Apelação Cível Nº 1000616-37.2017.4.01.3802/MG
RELATOR: Desembargador Federal EDILSON VITORELLI DINIZ LIMA
RELATÓRIO
O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON VITORELLI - Em análise APELAÇÃO interposta pela UFTM contra sentença que julgou procedentes os pedidos para reconhecer a inexigibilidade dos débitos apurados em processos administrativos de reposição ao erário instaurados em razão de alegado descumprimento do regime de dedicação exclusiva, determinando que a instituição de ensino se abstivesse de inscrever os débitos em dívida ativa e de efetuar descontos em folha de pagamento, com restituição de eventuais valores já descontados. A recorrente foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.
Razões recursais UFTM: a recorrente suscita, como prejudicial, a prescrição das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu o ajuizamento da ação, com fundamento nos arts. 1º e 3º do Decreto 20.910/1932 e na Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça. No mérito, sustenta que os recorridos descumpriram o regime de dedicação exclusiva, diante da ausência de prévia aprovação do Departamento Acadêmico exigida pelo art. 3º da Resolução 001/2004 da UFTM. Invoca as disposições relativas à acumulação de cargos públicos, as determinações da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União e a circunstância de os pagamentos pelas atividades terem sido operacionalizados por cooperativa. Defende, ainda, que o recebimento de boa-fé não afasta o dever de ressarcimento, sob pena de enriquecimento sem causa.
Contrarrazões: os recorridos suscitam preliminar de ausência de impugnação específica dos fundamentos da sentença. No mérito, defendem que as atividades foram exercidas de forma esporádica, fora da jornada de trabalho e sem interferência nas obrigações docentes, em cursos aprovados pela própria Universidade, e que o procedimento administrativo disciplinar instaurado para apurar os mesmos fatos foi arquivado. Sustentam a boa-fé e a irrepetibilidade das verbas recebidas. Reiteram a prescrição da pretensão administrativa de ressarcimento e requerem a majoração dos honorários advocatícios.
É o relatório.
VOTO
Inicialmente, assiste razão aos recorridos quanto à inaplicabilidade do Tema 1.276 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal apontada na petição em evento 24.
O RE 1.419.890 discute a possibilidade de a Administração, no exercício da autotutela, suprimir vantagem pessoal de trato sucessivo incorporada, por erro administrativo, aos proventos de servidora pública há mais de cinco anos. A controvérsia destes autos possui configuração distinta: examina-se a exigibilidade de ressarcimento ao erário decorrente de alegado descumprimento do regime de dedicação exclusiva. A distinção foi suscitada pelos recorridos no evento 24.
A solução desta apelação independe, portanto, do julgamento do Tema 1.276, razão pela qual adequado o levantamento da suspensão/sobrestamento do feito, conforme evento 25, motivo pelo qual prossigo com o julgamento do feito.
Preliminar admissibilidade recursal. Ausência de impugnação específica
Os recorridos sustentam que a apelação carece de dialeticidade, porque a UFTM teria reproduzido os fundamentos apresentados na contestação sem impugnar especificamente as razões da sentença. No entanto, a preliminar não prospera.
A sentença assentou, entre outros fundamentos, que as atividades foram efetivamente prestadas sem prejuízo das obrigações decorrentes do regime de dedicação exclusiva, que as aprovações institucionais geraram legítima confiança nos docentes e que os valores foram recebidos de boa-fé.
A UFTM contrapõe-se a esses fundamentos ao invocar a necessidade de prévia aprovação do Departamento Acadêmico prevista no art. 3º da Resolução 001/2004, sustentar que a ausência dessa autorização caracterizou violação ao regime de dedicação exclusiva e defender que a boa-fé dos servidores seria insuficiente para afastar o dever de restituição.
Há, assim, impugnação suficiente dos fundamentos determinantes do julgamento. A circunstância de algumas teses reproduzirem argumentos anteriormente deduzidos em contestação também não impede o conhecimento do recurso, desde que guardem relação direta com a fundamentação da sentença.
Rejeito a preliminar e, presentes os demais pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação. A recorrente está dispensada do preparo, nos termos do art. 4º, I, da Lei 9.289/1996.
