Apelação Cível Nº 0003415-56.2011.4.01.3810/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0003415-56.2011.4.01.3810/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON VITORELLI - Em análise APELAÇÃO interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação do processo administrativo disciplinar que culminou na demissão do autor do cargo de Policial Rodoviário Federal e, consequentemente, indeferiu o pedido de reintegração e de pagamento dos valores correspondentes ao período de afastamento.
Razões recursais: a parte recorrente sustenta, preliminarmente, cerceamento de defesa, ao argumento de que a sentença indeferiu a produção de prova oral e pericial oportunamente requerida e, ao depois, julgou improcedente o pedido sob o fundamento de ausência de provas. No mérito, alega a nulidade dos atos de instauração do PAD, pois as portarias não narram os fatos apurados nem indicam as infrações e os dispositivos legais infringidos; a nulidade de decisões assinadas por estagiárias; o impedimento e a suspeição do presidente da segunda comissão processante, apontado como inimigo do recorrente; a violação ao art. 168, parágrafo único, da Lei 8.112/1990, ao ser anulado o parecer que opinara pela absolvição; a ofensa ao princípio da identidade física da comissão; a ausência de defesa técnica efetiva; e a violação ao princípio da verdade material, por ter a condenação se baseado exclusivamente em prova oral de denunciantes e parentes. Requer a cassação da sentença para a produção das provas e, sucessivamente, a reforma para a procedência dos pedidos, com a reintegração ao cargo.
Contrarrazões da União: sustenta que a sentença é justa e bem fundamentada, tendo o juízo examinado detalhadamente a questão; que os próprios documentos trazidos pelo recorrente revelam a justa causa do processo administrativo disciplinar e atestam a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa; que o recorrente teve ciência do processo administrativo e acesso aos autos, não havendo cerceamento de defesa nem prejuízo demonstrado; e que não foi apresentado fato novo ou argumento jurídico apto a reformar a decisão. Requer o desprovimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos e pressupostos para sua admissibilidade, conheço do recurso interposto.
Dispensado o recolhimento de preparo em razão do deferimento da gratuidade da justiça, reconhecida na sentença.
Passo, a seguir, à análise da preliminar de cerceamento de defesa.
Preliminar de cerceamento de defesa
A parte recorrente sustenta que a sentença é nula porque indeferiu a produção da prova oral e pericial oportunamente requerida e, em seguida, afastou a nulidade do PAD pela alegada suspeição do presidente da comissão processante, pela ausência de prova nos autos. No entanto, o argumento não merece acolhida.
Intimadas as partes a especificar provas, a parte autora apresentou a petição requerendo, genericamente, a produção de prova documental, testemunhal e pericial, "com o fito de provar os argumentos trazidos na inicial e a nulidade manifesta de fundo e de mérito do PAD atacado" (,p. 10).
Diante disso, a sentença indeferiu a produção de provas, ante sua formulação de forma genérica e sem motivação.
Verifica-se, portanto, que a sentença indeferiu fundamentadamente a produção de provas, pois o requerimento foi formulado de maneira genérica, sem indicação dos fatos controvertidos que seriam demonstrados ou da pertinência das testemunhas, inexistindo cerceamento de defesa.
A especificação de provas não se confunde com a reiteração do protesto genérico da inicial. Ela consiste na indicação concreta do meio de prova pretendido e do ponto controvertido a que se destina, de modo a permitir ao juízo aferir sua pertinência e utilidade. O pedido do autor não cumpriu essa função, o que inviabiliza o juízo de relevância que o art. 370, parágrafo único, do Código de Processo Civil impõe ao magistrado, ao determinar o indeferimento das diligências inúteis ou meramente protelatórias.
A isso se soma que a prova oral pretendida, na parte em que se voltava a demonstrar a alegada parcialidade do presidente da comissão processante, dirigia-se a alegação que sequer poderia mais ser discutido, pela razão que a seguir se expõe, o que reforça a ausência de utilidade da diligência.
Ademais, tratando-se de causa de suspeição já conhecida pelo interessado no curso do processo administrativo disciplinar, incumbia-lhe suscitá-la na primeira oportunidade em que lhe coubesse manifestar-se nos autos. A opção por permanecer silente durante a tramitação administrativa, vindo a invocar a alegada parcialidade somente em sede judicial, após a conclusão desfavorável do PAD, atrai a preclusão da matéria.
Nesse sentido entendeu o Superior Tribunal de Justiça no MS 21.312/DF:
(...) 5. O impedimento, de natureza objetiva, é vício grave e insanável, que pode ser alegado a qualquer momento, devido ao comprometimento total do julgador, o que gera a presunção absoluta de incapacidade do servidor público, decorre de expressa previsão legal e deve ser obrigatoriamente comunicada sua ocorrência à autoridade superior, sob pena de falta grave para efeitos disciplinares. Por outro lado, a suspeição, de natureza subjetiva e que gera uma presunção relativa de incapacidade, derivada de um fato não provado, mas estabelecido por presunção, confere ao suspeito a circunstância de tornar sua conduta parcial em determinada situação jurídica, deve ser alegada pelo interessado na primeira oportunidade que lhe couber falar nos autos, de modo que a sua não arguição a tempo enseja a preclusão. (...) (STJ - MS: 21312 DF 2014/0255554-1, Relator.: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 14/09/2016, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 21/09/2016)
Destaca-se que o autor foi regularmente notificado acerca da instauração do processo administrativo disciplinar e, desde então, contou com assistência técnica de advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, a quem outorgou procuração com poderes para a prática de todos os atos de defesa no PAD (, p.71). No exercício dessa defesa técnica, foi apresentada manifestação escrita dirigida expressamente ao presidente da comissão processante, ora apontado como suspeito, sem que se tenha formulado, naquela oportunidade, qualquer objeção à sua participação, tampouco suscitado fato capaz de comprometer sua imparcialidade (, p. 213-231).
