Apelação/Remessa Necessária Nº 1000537-56.2020.4.01.3801/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1000537-56.2020.4.01.3801/MG
RELATOR: Desembargador Federal DERIVALDO DE FIGUEIREDO BEZERRA FILHO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Juiz de Fora/MG, nos autos de mandado de segurança impetrado por M. J. G. G. A., com o objetivo de compelir a autoridade previdenciária a concluir a análise de requerimento administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição.
A impetrante alegou ter formulado pedido de revisão em 2018 e que, até a impetração, em 22/01/2020, não havia obtido resposta. No curso do processo, a autoridade coatora informou que, em 23/04/2020, fora expedida exigência para apresentação do Perfil Profissiográfico Previdenciário – PPP.
A sentença () concedeu a segurança e ratificou a liminar, determinando que a autoridade coatora proferisse decisão sobre o requerimento administrativo no prazo de dez dias. Consignou que o pedido administrativo havia sido apresentado em 20/06/2018 e que somente em 23/04/2020 houve pronunciamento acerca da necessidade de apresentação do PPP. Não houve condenação em honorários advocatícios, ficando o julgado sujeito à remessa necessária.
Em embargos de declaração, a impetrante sustentou que os documentos exigidos já haviam sido apresentados e que o INSS condicionava o prosseguimento do procedimento à apresentação presencial dos originais. Os embargos foram providos pela decisão do , que integrou a sentença para determinar à autoridade coatora que utilizasse os documentos apresentados no processo ou viabilizasse sua apresentação virtual no prazo de dez dias e, nesta última hipótese, decidisse o pedido nos dez dias subsequentes. O Juízo registrou que o PPP já constava do requerimento administrativo protocolado em 20/06/2018, inclusive com recibo de servidor do INSS.
Em suas razões (), posteriormente ratificadas após o julgamento dos embargos declaratórios, o INSS requer efeito suspensivo e sustenta que a medida concedida possui caráter satisfativo e irreversível. No mérito, argumenta que a imposição judicial de prazo para apreciação de requerimento administrativo viola a separação dos poderes, a reserva do possível, a isonomia e a impessoalidade, ao permitir a quebra da ordem administrativa de análise. Afirma que o art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991 disciplina apenas o prazo para o primeiro pagamento do benefício e que o art. 49 da Lei 9.784/1999 somente incide após concluída a instrução administrativa. Subsidiariamente, requer a adoção do prazo de noventa dias, que atribui ao entendimento firmado pelo STF no RE 631.240/MG.
A apelada apresentou contrarrazões (), pugnando pela manutenção integral da sentença.
Já na fase recursal, o INSS prestou informações (), noticiando a situação do requerimento administrativo. O Ministério Público Federal () deixou de se manifestar sobre o mérito, por não identificar interesse público primário ou individual indisponível que justificasse sua intervenção.
Na sequência, a impetrante apresentou petição (), informando que o INSS havia viabilizado, no sistema Meu INSS, a apresentação virtual dos documentos exigidos e que ela os anexara em 13/11/2020. Alegou que, conforme a sentença integrada, o prazo para decisão se encerrara em 27/11/2020, sem que o mérito administrativo tivesse sido apreciado, e requereu a fixação de novo prazo, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00.
Em 29/01/2021, o então Relator determinou a intimação do INSS para que, no prazo de cinco dias, se manifestasse sobre a alegação de descumprimento da sentença ().
A impetrante opôs embargos de declaração (), sustentando omissão quanto ao pedido de imposição de multa e reiterando a pretensão de adoção de medida coercitiva para assegurar o cumprimento da ordem.
Por fim, a impetrante informou que o INSS não havia se manifestado em resposta ao despacho e que, segundo consulta ao Meu INSS, o procedimento continuava sem julgamento, com tramitação estagnada desde 13/11/2020. Reiterou o pedido de multa, desta vez em valor único correspondente a doze vezes o valor mensal de seu benefício ().
É o relatório.
VOTO
Conheço da apelação e da remessa necessária, prevista no art. 14, § 1º, da Lei 12.016/2009.
A controvérsia devolvida pela apelação limita-se à existência de mora administrativa apta a justificar a intervenção judicial, à possibilidade de fixação de prazo para conclusão do procedimento, à alegada incidência dos princípios da separação dos poderes, reserva do possível, isonomia e impessoalidade, à aplicabilidade dos arts. 49 da Lei 9.784/1999 e 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991 e, subsidiariamente, ao prazo a ser observado pela Administração. Devem ser considerados, ainda, os fatos supervenientes documentados na fase recursal, nos termos do art. 493 do CPC, especialmente quanto ao cumprimento da ordem mandamental.