Prejudicial de mérito. Prescrição suscitada pela recorrente
A UFTM requer o reconhecimento da prescrição das parcelas anteriores aos cinco anos que antecederam o ajuizamento da ação, invocando os arts. 1º e 3º do Decreto 20.910/1932 e a Súmula 85 do STJ.
A tese carece de pertinência com a relação jurídica submetida a julgamento. A presente demanda possui como objeto principal a declaração de inexigibilidade dos débitos constituídos pela Administração contra os servidores. A sentença reconheceu a invalidade da cobrança administrativa, obstou a inscrição em dívida ativa e os descontos em folha, prevendo a restituição de valores eventualmente descontados como consequência do reconhecimento da inexigibilidade.
A hipótese, portanto, não corresponde a uma relação de trato sucessivo na qual a Fazenda Pública figure como devedora de prestações periódicas, pressuposto da regra invocada pela recorrente, motivo pelo qual voto por afastar a prejudicial.
Os recorridos, por sua vez, reiteram em contrarrazões a prescrição da pretensão administrativa de ressarcimento, questão expressamente afastada pela sentença.
Os recorridos requerem, ainda, em contrarrazões, que se reconheça a prescrição da pretensão de reposição ao erário quanto aos atos anteriores a 26/05/2015, com fundamento no art. 142, I, da Lei 8.112/1990 e no art. 54 da Lei 9.784/1999.
No entanto, a preclusão consumativa da matéria, que não foi devidamente impugnada pelos recorridos em apelação própria, impede a apreciação da questão, conforme entendimento do STJ:
AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. EMBARGOS DE TERCEIRO. ALEGADA NULIDADE NÃO SUSCITADA EM MOMENTO OPORTUNO. PRECLUSÃO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO ESTADUAL COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. PRETENDIDA INVERSÃO DO JULGADO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULAS 83 E 7/STJ. NÃO PROVIMENTO. 1. "A jurisprudência desta Corte é uníssona no sentido de que sujeitam-se à preclusão as matérias não impugnadas no momento oportuno, inclusive as de ordem pública. (EDcl no AgInt no AREsp n. 1.504.053/GO, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 6/2/2020, DJe de 11/2/2020). Aplicação da Súmula 83/STJ. 2. Não cabe, em recurso especial, reexaminar matéria fático-probatória (Súmula n. 7/STJ). 3. Agravo interno a que se nega provimento.(STJ - AgInt no AREsp: 2372647 MG 2023/0176875-3, Relator: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 08/04/2024, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/04/2024)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. LEGITIMIDADE PASSIVA. ANÁLISE QUE DEMANDA EXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. PRESCRIÇÃO. PRECLUSÃO. POSSIBILIDADE. 1. Não há ofensa ao art. 1.022 do CPC quando a Corte de origem manifesta-se sobre todos os pontos essenciais à solução da controvérsia, não estando presente nenhum dos vícios de fundamentação compreendidos no referido normativo. 2. A alegação de ilegitimidade passiva encontra óbice na Súmula n. 7 desta Corte Superior. 3. Acerca da prescrição, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que "as matérias de ordem pública, de fato, não se sujeitam à preclusão temporal, porém ficam acobertadas tanto pela preclusão consumativa como pela preclusão lógica" (AgInt no REsp n. 1.476.534/CE, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 25/8/2021). 4. Agravo interno a que se nega provimento.(STJ - AgInt no AREsp: 1802075 SP 2020/0323548-8, Data de Julgamento: 24/05/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/06/2022)
Pelo exposto, rejeito a alegação de prescrição suscitada pela parte recorrente e não conheço da arguição de prescrição apresentada pela parte recorrida. Passo, a seguir, à análise do mérito.
Mérito
A controvérsia cinge-se a definir se os recorridos, docentes do Magistério Superior da Universidade Federal do Triângulo Mineiro submetidos ao regime de dedicação exclusiva, estão obrigados a ressarcir ao erário por suposto desrespeito desse regime, por terem ministrado aulas em cursos de especialização lato sensu nos exercícios de 2007 a 2010, coordenados pela própria Universidade e administrados financeiramente pela Fundação de Ensino e Pesquisa de Uberaba, cuja cobrança é pretendida nos processos administrativos de reposição 23085.000881/15-66, 23085.0008701/15-86, 23085.000876/15-53 e 23085.000877/15-06.