A circunstância se harmoniza com a orientação do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que alegações relacionadas à imparcialidade de integrante da comissão devem ser oportunamente suscitadas no curso do processo administrativo, especialmente quando o acusado se encontra assistido por advogado e dispõe de plena possibilidade de manifestação e exercício do contraditório e da ampla defesa. Em hipótese semelhante, decidiu o STJ que:
3. Alegação de impedimento do presidente da comissão e de violação ao contraditório e à ampla defesa não comprovadas e ausência de suscitação de vícios no curso do processo administrativo no qual o impetrante esteve assistido por advogado em todas as fases, tendo plena oportunidade de manifestação. 4. A penalidade de demissão baseou-se em provas suficientes e idôneas, extraídas de interceptações telefônicas e demais elementos do PAD, que evidenciam a prática da infração disciplinar do art. 43, inciso XIII, da Lei n. 4.878/65.5. Agravo interno desprovido.(STJ - AgInt nos EDcl no MS: 00000000000000021981DF 2015/0188635-9, Relator: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 16/12/2025, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJEN 19/12/2025)
Aqui, importante registrar que, a despeito de a inicial alegar a nulidade do processo administrativo disciplinar por deficiência da defesa técnica, ela não merece acolhimento, pois não houve ausência de defesa técnica. O acusado constituiu advogado mediante instrumento de mandato regularmente juntado aos autos, conferindo-lhe poderes para acompanhá-lo e praticar os atos necessários à sua defesa. O patrono teve ciência do procedimento e oportunidade de manifestação, inexistindo demonstração de impedimento de acesso aos autos, de produção de provas ou de apresentação de alegações. Ao contrário, o procurador esteve presente aos depoimentos, aos dois interrogatórios do acusado (p. 116-117 e p. 190-191) e apresentou defesa escrita perante ambas as comissões processantes (, p. 142-155 e p. 213-231), com requerimentos apreciados e deferidos pelo colegiado, como adiamento do interrogatório para produção de provas, acesso e obtenção de documentos e juntada de documentos. A discordância quanto à estratégia adotada pelo próprio advogado, cujo mandato foi livremente outorgado e jamais revogado, não se confunde com ausência de defesa técnica.
Mais do que isso, o silêncio se manteve mesmo quando a oportunidade era imediata. O interrogatório do autor de 10/12/2010 foi presidido pelo próprio Wanderson Rogério dos Santos Morais, que ali colheu as declarações e subscreveu o termo, na presença do procurador constituído. Passada a palavra ao acusado e ao seu advogado, nenhum deles suscitou qualquer reserva quanto à suspeição de quem conduzia o ato, tendo o interrogado se limitado a confirmar as declarações anteriores e a acrescentar que não conhecia as pessoas ouvidas nos autos (, p.190).
Assim, não é admissível que o acusado, ciente dos fatos que supostamente revelariam a suspeição de membro da comissão processante, permaneça silente durante a tramitação do PAD e reserve a alegação para o processo judicial somente após resultado desfavorável. A conduta configura preclusão e caracteriza nulidade de algibeira, salvo demonstração de que o fato somente foi conhecido posteriormente ou de prejuízo concreto.
