanto seja possível seu arbitramento posterior, em caso de efetivo descumprimento do julgado. Precedentes desta Tribunal e do STJ.
6. A fixação prévia de multa parte do princípio de que inexiste a possibilidade de que algum fato se ponha como impeditivo de cumprimento do quanto determinado no prazo fixado pelo juiz, ou até mesmo que o prazo seja exíguo. Se essa demora puder ser razoavelmente justificada pela Administração Pública, sem que se lhe possa apor a tarja de negligente, a imposição de multa deve ser evitada. Porém, é a demora injustificada, apreendida das circunstâncias do caso concreto, que autoriza a imposição de multa, para adstringir o destinatário da ordem ao seu cumprimento.
7. A multa diária deve ser fixada segundo juízo de razoabilidade e proporcionalidade, de modo a funcionar como meio coercitivo a evitar a inércia por parte da Fazenda, sem, contudo, importar obtenção de vantagem injustificada pela parte, nos termos do art. 461, § 6º, do CPC.
8. (…)
(AMS 1012254-86.2020.4.01.3600, DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, TRF1 - SEXTA TURMA, PJe 17/08/2022 PAG).
Na hipótese, não há evidências de resistência despropositada por parte da autarquia previdenciária em cumprir a ordem judicial.
Ademais, cabe ressaltar que para a incidência de multa contra a Fazenda Pública, é indispensável a intimação pessoal do devedor, nos termos da Súmula 410/STJ, não bastando a intimação do procurador judicial, conforme entendimento consolidado desta 1ª Turma (AI nº 1002506-92.2022.4.01.0000- Relator: Dr. Desembargador Federal Derivaldo de Figueiredo Bezerra Filho; AI nº 1019550-61.2021.4.01.0000- Relator: Dr. Desembargador Federal Derivaldo de Figueiredo Bezerra Filho). Realidade não observada na espécie, de modo a tornar inexigível qualquer multa imposta em face da autarquia.
Logo, com arrimo no art. 537, §1º, do Código de Processo Civil, reforma-se, em parte, a sentença, para afastar a multa cominatória.
Assim, mantém-se a decisão agravada por seus próprios fundamentos.
Prequestionamento
Conforme entendimento sedimentado pelo Superior Tribunal de Justiça, não está o julgador obrigado a se referir de modo expresso a cada um dos dispositivos constitucionais e legais mencionados pelas partes, desde que sua decisão esteja fundamentada (STJ, EDcl no MS 21.315-DF, Rel. Min. Diva Malerbi, julgado em 8/6/2016; STJ, EDcl nos EDcl no AgRg na PET no AREsp 753.219/DF, Rel. Min. Reynaldo Soares Da Fonseca, Quinta Turma, julgado em 24/05/2018, DJe 01/06/2018).
Dessa forma, se a matéria foi devidamente examinada, ainda que ausente referência expressa a dispositivos legais e constitucionais, está caracterizado o prequestionamento implícito, que viabiliza o conhecimento do recurso especial e/ou extraordinário.
Registre-se que, caso haja oposição de embargos de declaração meramente protelatórios, será cabível a condenação do embargante ao pagamento de multa, na forma do art. 1.026, §2º, do CPC.
Baixa dos autos
Transitado em julgado, promova-se a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes.
Cabe ao juízo de primeiro grau informar às partes sobre o retorno dos autos à origem.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO ao agravo interno interposto pela impetrante.
Documento eletrônico assinado por EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000551024v4 e do código CRC 349b038d.
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