No caso, docentes da UFTM em regime de dedicação exclusiva ministraram aulas, entre 2007 e 2010, em cursos de especialização da própria Universidade, aprovados pelos Colegiados de Pós-Graduação e pela Congregação e administrados financeiramente pela FUNEPU. Anos depois, por apontamento dos órgãos de controle fundado na falta de autorização individual do Departamento Acadêmico, exigida pelo art. 3º da Resolução 001/2004, a Universidade considerou descumprido o regime de dedicação exclusiva e instaurou processos de reposição ao erário, cobrando de cada docente a diferença entre a remuneração recebida naquele regime e a que seria devida em jornada de quarenta horas, embora o processo disciplinar instaurado para apurar os mesmos fatos tenha concluído que as atividades foram esporádicas, em horário diverso da jornada e sem prejuízo das obrigações docentes.
Assiste razão à recorrente quanto à premissa normativa de que parte. O art. 14, inciso I, do Decreto 94.664/1987 submete o professor da carreira do Magistério Superior ao regime de dedicação exclusiva, com obrigação de prestar quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada. O §1º, alínea "d", do mesmo artigo ressalva, contudo, a colaboração esporádica, remunerada ou não, devidamente autorizada pela instituição.
No âmbito interno da Universidade, a Resolução 001/2004 da Congregação permite, no art. 1º, a colaboração esporádica, remunerada ou não, desde que efetuada em horário diferente da jornada de trabalho do docente e sem interferência no cumprimento de suas obrigações acadêmicas e contratuais, exigindo o art. 3º prévia e necessária aprovação do Departamento Acadêmico no qual o docente está lotado.
A inobservância dessa etapa interna, contudo, não basta para impor o dever de restituir. O ponto decisivo do recurso está em definir se, constatada a falha no trâmite de autorização, os valores pagos podem ser exigidos dos servidores que prestaram o serviço.
A resposta é negativa. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema 531 dos recursos repetitivos, fixou orientação no sentido de que não se submetem à devolução as quantias pagas pela Administração ao servidor por equívoco na interpretação da norma, quando recebidas de boa-fé, dada a natureza alimentar da parcela e a ausência de má-fé de quem a recebeu.
Também o Supremo Tribunal Federal, no MS 26.085/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 13/06/2008, afirmou que a declaração de ilegalidade do ato não gera, isoladamente, a obrigação de restituir, exigindo-se a demonstração da má-fé do beneficiário, prova que compete à Administração produzir.
A boa-fé dos recorridos, no caso, está evidenciada por dados objetivos. Os projetos dos cursos de especialização foram aprovados em reuniões extraordinárias da Congregação, realizadas em 13/04/2007, 18/03/2008 e 13/02/2009, com quórum integrado pelo reitor, professores titulares, chefes e representantes dos Departamentos Didáticos, representantes dos servidores técnico-administrativos, representantes dos discentes e representante da comunidade civil, conforme o relatório final da comissão processante do processo administrativo disciplinar 23085.000896/13-62, transcrito na sentença. A Congregação, na forma do art. 54 do Estatuto da instituição, detinha poder decisório máximo no âmbito da UFTM, e as atas autorizativas foram encaminhadas pela Pró-Reitoria de Recursos Humanos à comissão processante. Os Colegiados de Pós-Graduação igualmente aprovaram a criação dos cursos, conforme comunicações internas examinadas pelo juízo de origem.
Ademais, conforme registrado no Relatório Final da Comissão Processante, as atividades foram desenvolvidas em cursos coordenados pela própria Universidade e administrados financeiramente pela FUNEPU. Consta do referido relatório que, por meio do Ofício n. 280/2013/Controladoria/FUNEPU, foram encaminhadas cópias dos convênios firmados com a UFTM, seus aditivos e relatório de pagamentos.