3. Esta Corte de Justiça, em diversas oportunidades, tem exarado a compreensão de que a suscitação tardia da nulidade, somente após a ciência de resultado de mérito desfavorável e quando óbvio o conhecimento do referido vício muito anteriormente à arguição, configura a chamada nulidade de algibeira, manobra processual que não se coaduna com a boa-fé processual e que é rechaçada pelo Superior Tribunal de Justiça, inclusive nas hipóteses de nulidade absoluta ( REsp 1.714.163/SP, rel. Min. NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, DJe 26/09/2019). 4. No caso, a alegação de vício na formação da comissão processante não foi sustentada em nenhum momento pela defesa técnica dos recorrentes durante o processo administrativo disciplinar, embora a suposta mácula já existisse desde a designação da comissão. 5. Presume-se de óbvio conhecimento a composição da comissão processante por ser fato público e notório, determinado por ato administrativo desde o início do processo, sendo certo que prova da ciência interna (representação psíquica) do interessado não tem como ser exigida, porque esta não pode ser demonstrada, muito menos na via estreita do mandado de segurança. 6. Agravo interno não provido.(STJ - AgInt no MS: 22757 DF 2016/0209955-0, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 03/03/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 08/03/2022)
1. Eventual nulidade em processo administrativo disciplinar exige a respectiva comprovação do prejuízo sofrido, aplicando-se o princípio pas de nullité sans grief. Precedentes. 2. Esta Corte Superior pacificou o entendimento de que o controle jurisdicional do PAD restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz dos princípios -contraditório, da ampla defesa - e do devido processo legal, sendo defesa qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo disciplinar. 3. No caso, ainda que a lei (art. 159, § 1º, da Lei n. 8.112/90) pressuponha a incomunicabilidade das oitivas dos acusados, caberia ao impetrante concatenar os fundamentos de modo a convencer de que maneira a presença, por videoconferência, de outro demandado, teria prejudicado a fidedignidade do seu depoimento, o que não aconteceu. 4. Mesmo que assim não fosse, competia ao servidor, ao menos, ter alegado prejuízo à defesa no bojo do próprio processo administrativo, sob pena de preclusão. 5. O STJ, em diversas oportunidades, tem exarado a compreensão de que a suscitação tardia da nulidade, somente após a ciência de resultado de mérito desfavorável e quando óbvia a ciência do referido vício muito anteriormente à arguição, configura a chamada nulidade de algibeira. 6. Ordem denegada.(STJ - MS: 21754 DF 2015/0101564-0, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 26/05/2021, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 30/06/2021)
Também não prospera a alegação de que o recorrente teria sido cerceado quanto à prova testemunhal, por não terem sido ouvidas, no PAD, testemunhas de defesa. A parte pretende produzir, em juízo, prova testemunhal que não requereu nem produziu no processo administrativo disciplinar. Todavia, o processo judicial não pode ser convertido em nova fase instrutória do PAD, destinada a suprir omissão da defesa técnica constituída. Durante o procedimento administrativo, a parte teve ciência dos atos processuais, assistência de advogado e oportunidade para requerer as provas que entendesse pertinentes. Não houve indeferimento administrativo de prova testemunhal regularmente requerida, tampouco demonstração de que a Administração tenha impedido ou dificultado sua produção.
A pretensão deduzida judicialmente busca, portanto, reabrir a instrução e substituir a estratégia adotada pela defesa no PAD, no entanto, o controle judicial deve limitar-se à legalidade e à regularidade do procedimento, não sendo cabível produzir prova nova para reavaliar a suficiência da instrução administrativa ou reconstruir a defesa que não foi apresentada oportunamente.
Dessa forma, o indeferimento da prova não configurou cerceamento de defesa, seja porque o requerimento foi genérico e desprovido de indicação do fato controvertido a demonstrar, seja porque (i) a matéria a que a prova testemunhal se destinava, a suspeição do presidente da comissão, motivo explicitado apenas em sede de embargos de declaração opostos contra a sentença, já se encontrava preclusa, seja, ainda, (ii) porque a prova testemunhal que se pretende produzir em juízo não foi requerida no processo administrativo, no qual a produção da prova foi expressamente franqueada à defesa e por ela não exercida.
Pelo exposto, afasto a preliminar de cerceamento de defesa e passo à análise do mérito.
Mérito
Cinge-se a controvérsia em saber se o processo administrativo disciplinar 08.656.004.520/2009-35, que culminou na demissão do recorrente do cargo de Policial Rodoviário Federal, padece de vícios de legalidade capazes de acarretar sua nulidade e, por consequência, autorizar a reintegração pretendida.
A Súmula 665 do STJ reafirmou a jurisprudência dominante quanto aos limites do controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar. Pelo enunciado, foi estabelecido que "o controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada." (PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2023, DJe de 14/12/2023).
Dentro desses limites, a eventual existência de irregularidade procedimental somente autoriza a invalidação do processo administrativo disciplinar quando demonstrado efetivo prejuízo suportado pelo acusado, afastando o reconhecimento de nulidades fundadas em falhas meramente formais ou desprovidas de consequência para a defesa, aplicando-se o princípio pas de nullité sans grief. Confira-se:
(…) Nulidade por cerceamento de defesa e inversão na ordem da ouvida das testemunhas não demonstrado. Entendimento pacífico desta Corte no sentido de que, em processo administrativo disciplinar, somente se reconhece e declara a nulidade em face da efetiva demonstração do prejuízo suportado, sendo aplicável o princípio pas de nullité sans grief em caso de falhas procedimentais sem consequências ao exercício do direito de defesa (STJ, MS: 18572 DF 2012/0107086-7, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 24/06/2020, S1 – PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 18/08/2020)
O primeiro ponto diz respeito à alegada nulidade das portarias de instauração e prosseguimento (Portarias 722/2009, 61/2010, 696/2010 e 56/2011), ao argumento de que carecem de motivação, pois não narram os fatos apurados nem indicam os dispositivos legais infringidos, o que inviabilizaria a defesa. No entanto, a alegação não prospera.
As portarias indicam expressamente que o objeto do processo era a apuração da responsabilidade do servidor "nos termos da Informação CR 075/09", tendo em vista o conteúdo dos autos 08.656.004.520/2009-35 (, p. 45). Verifica-se, portanto, que a delimitação fática é feita na Informação CR 075/09, à qual as portarias expressamente se reportam, ao descrever o fato apurado com precisão, consignando que o servidor, ao fiscalizar o veículo VW/Gol, placa CAP-2891, no posto PRF de Itapeva/MG, teria solicitado vantagem econômica indevida aos ocupantes do veículo como condição para não lavrar a autuação nem apreender o veículo, cuja documentação se encontrava irregular (, p. 44).
