Apelação Cível Nº 1033133-89.2021.4.01.9999/MG
RELATOR: Desembargador Federal RUBENS ROLLO D OLIVEIRA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS ROLLO D'OLIVEIRA (RELATOR):
Trata-se de recurso de apelação interposto por A. D. P. S. contra a sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação de obrigação de fazer, cujo escopo consiste em compelir a autarquia previdenciária a analisar e proferir decisão sobre o requerimento de concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição.
O juízo de origem, em sua decisão (, fls, 68/70), entendeu pela improcedência da pretensão autoral, fundamentando que o atraso na apreciação do pedido de benefício não se mostrava desarrazoado diante das dificuldades e do momento de surpresa decorrentes da pandemia da COVID-19. Asseverou, ainda, que eventual determinação judicial de celeridade na hipótese acarretaria injusta quebra na ordem de análise de requerimentos da autarquia, em prejuízo de outros segurados que protocolaram seus pleitos em data anterior.
O autor interpôs recurso de apelação (, fls. 72/76) alegando, em síntese: (i) a ocorrência de mora administrativa injustificada e ilegal, haja vista o decurso do prazo de 90 dias entre o protocolo do requerimento (10/03/2021) e o ajuizamento da presente demanda (08/06/2021), sem qualquer decisão ou prorrogação motivada; (ii) a violação expressa ao artigo 49 da Lei nº 9.784/1999, que fixa o limite de até 30 dias para a Administração proferir decisão; (iii) a ofensa aos princípios constitucionais da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoável duração do processo (art. 5º, inciso LXXVIII, da CF); e (iv) a inidoneidade de justificativas pautadas em acúmulo de serviços ou deficit de pessoal para afastar o dever legal de decidir célere. Diante disso, requereu o integral provimento do recurso para reformar o provimento de origem e condenar a autarquia previdenciária na obrigação de fazer postulada.
Não foram apresentadas contrarrazões pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), conforme certidão de decurso de prazo constante dos autos (, fl. 78).
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, passo à análise do recurso.
I - Mérito
Com base na análise dos elementos constantes dos autos, o Juízo de origem julgou improcedente o pedido formulado pela parte autora em ação de obrigação de fazer, por meio da qual se pretendia compelir o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a analisar e decidir o requerimento administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição, protocolado sob o nº 820590730, que permanecia sem desfecho desde 10/03/2021.
Entendeu-se que as dificuldades operacionais decorrentes da pandemia da COVID-19 justificariam a demora na apreciação do requerimento, bem como que a intervenção judicial poderia implicar indevida quebra da ordem cronológica de processamento dos pedidos administrativos, caracterizando o denominado "fura-fila".
O autor, em sede de apelação, sustenta que a demora superior a 90 dias configura violação ao artigo 49 da Lei nº 9.784/1999 e aos princípios da eficiência, razoabilidade e duração razoável do processo. Requer, assim, a reforma da sentença para que o INSS seja compelido a concluir a análise do benefício.
Da análise dos elementos constantes dos autos, verifico que a sentença deve ser reformada.
A controvérsia, restringe-se à existência de mora administrativa na apreciação do requerimento.
A Constituição Federal assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, nos termos do artigo 5º, inciso LXXVIII. A Administração Pública, por sua vez, está submetida aos princípios da eficiência e da moralidade, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no artigo 2º da Lei nº 9.784/1999.
A Lei nº 9.784/1999 estabelece expressamente:
"Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência."
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
No mesmo sentido, o artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991 determina que o primeiro pagamento do benefício seja efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a apresentação da documentação necessária à sua concessão, reforçando a necessidade de tramitação célere dos requerimentos previdenciários.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que a demora excessiva e injustificada da Administração na apreciação de requerimento configura ilegalidade, por violação aos princípios da eficiência e da moralidade administrativa:
"O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (...) A demora excessiva e injustificada da Administração (...) é omissão violadora do princípio da eficiência (...). Fere, também, a moralidade administrativa (...)." (STJ, MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27/03/2017).
Além disso, no julgamento do RE 1.171.152/SC (Tema 1.066), o Supremo Tribunal Federal homologou acordo coletivo nacional que estabeleceu prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão de benefícios pelo INSS, fixando, para aposentadorias em geral, ressalvada a aposentadoria por invalidez, o prazo máximo de 90 (noventa) dias.
No caso concreto, o requerimento foi protocolado em 10/03/2021 e a ação ajuizada em 08/06/2021, quando já havia transcorrido o prazo de 90 (noventa) dias sem que o INSS tivesse proferido decisão. Configurada, portanto, a mora administrativa.
Não prospera a alegação de déficit de servidores, limitações orçamentárias ou aumento excepcional do volume de requerimentos. As dificuldades estruturais da Administração não podem ser transferidas ao administrado como justificativa para a demora indefinida na análise de pedido previdenciário, sobretudo diante da existência de prazo objetivo estabelecido no Tema 1.066 do STF.
Também não é suficiente a justificativa fundada na pandemia da COVID-19. O requerimento foi formulado em março de 2021, quando o INSS já dispunha de mecanismos de atendimento e processamento remoto, e se tratava de aposentadoria por tempo de contribuição, de natureza essencialmente documental. Não foi demonstrada, portanto, circunstância concreta que justificasse a paralisação do procedimento.
Igualmente não procede o argumento de violação à ordem cronológica dos requerimentos. A determinação judicial não concede preferência arbitrária ao segurado nem antecipa o mérito do benefício, limitando-se a compelir a Administração a cumprir seu dever legal de analisar e decidir o requerimento dentro de prazo razoável. Não há "fura-fila" quando o Poder Judiciário apenas faz cessar uma situação de ilegalidade decorrente da inércia administrativa.