Nesse contexto, o processo administrativo disciplinar 23085.000896/13-62, instaurado para apurar exatamente os mesmos fatos, concluiu que as atividades exercidas pelos professores ocorreram de forma esporádica, em horário diferente da jornada de trabalho, sem interferir no cumprimento de suas obrigações, e que não foi ultrapassada a carga horária estabelecida nos §§2º e 3º do art. 1º da Resolução 001/2004. O relatório da comissão foi submetido à consultoria jurídica da instituição e aprovado pelo então Reitor, que determinou o arquivamento do feito em 20/12/2013.
Não encontra amparo probatório, portanto, a alegação de que os docentes teriam atuado de má-fé por conhecerem a exigência de autorização individual do Departamento Acadêmico contida no art. 3º da Resolução 001/2004. A deliberação do colegiado máximo da Universidade, somada ao vínculo formal com a fundação de apoio e ao desenvolvimento das atividades na própria instituição, gerou nos docentes a confiança legítima de que atuavam licitamente. A falta de manifestação do Departamento Acadêmico traduz falha do fluxo interno da Administração, que não pode ser transferida a quem agiu com respaldo em ato do órgão superior. Do servidor não se exige que, autorizado formalmente pela Congregação, fiscalize o cumprimento das etapas burocráticas internas de responsabilidade da instituição.
Reforça essa conclusão a observação, feita na sentença, de que as atas autorizativas dos cursos não registram qualquer ressalva quanto à exigência de prévia autorização do Departamento Acadêmico de lotação, o que milita em favor da presunção de que os docentes atuavam amparados pela instituição a que pertencem.
Ademais, a própria recorrente reconhece expressamente, em suas razões recursais, que os autores comprovam o recebimento de boa-fé, sem o uso de meios escusos ou ilícitos para obtenção do benefício, sustentando apenas que, ainda assim, subsistiria o dever legal de ressarcir o erário. Diante dessa afirmação, o único fundamento apto a legitimar a repetição, a má-fé do beneficiário, foi afastado pela própria Administração.
Também não altera esse quadro a circunstância, apontada na Recomendação 5586 da Controladoria-Geral da União, de que os pagamentos foram operacionalizados por intermédio de cooperativa. Não há, nos autos, elemento indicativo de que a definição da forma de pagamento tenha partido dos docentes, ou de que dela tenham se valido como expediente para ocultar a percepção dos valores. A demonstração de conduta ardilosa apta a caracterizar má-fé competia à Administração, que dela não se desincumbiu.
De igual modo, não socorrem a recorrente os arts. 19 e 118 da Lei 8.112/1990, o art. 37, XVI, da Constituição e os precedentes do Tribunal de Contas da União sobre o limite de sessenta horas semanais, invocados nas razões recursais. Tais fundamentos regem a acumulação remunerada de cargos públicos, hipótese diversa da discutida nestes autos, em que se examina a percepção de remuneração por colaboração esporádica em cursos ofertados pela própria instituição de lotação dos docentes, e não a ocupação simultânea de dois cargos públicos.
Por fim, a invocação do art. 876 do Código Civil e do art. 46 da Lei 8.112/1990 como fundamentos do dever de recomposição do patrimônio público não conduz a resultado diverso. A repetição do indébito pressupõe pagamento desprovido de causa, e a causa do pagamento aqui questionado é o cumprimento, pelos recorridos, da dedicação exclusiva, a qual não foi descumprida. Ao contrário, a comissão processante do processo administrativo disciplinar 23085.000896/13-62 concluiu que as atividades desenvolvidas nos cursos ocorreram de forma esporádica, em horário diferente da jornada de trabalho, sem interferir no cumprimento das obrigações docentes e sem ultrapassar a carga horária admitida pelos §§ 2º e 3º do art. 1º da Resolução 001/2004, conclusão ratificada pela Procuradoria Federal junto à Universidade e acolhida pelo Reitor, que determinou o arquivamento do feito. Não há, portanto, descumprimento material do regime de dedicação exclusiva, mas apenas a ausência da aprovação individual prevista no art. 3º da mesma Resolução, irregularidade formal de trâmite interno que não retira dos recorridos a contraprestação de um regime de trabalho efetivamente observado. Ausente a má-fé e presente o caráter alimentar da verba, o exercício da autotutela não autoriza impor aos servidores a devolução de valores recebidos sob a aparência de legalidade criada por atos da própria instituição.