Verfica-se, portanto, que a portaria delimita satisfatoriamente o objeto do que será apurado no PAD, uma vez que prescindível a exposição detalhada dos fatos a serem apurados, conforme definido na Súmula 641 do STJ, ao dispor que: "A portaria de instauração do processo administrativo disciplinar prescinde da exposição detalhada dos fatos a serem apurados." (SÚMULA 641, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 18/02/2020, DJe 19/02/2020).
Ademais, a ausência de descrição detalhada dos fatos imputados e da indicação dos dispositivos legais infringidos não macula as portarias, porque a descrição individualizada da conduta e a respectiva tipificação são próprias do momento posterior da indiciação, e não do ato inaugural, como prescrevem os arts. 151 e 161 da Lei 8.112/1990.
4. A portaria inaugural de instauração de PAD tem como principal objetivo dar início ao Processo Administrativo Disciplinar, conferindo publicidade à constituição da Comissão Processante. Nela não se exige a exposição detalhada dos fatos imputados ao servidor, o que somente se faz indispensável na fase de indiciamento, a teor do disposto nos arts. 151 e 161, da Lei n.º 8.112/1990..(STJ - MS: 20615 DF 2013/0384632-8, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 08/03/2017, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 31/03/2017)
Também não prospera a alegação de nulidade fundada na participação de estagiárias na elaboração das informações administrativas que antecederam a Portaria 696/2010 e outros atos do procedimento disciplinar.
Conforme consignado na sentença, embora determinadas informações constantes do PAD tenham sido subscritas por estagiárias da Corregedoria Regional, seu conteúdo foi submetido à autoridade administrativa competente e por ela ratificado. Tais informações possuíam caráter preparatório e opinativo, destituído de eficácia vinculante, cabendo à autoridade competente acolhê-las, rejeitá-las ou retificá-las. Os efeitos jurídicos decorreram das respectivas portarias, estas subscritas por autoridade investida de atribuição para sua prática.
A invocação do art. 149 da Lei nº 8.112/1990 igualmente não conduz à nulidade pretendida. A exigência de estabilidade prevista no dispositivo refere-se aos três servidores integrantes da comissão processante, sem alcançar agentes que prestem auxílio material na elaboração de informações posteriormente submetidas à apreciação da autoridade competente.
Ausente demonstração de que as estagiárias tenham exercido competência decisória, e tendo os atos eficazes sido praticados pelas autoridades competentes, inexiste o vício suscitado.
Quanto à alegada suspeição do Presidente da segunda Comissão Processante, Wanderson Rogério dos Santos Morais, a insurgência igualmente não prospera.
A parte recorrente sustenta que o servidor seria seu inimigo declarado e que teria adotado, anteriormente, condutas reveladoras de animosidade pessoal, circunstância que, segundo afirma, comprometeria sua imparcialidade para presidir a comissão disciplinar. Alega, ainda, que a prova testemunhal requerida no processo judicial seria necessária para demonstrar que o referido servidor teria realizado procedimentos investigatórios informais contra o apelante, inclusive campana no posto da Polícia Rodoviária Federal, além de ter manifestado intenção de prejudicá-lo.
A sentença, contudo, registrou expressamente que não havia nos autos prova de que Wanderson Rogério dos Santos Morais fosse inimigo declarado do autor, bem como que, durante o processo administrativo disciplinar, não foi apresentada qualquer impugnação à sua atuação ou recurso fundado em suposta suspeição ou impedimento. Também consignou que o autor não demonstrou, no processo judicial, a existência da causa de parcialidade invocada.
A alegação recursal de que a ausência de comprovação decorreria do indeferimento da prova testemunhal tampouco altera essa conclusão. Conforme já examinado por ocasião da preliminar de cerceamento de defesa, o requerimento probatório formulado em juízo foi apresentado de maneira genérica, sem individualização dos fatos controvertidos a serem demonstrados ou da pertinência concreta das provas requeridas.
Além disso, especificamente quanto à alegada suspeição do Presidente da Comissão Processante, a matéria já se encontrava preclusa. Tratando-se de causa de suspeição de natureza subjetiva e fundada em fatos que, segundo a própria narrativa do autor, já eram de seu conhecimento durante o curso do PAD, incumbia-lhe suscitar a questão na primeira oportunidade em que lhe coubesse manifestar-se. A ausência de arguição oportuna impede que a alegada parcialidade seja reservada para impugnação apenas após o resultado desfavorável do procedimento administrativo.
Os elementos dos autos reforçam essa conclusão. O recorrente foi regularmente cientificado do processo administrativo e permaneceu assistido por advogado constituído, que apresentou manifestação escrita dirigida ao próprio Presidente da Comissão Processante sem formular qualquer objeção à sua atuação. Da mesma forma, o interrogatório realizado em 10/12/2010 foi presidido por Wanderson Rogério dos Santos Morais, na presença do procurador constituído, e, mesmo quando franqueada a palavra ao acusado e ao seu advogado, nenhuma alegação de suspeição ou de inimizade foi apresentada.