Mora administrativa e fatos supervenientes
O art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal assegura a razoável duração do processo também no âmbito administrativo, enquanto os arts. 48 e 49 da Lei 9.784/1999 estabelecem o dever da Administração de decidir expressamente os requerimentos submetidos à sua apreciação e, concluída a instrução, fazê-lo no prazo de trinta dias, prorrogável motivadamente por igual período.
No caso, o requerimento administrativo remonta a 2018 e somente em 23/04/2020, após a impetração do mandado de segurança, houve manifestação da autoridade previdenciária acerca da necessidade de apresentação do PPP. Trata-se de lapso manifestamente superior ao que se pode considerar razoável para a adoção de providência instrutória elementar.
Os acontecimentos posteriores à sentença reforçam essa conclusão. Após a integração do julgado, o INSS viabilizou a apresentação virtual dos documentos no Meu INSS, e a impetrante informou tê-los juntado em 13/11/2020. Mesmo assim, conforme petição apresentada já nesta instância, o requerimento permanecia sem julgamento em 06/01/2021. Diante disso, o então Relator determinou que o INSS se manifestasse em cinco dias sobre o alegado descumprimento da sentença.
Em nova manifestação, de 25/02/2021, a impetrante afirmou que a autarquia não havia respondido à determinação do Relator e que o procedimento administrativo permanecia sem decisão, com tramitação estagnada desde 13/11/2020. Tais fatos supervenientes, considerados nos termos do art. 493 do CPC, afastam a premissa recursal de que a demora decorreria exclusivamente da necessidade de complementação da instrução e evidenciam a persistência da mora mesmo após disponibilizado o meio eletrônico para apresentação dos documentos.
No julgamento do RE 631.240/MG, Tema 350 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou que a exigência de prévio requerimento administrativo não se confunde com o exaurimento da via administrativa, ressalvando a hipótese de demora excessiva da Administração. O precedente, portanto, não impede a atuação jurisdicional quando excedido o prazo razoável para apreciação do pedido.
O Superior Tribunal de Justiça igualmente reconhece o direito do administrado à obtenção de decisão administrativa em prazo razoável, a exemplo do MS 24.753/DF, Primeira Seção, Rel. Ministro Benedito Gonçalves. No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 6ª Região admite a concessão da segurança quando configurada demora injustificada na análise de requerimento previdenciário.
A atuação judicial, nessa hipótese, não implica substituição da Administração na apreciação do mérito previdenciário. A ordem limita-se a impor o exercício tempestivo de competência que já pertence ao INSS, ao qual permanece reservada a decisão acerca da procedência ou improcedência do pedido revisional.
Instrução administrativa e arts. 49 da Lei 9.784/1999 e 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991
Assiste razão ao INSS quanto à premissa de que o prazo de trinta dias previsto no art. 49 da Lei 9.784/1999 é contado da conclusão da instrução e não, automaticamente, da data do requerimento. Do mesmo modo, o art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/1991 disciplina diretamente o prazo para o primeiro pagamento do benefício após a apresentação da documentação necessária, não constituindo, isoladamente, prazo geral de conclusão de todo processo administrativo.
Isso, contudo, não afasta a ilegalidade constatada. A Administração não pode prolongar indefinidamente a instrução e invocar a ausência de seu encerramento para justificar a própria inércia. Incumbia ao INSS formular em tempo razoável eventual exigência indispensável ao exame do pedido.
Além disso, o Juízo de origem constatou que o PPP exigido em abril de 2020 já havia sido apresentado administrativamente em 20/06/2018, inclusive com recibo de servidor da Previdência Social. E, depois de a autarquia viabilizar a apresentação eletrônica, a impetrante tornou a juntar os documentos em 13/11/2020, sem que, segundo as manifestações recursais constantes dos autos, tivesse sobrevindo decisão administrativa nos meses seguintes.
A determinação para que o INSS considere os documentos apresentados ou permita sua juntada virtual também não antecipa juízo acerca de sua suficiência para a revisão pretendida. A autoridade previdenciária permanece livre para apreciar sua regularidade, autenticidade e valor probatório.
Separação dos poderes, reserva do possível, isonomia e impessoalidade
Não procede a alegação de ofensa à separação dos poderes. A imposição de prazo para que a autoridade competente exerça seu dever de decidir não transfere ao Poder Judiciário a apreciação do mérito administrativo, mas apenas submete a Administração aos princípios da legalidade, eficiência e razoável duração do processo.