Por fim, os precedentes invocados pelo INSS acerca de excesso de trabalho no âmbito do Poder Judiciário não se aplicam à hipótese, pois dizem respeito a situações próprias da atividade jurisdicional e não afastam os prazos específicos estabelecidos para a análise de requerimentos previdenciários.
Assim, ultrapassado o prazo máximo de 90 (noventa) dias sem decisão administrativa, resta configurada a mora do INSS, sendo legítima a intervenção judicial para determinar a conclusão do procedimento, sem interferência no mérito administrativo.
Dessa forma, deve ser reformada a sentença para determinar ao INSS que conclua a análise e profira decisão final fundamentada acerca do requerimento administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição, protocolo nº 820590730, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da intimação deste julgado.
II - Da multa cominatória
De outra parte, no que tange ao pedido formulado pelo autor para a fixação de multa diária no importe de 1/4 do salário-mínimo em caso de descumprimento da obrigação de fazer, cumpre tecer importantes considerações.
É cediço ser cabível a cominação de multa processual, inclusive de ofício, como meio coercitivo para que a Fazenda Pública cumpra obrigação de fazer, devendo o seu valor ser fixado segundo o critério da razoabilidade, de modo a não figurar desmedido (REsp n. 1.691.951/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2017, DJe de 23/10/2017).
No entanto, a imposição de tal medida coercitiva depende da constatação prévia do descumprimento da ordem judicial, não podendo ser aplicada de forma puramente preventiva ou presumida.
Nesse sentido orienta-se a jurisprudência, conforme se colhe do seguinte precedente:
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AMPARO SOCIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO. NÃO CARACTERIZADO. AGRAVO PROVIDO. 1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento firmado no sentido de que é possível a fixação de multa diária, ainda que contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento ou de demora no cumprimento de obrigação imposta por decisão judicial, como é o caso da obrigação de implantar benefício previdenciário, aplicando-se o disposto no art. 461 do CPC, conforme precedentes daquela Corte, e também deste Tribunal, declinados no voto. 2. A multa diária deve ser fixada segundo juízo de razoabilidade e proporcionalidade, de modo a funcionar como meio coercitivo a evitar a inércia por parte da Autarquia Previdenciária, sem, contudo, importar obtenção de vantagem injustificada pela parte, nos termos do art. 461, § 6º, do CPC. 3. A fixação prévia de multa parte do princípio de que inexiste a possibilidade de que algum fato se ponha como impeditivo de cumprimento do quanto determinado no prazo fixado pelo juiz, ou até mesmo que o prazo seja exíguo. Se essa demora puder ser razoavelmente justificada pela autarquia previdenciária, sem que se lhe possa apor a tarja de negligente, a imposição de multa deve ser evitada. É evidente que diante de omissão ou descaso de agentes da Previdência Social é perfeitamente adequada a fixação de multa cominatória. Porém, é a demora injustificada, apreendida das circunstâncias do caso concreto, que autoriza a imposição de multa, para adstringir o destinatário da ordem ao seu cumprimento. 4. Na hipótese dos autos, não houve comprovação quanto à recalcitrância do INSS, cujo cumprimento da determinação judicial ocorreu em prazo razoável e justificado o atraso pela autarquia. 5. Agravo de instrumento provido, para afastar a cominação de multa por descumprimento do comando judicial. (TRF1ª Região, AG 0045485-62.2017.4.01.0000/MG, Relator DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, Primeira Turma, e-DJF1 16/02/2018).
No caso em exame, considerando que a tutela de urgência para a conclusão e decisão do requerimento de Aposentadoria por Tempo de Contribuição (protocolo nº 820590730) está sendo concedida apenas nesta assentada de julgamento colegiado, estabelecendo-se o prazo de 30 (trinta) dias para o seu integral adimplemento, não há como cogitar, neste momento, de resistência injustificada ou de recalcitrância por parte da autarquia previdenciária.
Por conseguinte, revela-se incabível a fixação de multa de caráter estritamente prévio. Fica ressalvada, contudo, a possibilidade de o juízo de origem vir a cominar e calibrar a respectiva multa diária (astreintes) em sede de cumprimento de sentença, caso venha a ser efetivamente constatada a inércia ou o descumprimento injustificado da ordem ora emanada após o escoamento do prazo de 30 (trinta) dias.
III - Ônus de sucumbência
Condeno o INSS ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, atribuído originariamente em R$ 10.000,00 (dez mil reais).
A autarquia previdenciária é isenta do pagamento de custas processuais, nos termos do artigo 4º, inciso I, da Lei nº 9.289/1996.
IV - Dispositivo
Ante o exposto, VOTO POR DAR PROVIMENTO à apelação do autor para, reformando integralmente a r. sentença de primeiro grau, julgar procedente o pedido inicial e determinar ao INSS que conclua a análise do requerimento administrativo de Aposentadoria por Tempo de Contribuição (protocolo nº 820590730) no prazo de 30 (trinta) dias. Defiro a tutela de urgência postulada para determinar a imediata intimação da autarquia previdenciária para cumprimento da obrigação, independentemente do trânsito em julgado. Transitado em julgado o acórdão, determino a baixa dos autos ao juízo de origem, independentemente de nova intimação das partes.
Documento eletrônico assinado por RUBENS ROLLO D OLIVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000542564v6 e do código CRC 5bae14af.
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