Nesse contexto, a pretensão de produzir, somente em juízo, prova destinada a demonstrar circunstância subjetiva que poderia ter sido oportunamente suscitada perante a Administração não afasta a preclusão já reconhecida. Conforme exposto na análise da preliminar, a arguição tardia de nulidade fundada em fato anteriormente conhecido, apresentada apenas após a conclusão desfavorável do procedimento, caracteriza a denominada nulidade de algibeira, incompatível com a boa-fé processual.
Assim, ausente demonstração objetiva da alegada inimizade e verificado que a suspeição não foi oportunamente arguida durante o processo administrativo disciplinar, embora o recorrente estivesse assistido por advogado e dispusesse de plena possibilidade de manifestação, mantém-se a conclusão da sentença quanto à inexistência de vício decorrente da atuação do Presidente da segunda Comissão Processante.
Também não procede a alegação de nulidade da Portaria nº 696/2010 e da decisão administrativa que determinou a anulação parcial da instrução realizada pela primeira Comissão Processante.
O recorrente sustenta que a autoridade administrativa estaria vinculada ao relatório conclusivo da comissão e que, nos termos do art. 168, parágrafo único, da Lei 8.112/1990, eventual discordância somente autorizaria o agravamento ou abrandamento da penalidade proposta, ou a isenção de responsabilidade do servidor, inexistindo previsão para a anulação parcial da instrução e a constituição de nova comissão.
A tese não encontra respaldo na disciplina legal do processo administrativo disciplinar. O art. 168 da Lei 8.112/1990 estabelece que o julgamento acatará o relatório da comissão quando este se mostrar compatível com as provas dos autos, enquanto o art. 169 autoriza expressamente a autoridade competente, diante da ocorrência de vício insanável, a declarar a nulidade total ou parcial do processo e determinar a constituição de outra comissão.
No caso concreto, a determinação de renovação parcial da instrução decorreu de deficiência probatória especificamente identificada pela Corregedoria Regional. Conforme consignado na Informação nº 063/2010-CR/4, a primeira Comissão Processante deixou de promover a oitiva de Eliéber, irmão do passageiro do veículo, Éderson, e de Eliel, irmão do condutor, Alexsandro, pessoas que, segundo a Corregedoria, poderiam contribuir para a melhor elucidação dos fatos investigados. Em razão dessa lacuna instrutória, foi sugerida a anulação dos atos praticados a partir do Termo de Instrução e Indiciação, com a constituição de nova comissão processante para o prosseguimento da apuração (, p. 167).
A providência, portanto, estava vinculada a uma deficiência concreta da instrução: a ausência de oitiva de duas pessoas potencialmente capazes de esclarecer circunstâncias relacionadas diretamente aos fatos apurados. Essa constatação se harmoniza, ainda, com o próprio relatório da primeira Comissão Processante, que reconheceu que os elementos então reunidos não se mostravam suficientemente robustos para sustentar uma condenação ou mesmo uma absolvição.
Após a renovação da instrução, a nova Comissão efetivamente colheu os depoimentos de Eliéber e Eliel, além de novas declarações do acusado, prosseguindo somente então com o indiciamento e a elaboração de novo relatório conclusivo. Dessa forma, a anulação parcial da instrução não decorreu de mera discordância da autoridade administrativa com o resultado anteriormente alcançado, mas da necessidade de complementar a apuração mediante a produção de provas relevantes que haviam deixado de ser colhidas.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite expressamente essa providência. Em situação análoga, a Primeira Turma assentou ser possível a anulação parcial do processo administrativo disciplinar, com sua reabertura, quando a instrução se mostrar deficitária e a realização de diligências probatórias for necessária, inclusive quando elementos de informação existentes nos autos não tenham sido adequadamente considerados na formalização da acusação. Nesse sentido:
2. Conforme se extrai da transcrição da Informação 36/2021 /CR-CE/SPRF-CE, constante do acórdão recorrido, a administração concluiu que a anulação parcial do processo administrativo disciplinar, com a instauração de nova comissão processante, seria necessária devido ao fato de o relatório final da comissão ser contrário às provas acostadas aos autos do processo administrativo disciplinar e em razão da necessidade de melhor análise dos "elementos de informação existentes nos autos e não utilizados quando da formalização da acusação no Termo de Indiciamento". 3. Em casos análogos, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou a compreensão de ser possível a anulação parcial do processo administrativo disciplinar, com a sua consequente reabertura, nas hipóteses em que sua instrução for deficitária e a realização de diligências probatórias se mostre imprescindível (MS 20.978/DF, relator, Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe de 1º/12/2016; e MS 22.360/DF, relator Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe de 30/8/2016). 4. O entendimento do STJ é o de que a absolvição na esfera criminal por falta de prova não repercute na esfera administrativa (AgInt no RMS 49.464/BA, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 12/8/2022). 5. Agravo interno a que se nega provimento.(STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 00000000000002077453 CE 2023/0177992-5, Relator: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 30/06/2025, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 03/07/2025)
Dessa forma, a anulação parcial da instrução e a designação de nova comissão processante inseriram-se nas providências legalmente disponíveis à autoridade administrativa para assegurar a adequada elucidação dos fatos, razão pela qual não se verifica a nulidade sustentada pelo recorrente.