As dificuldades estruturais alegadas pelo INSS podem ser ponderadas na aferição da razoabilidade, mas não legitimam paralisação administrativa indefinida. Essa conclusão é ainda mais evidente no caso concreto, em que a demora persistiu mesmo depois da intervenção judicial e da disponibilização do mecanismo eletrônico para juntada dos documentos.
Tampouco há ofensa à isonomia ou à impessoalidade. A tutela jurisdicional não confere privilégio arbitrário à impetrante, mas restaura situação de legalidade diante de mora concretamente demonstrada. Admitir que a existência de fila administrativa impeça o controle judicial equivaleria a tornar insuscetíveis de tutela justamente os atrasos generalizados da Administração.
Prazo de noventa dias – Tema 350/STF
Não procede o pedido subsidiário de aplicação de prazo de noventa dias com fundamento no RE 631.240/MG. O Tema 350/STF não estabeleceu prazo geral de noventa dias para julgamento de requerimentos administrativos. Esse período integrou a disciplina de transição estabelecida para determinadas ações judiciais ajuizadas sem prévio requerimento, não constituindo limite uniforme para a duração dos procedimentos previdenciários.
De qualquer forma, o prazo de noventa dias foi amplamente superado no caso concreto, inclusive após a determinação judicial e a posterior apresentação eletrônica dos documentos.
Efeito suspensivo e alegada irreversibilidade
Não prospera a alegação de que a ordem possui caráter satisfativo irreversível vedado pelo art. 1º, § 3º, da Lei 8.437/1992. A sentença não deferiu a revisão da aposentadoria nem antecipou efeitos financeiros; determinou apenas a análise do requerimento administrativo.
A prática do ato administrativo devido não representa irreversibilidade juridicamente relevante, uma vez que o conteúdo da decisão permanece submetido à competência da própria autarquia. Com o julgamento do recurso, ademais, resta prejudicado o pedido de atribuição de efeito suspensivo.
Petições intercorrentes e pedido de multa
Na fase recursal, a impetrante requereu a imposição de multa pelo descumprimento da ordem, inicialmente no evento 12. Após o despacho que determinou ao INSS manifestação em cinco dias, opôs embargos declaratórios sustentando omissão quanto às astreintes e, posteriormente, reiterou a pretensão no evento 18.
Essas manifestações constituem elementos relevantes para demonstrar a persistência da mora e devem ser consideradas como fatos supervenientes. O pedido de multa, contudo, não integra o objeto da apelação interposta pelo INSS, nem houve recurso da impetrante contra a sentença visando à prévia instituição de astreintes. O despacho proferido nesta instância limitou-se a requisitar esclarecimentos acerca do cumprimento da obrigação.
Assim, a questão relativa às medidas coercitivas necessárias ao efetivo cumprimento da ordem deve ser apreciada no âmbito próprio da execução do comando mandamental, à vista da situação atual do procedimento administrativo, não sendo necessário ampliar o objeto deste julgamento para fixar, com base apenas nas manifestações então apresentadas, a multa postulada pela impetrante.
Honorários advocatícios
Incabível a condenação em honorários advocatícios em mandado de segurança, nos termos do art. 25 da Lei 12.016/2009, razão pela qual deve ser mantida a sentença nesse ponto.
Dispositivo
Não havendo interesse em recorrer, solicita-se às partes, em homenagem aos princípios da cooperação, eficiência e razoável duração do processo, que, ao tomarem ciência desta decisão, manifestem expressamente a renúncia ao prazo recursal conforme rotina deste sistema E-Proc (mediante simples "clique").
Por oportuno, registre-se que a oposição de embargos de declaração com caráter manifestamente protelatório ensejará a aplicação de multa ao embargante, nos termos do art. 1.026, §2º, do CPC.
Determinação de baixa dos autos:
Transitado em julgado, promova-se a baixa dos autos, independentemente de nova intimação das partes.
Incumbe ao juízo de primeiro grau cientificar as partes acerca do retorno dos autos à origem.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação e à remessa necessária, mantendo a sentença, integrada pela decisão proferida nos embargos de declaração, pelos fundamentos acima expostos.
Documento eletrônico assinado por DERIVALDO DE FIGUEIREDO BEZERRA FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000562553v4 e do código CRC 34ac7da3.
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Data e Hora: 05/10/2026, às 17:16:52