Nesse sentido, ao apreciar caso originado dos mesmos fatos, envolvendo docentes da mesma Universidade e a mesma tese recursal, esta Corte decidiu:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. MAGISTÉRIO SUPERIOR. REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. CURSOS DE ESPECIALIZAÇÃO LATO SENSU. PAGAMENTOS RECEBIDOS POR INTERMÉDIO DE FUNDAÇÃO DE APOIO. IRREGULARIDADE FORMAL. BOA-FÉ DO SERVIDOR. IRREPETIBILIDADE DE VERBAS ALIMENTARES. INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. RECURSO DESPROVIDO. (...) A existência de irregularidade formal relacionada à ausência de autorização específica não gera, por si só, obrigação de ressarcimento ao erário. Os valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em decorrência de interpretação errônea ou inadequada da Administração não se sujeitam à devolução, em razão do caráter alimentar da verba e da ausência de má-fé do beneficiário. A Administração possui o ônus de demonstrar a má-fé do servidor para legitimar a restituição de valores percebidos. (...) A ausência de autorização individual pelo Departamento Acadêmico constitui vício procedimental interno imputável à própria Administração, não afastando a legítima expectativa de licitude criada pelos atos institucionais praticados pelos órgãos superiores da universidade. Não se pode exigir que os servidores questionem a regularidade de trâmites burocráticos internos quando atuam amparados por aprovação formal dos órgãos competentes da própria instituição. (...)(TRF6, AC 1000614-67.2017.4.01.3802, 1ª Turma Suplementar, Relator Juiz Federal Convocado Bernardo Tinoco de Lima Horta, julgado em 08/07/2026)
Uma vez declarada a inexigibilidade do débito e reconhecida a ilegitimidade da cobrança administrativa, a devolução das quantias eventualmente descontadas constitui consequência lógica da decisão, pois tais valores foram subtraídos da remuneração do servidor sem suporte jurídico válido.
Nesse sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ):
(…) A jurisprudência do STJ pacificou o entendimento de que a restituição dos valores eventualmente já descontados pela Administração, a título de restituição ao erário, configura decorrência lógica do reconhecimento da ilegitimidade do desconto (...) (STJ, REsp n. 2.102.663/CE, relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 15/12/2023)
(...) A jurisprudência desta Corte Superior se consolidou no sentido de que é incabível a devolução de valores recebidos de boa-fé pelo servidor público se o pagamento resultou de erro da administração. Essa solução é aplicável mesmo se o equívoco for consequência de erro de cálculo ou falha operacional. II - A restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido. (...) (REsp 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 27/3/2019.)
(...) A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que a restituição dos valores eventualmente já descontados pela Administração, a título de restituição ao erário, configura decorrência lógica do reconhecimento da ilegitimidade do desconto. (...) (AgInt no REsp n. 2.046.813/AP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 31/8/2023.)
Dessa forma, correta a sentença ao reconhecer a inexigibilidade dos débitos apurados nos processos administrativos de reposição ao erário e ao obstar a inscrição em dívida ativa e o desconto em folha de pagamento, com restituição de eventuais valores já descontados, razão pela qual o recurso não merece provimento.
Ônus sucumbenciais
Considerando que a sentença recorrida foi proferida sob a vigência do CPC/2015 e que ao presente recurso é negado provimento, em observância ao princípio da causalidade, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais em dois pontos percentuais, na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.
Isenta de custas a UFTM, nos moldes do art. 4º, I, da Lei 9.289/1996, sem prejuízo do reembolso de eventuais despesas da parte vencedora, nos termos do parágrafo único.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por REJEITAR a preliminar de ausência de impugnação específica, REJEITAR a prejudicial de prescrição suscitada pela parte recorrente, NÃO CONHECER da arguição de prescrição deduzida em contrarrazões e, no mérito, NEGAR provimento à apelação, mantendo a sentença em todos os seus termos, majorando os honorários advocatícios nos termos acima. Transitado em julgado o acórdão, fica determinada a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes, cabendo ao juízo de origem informá-las sobre o retorno do processo.
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