Também não prospera a alegação de nulidade fundada em suposta violação ao princípio da identidade física da Comissão Processante.
O recorrente sustenta que a segunda Comissão Processante utilizou os depoimentos de Éderson e Alexsandro, colhidos pela comissão anteriormente constituída, sem proceder à renovação de suas oitivas, acrescentando à instrução os depoimentos de Eliéber e Eliel para, ao final, concluir pela responsabilização disciplinar. Defende, assim, que os membros da nova comissão somente poderiam valorar os depoimentos anteriormente produzidos caso tivessem realizado diretamente a respectiva colheita.
A alegação não encontra amparo na disciplina do processo administrativo disciplinar. Conforme consignado na sentença, a comissão processante exerce atividade instrutória e formula relatório conclusivo, cabendo o julgamento à autoridade administrativa competente. Por essa razão, inexiste exigência de identidade física entre os membros que colheram determinada prova e aqueles que posteriormente atuaram na instrução do mesmo procedimento.
Além disso, a anulação promovida pela Portaria nº 696/2010 foi parcial, alcançando os atos praticados a partir do Termo de Instrução e Indiciação, com a expressa preservação dos atos instrutórios anteriores não atingidos pelo vício, conforme convalidação promovida pelo art.5º da referida portaria . A constituição de nova comissão, portanto, não implicava a necessidade de repetição das provas validamente produzidas antes do marco da anulação, de forma que os depoimentos de Éderson e Alexsandro permaneceram incorporados aos autos do processo administrativo e puderam ser considerados em conjunto com os demais elementos posteriormente colhidos
Essa compreensão encontra respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual, “nos termos do art. 169 da Lei 8.112/1990, a declaração de nulidade do PAD pode ser parcial, hipótese em que a autoridade competente anulará o processo a partir de certo momento, determinando-se o refazimento dos atos anulados e o aproveitamento dos atos anteriores que não foram atingidos pelo vício insanável” (MS 21.827/DF, Rel. Min. Og Fernandes, Primeira Seção, julgado em 24/05/2017, DJe 31/05/2017).
Desse modo, a circunstância de Éderson e Alexsandro terem sido ouvidos pela primeira comissão, enquanto Eliéber e Eliel foram ouvidos pela comissão posteriormente constituída, não caracteriza violação ao princípio da identidade física nem compromete a validade do processo administrativo disciplinar.
Também não procede a alegação de ausência de motivação das Portarias nº 61/2010, nº 696/2010 e nº 56/2011, sob o fundamento de que os referidos atos teriam promovido sucessivas anulações e convalidações de atos anteriormente praticados sem explicitar as razões que justificaram tais providências, circunstância que, em sua compreensão, teria comprometido a segurança jurídica e dificultado o exercício da defesa.
No entanto, como corretamente fundamentado na sentença, a motivação do ato administrativo pode ocorrer mediante remissão aos fundamentos constantes de pareceres, informações, decisões ou propostas anteriormente produzidos, que passam, nessa hipótese, a integrar o próprio ato, conforme previsão do art. 50, §1º da Lei 9.784/1999.
Verificou-se, no caso concreto, que as Portarias nº 61/2010, nº 696/2010 e nº 56/2011 faziam expressa referência à Informação CR nº 075/09 e à Informação nº 063/2010-CR/4, afastando, assim, a alegação de ausência de motivação.
A motivação adotada pela Administração, ademais, não se limitou a referências formais ou genéricas. A Informação nº 063/2010-CR/4, que antecedeu a Portaria nº 696/2010, identificou concretamente a deficiência existente na primeira instrução, registrando que a Comissão Processante deixara de promover a oitiva de Eliéber, irmão de Éderson, e de Eliel, irmão de Alexsandro, os quais poderiam contribuir para a melhor elucidação dos fatos. A partir dessa constatação, foi proposta a anulação da instrução desde o Termo de Instrução e Indiciação, com a constituição de nova comissão processante. A medida administrativa possuía, portanto, fundamento determinado e verificável: a necessidade de complementar a instrução mediante a produção de provas consideradas relevantes e ainda não realizadas.
Também a Informação CR nº 075/09, conforme registrado na sentença, delimitava o objeto da apuração, indicando que se investigava a suposta solicitação de vantagem econômica a Éderson da Silva Teixeira e Alexsandro Rodrigues para que não fosse lavrada autuação nem realizada a apreensão do veículo que se encontrava em situação irregular.
Nesse contexto, a motivação dos atos administrativos encontrava-se nos elementos expressamente incorporados por referência às respectivas portarias, permitindo a identificação tanto dos fatos investigados quanto das razões que conduziram à renovação parcial da instrução. A circunstância de tais fundamentos constarem de informações administrativas antecedentes, às quais os atos fizeram remissão, não caracteriza ausência de motivação.
Mantém-se, assim, a conclusão da sentença quanto à inexistência de vício de motivação das Portarias nº 61/2010, nº 696/2010 e nº 56/2011.
A parte recorrente sustenta que, embora tenha sido formalmente assistida por advogado indicado pelo sindicato da categoria, a atuação defensiva no PAD teria sido meramente aparente e insuficiente. Aponta, em particular, que o patrono não arrolou testemunhas, não requereu a produção de provas, deixou de suscitar a alegada suspeição do Presidente da Comissão Processante e não se opôs à oitiva dos denunciantes e de seus parentes, circunstâncias que, em sua compreensão, teriam ocasionado prejuízo à defesa e conduzido à aplicação da pena de demissão.
No entanto, além da presença formal de advogado, devidamente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, os autos revelam efetivo exercício das faculdades defensivas. Conforme consignado na sentença, o autor teve ciência do processo administrativo e acesso aos autos, recebeu oportunidade para reinquirir testemunhas, apresentou provas e defesas escritas, e os argumentos formulados em seu favor foram examinados nos relatórios e pareceres produzidos ao longo do procedimento. A partir desses elementos, o juízo de origem concluiu pela inexistência de cerceamento e pela ausência de demonstração de prejuízo decorrente de eventual deficiência na atuação do advogado escolhido pelo próprio servidor.
Conforme já exposto por ocasião da análise da preliminar de cerceamento de defesa, o acusado constituiu advogado mediante instrumento de mandato regularmente juntado aos autos, tendo o patrono acompanhado os depoimentos e os interrogatórios, apresentado defesa escrita perante ambas as comissões processantes e formulado requerimentos que foram apreciados no curso do PAD. A discordância posterior do recorrente quanto às opções adotadas por seu procurador não permite, por si, equiparar a estratégia defensiva desenvolvida à ausência de defesa técnica.
Pelo mesmo motivo, também não procede a tentativa de demonstrar a deficiência da defesa a partir da ausência de arguição da suspeição de Wanderson Rogério dos Santos Morais e a alegação de que o advogado deveria ter arrolado testemunhas ou produzido outras provas. O simples fato de a defesa não ter utilizado determinado meio probatório não demonstra, por si só, atuação tecnicamente inexistente ou incapaz de assegurar o contraditório e a ampla defesa, sobretudo quando o acusado esteve assistido durante o procedimento, teve acesso aos autos, apresentou manifestações e defesas escritas e exerceu as demais faculdades processuais que lhe foram asseguradas.
A invocação, pelo recorrente, da Súmula 523 do STF, construída no âmbito do processo penal, também não conduz à nulidade pretendida. Mesmo segundo a orientação nela contida, a deficiência da defesa somente acarreta nulidade quando acompanhada de demonstração concreta de prejuízo. No caso, o recorrente associa o prejuízo essencialmente ao resultado desfavorável do PAD e às opções adotadas pelo advogado constituído, sem demonstrar de que forma eventual falha defensiva tenha efetivamente impedido o exercício do contraditório ou influído, de maneira juridicamente relevante, na formação da decisão administrativa.
Desse modo, consideradas as oportunidades de manifestação efetivamente asseguradas ao servidor, a atuação do advogado constituído e a ausência de demonstração concreta de prejuízo imputável à defesa técnica, mantém-se a conclusão da sentença quanto à inexistência de nulidade do processo administrativo disciplinar por esse fundamento.
Também não merece acolhimento a alegação de violação ao princípio da verdade material. A parte recorrente sustenta que a responsabilização administrativa teria se baseado exclusivamente nos depoimentos de Éderson e Alexsandro, responsáveis pela denúncia, e de Eliéber e Eliel, seus respectivos parentes, sem prova material, documental, pericial, fotográfica ou audiovisual capaz de corroborar a imputação. Questiona, ainda, a validade desses depoimentos, afirmando que Éderson e Alexsandro não poderiam ter sido ouvidos como testemunhas por serem os denunciantes e que Eliéber e Eliel seriam impedidos em razão do vínculo de parentesco. Aponta, por fim, inconsistências nas declarações prestadas, das quais pretende extrair a insuficiência do conjunto probatório.
Portanto, sustenta o recorrente que Éderson e Alexsandro não poderiam depor por serem os denunciantes, e Eliéber e Eliel por serem irmãos daqueles, nos termos do art. 405, § 2º, I e II, do CPC/1973. A alegação não prospera.
As hipóteses do dispositivo invocado tomam por referência as partes do processo judicial e não se transpõem ao processo administrativo disciplinar, no qual o denunciante não é parte. À falta de disciplina específica na Lei 8.112/1990, aplica-se subsidiariamente a Lei 9.784/1999, cujos arts. 18 a 21 não arrolam a condição de denunciante nem o parentesco com o denunciante como causa de impedimento ou suspeição para depor. E, ainda que se recorresse ao Código de Processo Penal, os arts. 206 e 207 conferem ao parente a faculdade de recusar-se a depor, não a proibição de fazê-lo.
Acresce que, na conduta apurada, qual seja, a solicitação de vantagem indevida durante abordagem em rodovia, os ocupantes do veículo são as únicas testemunhas presenciais, de modo que sua exclusão tornaria a infração inapurável. Os depoimentos foram colhidos na presença do acusado e de seu advogado, assegurada a reinquirição prevista no art. 156 da Lei 8.112/1990.
Portanto, a condição de denunciante e o parentesco repercutem na credibilidade dos depoimentos, não em sua admissibilidade , e esse juízo, formado pela autoridade competente sob contraditório, não comporta substituição por este Tribunal, nos termos da Súmula 665 do STJ.
Também inexiste exigência de que a responsabilização disciplinar esteja necessariamente amparada em prova documental ou material. A prova testemunhal constitui meio idôneo de demonstração dos fatos no processo administrativo e pode, quando coerente e considerada suficiente pela autoridade competente à luz do conjunto probatório, fundamentar a aplicação da penalidade. A natureza da própria conduta investigada reforça essa conclusão. A imputação consistia na solicitação de vantagem econômica por policial rodoviário federal durante abordagem realizada em rodovia, para que deixasse de proceder à autuação e à apreensão de veículo em situação irregular. Condutas dessa natureza, ordinariamente praticadas sem documentação ou registro prévio, são suscetíveis de comprovação por prova oral, cuja força persuasiva deve ser aferida juntamente com os demais elementos existentes nos autos.
No caso, a prova produzida não se resumiu a uma declaração isolada. Éderson e Alexsandro relataram a abordagem e a solicitação da vantagem, enquanto Eliéber e Eliel, respectivamente irmãos daqueles, foram ouvidos porque teriam sido contatados na própria madrugada dos fatos. Seus depoimentos foram colhidos na presença do acusado, acompanhado por advogado, e apresentaram conteúdo substancialmente convergente com as declarações prestadas pelos denunciantes.
Também foram considerados elementos circunstanciais relacionados à narrativa apresentada. Segundo os denunciantes, a CNH de Alexsandro e o documento do veículo teriam permanecido em poder do recorrente como garantia do pagamento solicitado. Consta dos autos que o licenciamento do veículo (CRLV) foi renovado em 19/02/2009, três dias após a data indicada para a abordagem, e que Alexsandro exibiu à comissão CNH em segunda via, emitida em 26/02/2009, circunstâncias que a comissão examinou em conjunto com a prova testemunhal, reputando-as elementos que corroboravam a versão da retenção indevida dos documentos.
As inconsistências apontadas pelo recorrente quanto ao horário de funcionamento do caixa eletrônico, à emissão da segunda via da CNH, ao local mencionado por uma das testemunhas e ao vínculo existente entre os depoentes inserem-se no campo da apreciação da credibilidade e da força persuasiva dos elementos probatórios. Tais circunstâncias, isoladamente consideradas, não evidenciam ilicitude da prova nem vício na regularidade do procedimento administrativo. A conclusão alcançada pela Administração decorreu da apreciação conjunta dos elementos produzidos sob o crivo do contraditório, de modo que a existência de interpretação defensiva diversa acerca de seu conteúdo não caracteriza, por si só, violação ao princípio da verdade material.
A insurgência recursal, nesse ponto, dirige-se essencialmente à valoração do conjunto probatório realizada no processo administrativo disciplinar, buscando atribuir menor credibilidade aos depoimentos considerados pela Comissão e extrair das divergências apontadas conclusão pela insuficiência da prova para a responsabilização. O acolhimento dessa pretensão exigiria que o Poder Judiciário procedesse a nova ponderação da credibilidade individual dos depoentes e da suficiência dos elementos colhidos, substituindo o juízo formado pela autoridade administrativa por outro acerca dos mesmos fatos e provas.
Essa providência ultrapassa os limites próprios do controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar, que se concentra na regularidade do procedimento e na legalidade do ato administrativo. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se justamente nesse sentido:
“No controle jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo [...] de maneira que se mostra inviável a análise das provas constantes no processo disciplinar para adotar conclusão diversa da fixada pela autoridade administrativa competente.” (AgInt no REsp 1.731.056/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 16/08/2021, DJe 18/08/2021, com referência ao MS 22.289/DF).
No caso, ausente demonstração de ilegalidade na produção das provas, de cerceamento do direito de defesa ou de manifesta desconformidade entre a conclusão administrativa e os elementos constantes dos autos, as divergências destacadas pelo recorrente não autorizam a reabertura, em sede judicial, do juízo de valoração probatória realizado no PAD.
Assim, a predominância da prova testemunhal, o vínculo de parentesco existente entre alguns dos depoentes e os denunciantes e as inconsistências pontuais indicadas pela defesa não demonstram violação ao princípio da verdade material nem constituem causa de nulidade do processo administrativo disciplinar.
Ônus sucumbenciais
Publicada a sentença sob a égide do CPC/1973, é incabível a majoração de honorários em grau recursal, nos termos do Enunciado administrativo n.7 do STJ, segundo o qual "Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC."
Portanto, mantidas as custas e os honorários sucumbenciais como fixados na sentença, cuja execução fica, contudo, suspensa, por litigar a parte recorrente com o benefício da justiça gratuita.
Dispositivo
Pelo exposto, voto por NEGAR provimento à apelação. Transitado em julgado o acórdão, fica determinada a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes, cabendo ao juízo de origem informá-las sobre o retorno do processo.
Documento eletrônico assinado por EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000556190v80 e do código CRC bfa9e796.
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