Apelação Cível Nº 1000705-88.2021.4.01.3812/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1000705-88.2021.4.01.3812/MG
RELATOR: Desembargador Federal FLAVIO BOSON GAMBOGI
RELATÓRIO
Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa em desfavor de A. S. L., na qual se imputa ao réu a prática de improbidade na gestão de recursos federais repassados ao Município de Alvorada de Minas/MG pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, por intermédio do Convênio nº 060458/1999, destinados à execução do Programa Garantia de Renda Mínima - PGRM, no valor total de R$ 119.472,12.
O juízo de origem reconheceu, preliminarmente, a prescrição das sanções políticas políticas previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa. No mérito, quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, concluiu que não haveria "elementos probatórios suficientes para caracterizar dolo - como enriquecimento comprovado ou dano irrecuperável ao erário -, a ação deve ser julgada improcedente, preservando-se o equilíbrio entre accountability administrativa e a evitação de punições desproporcionais baseadas em presunções" (), julgando improcedente o pedido inicial.
Publicada a sentença, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE interpôs apelação pugnando por sua reforma para que o réu seja condenado ao ressarcimento integral do dano ao erário, no montante de R$ 48.236,28, devidamente atualizado e acrescido de juros moratórios desde a data do evento danoso ().
Não foram apresentadas contrarrazões.
No , a douta Procuradoria Regional da República da 6ª Região apresentou parecer pelo desprovimento do recurso de apelação.
É o relatório.
VOTO
Juízo de admissibilidade
Presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
Introdução
A Lei nº. 14.230/2021 trouxe significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, modificando, inclusive, os elementos essenciais para a configuração do ato ímprobo suscetível de sanção.
Nada obstante as discussões acerca da adequada interpretação e aplicação da Lei nº. 14.230/2021, sobretudo no que tange às questões de direito intertemporal, o Supremo Tribunal Federal sedimentou, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), a necessidade da presença do elemento subjetivo – DOLO – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA.
Na mesma oportunidade, ficou definido que a nova Lei nº. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.
Na ocasião do julgamento, o Exmo. Ministro Relator Alexandre de Moraes esclareceu que, “vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada”.
Ressalte-se que o precedente possui caráter vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, de modo que, à exceção do novo regime prescricional, aplicável ao caso as demais inovações instituídas pela Lei nº. 14.230/2021.
Ainda no que se refere aos dispositivos legais da Lei nº. 14.230/2021 submetidos a escrutínio nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7156 e 7236, restou estabelecido que:
(i) foi declarada a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo" constante do art. 23, § 5º, fixando-se o prazo máximo de 20 (vinte) anos para a prescrição intercorrente;
(ii) quanto ao novo regime de indisponibilidade de bens, foi reconhecida a inconstitucionalidade parcial dos dispositivos impugnados, a fim de admitir, em hipóteses excepcionais e mediante decisão fundamentada, a tutela de evidência, a presunção de urgência e a constrição patrimonial suficiente a assegurar o ressarcimento integral do dano, a multa civil e o enriquecimento ilícito, quando houver;
(iii) o § 4º do art. 21 foi declarado parcialmente inconstitucional, cuja interpretação conforme se deu no sentido de que a decisão penal transitada em julgado somente obsta o prosseguimento da ação de improbidade nas hipóteses expressamente delimitadas pelo Supremo Tribunal Federal;
(iv) no que diz respeito ao enquadramento jurídico dos fatos, foram declarados inconstitucionais os arts. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I, afastando-se as restrições que vinculavam rigidamente o julgador à capitulação jurídica indicada na petição inicial, desde que preservados o contraditório e a ampla defesa;
(v) foi declarada constitucional a nova redação do art. 12, III, reafirmando-se que os atos de improbidade que não importem enriquecimento ilícito ou dano ao erário, notadamente os enquadrados no art. 11 da LIA, não ensejam a sanção de suspensão dos direitos políticos desde 1º de outubro de 2021.
Caso concreto
No caso concreto, verifica-se a imutabilidade do arcabouço fático que embasou a sentença, bem como a adequação da norma jurídica aplicada aos fatos apurados, elementos que também foram reconhecidos pela Procuradoria Regional da República, em parecer constante no . Assim, impõe-se a manutenção da sentença pelos mesmos fundamentos.
No ponto, destaco que o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça validam a utilização da técnica da fundamentação per relationem, de modo que não viola o art. 93, IX, da CR/88, quando o acórdão adota o entendimento consignado na sentença ou na manifestação do Ministério Público Federal, inclusive mediante transcrição de trechos do julgado. (STJ, AREsp 2220623, Ministro Moura Ribeira DJ de 25/10/2022; AREsp 1960529 Ministro Joel Ilan Paciornik, DJ de 25/10/2022; REsp 1.450.434/SP, Quarta Turma, Ministro Luís Felipe Salomão, DJ de 09/11/2018).
Compulsando os autos, verifica-se que a presente ação tem por objeto a apuração de supostos atos de improbidade administrativa, vinculados a irregularidades na gestão e prestação de contas de recursos federais repassados ao Município de Alvorada de Minas/MG, por meio do Convênio FNDE nº. 060458/1999, referentes ao Programa Garantia de Renda Mínima - PGRM, no valor total de R$ 119.472,12 (cento e dezenove mil quatrocentos e setenta e dois reais e doze centavos).
Segundo a exordial, o réu, então prefeito do município, teria praticado irregularidades que acarretaram malversação de recursos públicos do convênio celebrado, com a consequente reprovação do montante de R$ 48.236,28 (quarenta e oito mil duzentos e trinta e seis reais e vinte e oito centavos).
Contudo, a instrução processual demonstrou a inexistência de conduta dolosa ou de dano ao erário, afastando a caracterização de ato de improbidade administrativa.
Diante disso, adoto como razões de decidir a r. sentença, incorporando-a integralmente a este julgamento. In verbis:
Trata-se de Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa ajuizada por MUNICÍPIO DE ALVORADA DE MINAS/MG em desfavor do ex-prefeito A. S. L. (gestão de 01/01/1997 a 31/12/2000), distribuída inicialmente perante a Justiça Estadual (comarca de Serro/MG), que objetiva a condenação do requerido nas penas do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, em razão das alegadas irregularidades na gestão dos recursos federais repassados àquela Municipalidade pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE -, por intermédio do Convênio nº 060458/1999, referentes ao Programa Garantia de Renda Mínima - PGRM, no valor total de R$ 119.472,12, reprovado o montante de R$ 48.236,28 (, fls. 2/9).
Defesa preliminar ofertada por A. S. L. em que sustentou, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Município e a inépcia da exordial. No mérito, alegou a ausência de dano ao erário e de prejuízo aos cofres públicos, ao que pugnou pela improcedência da demanda (, fls. 95/111).
Na decisão , fls. 121/125, rejeitadas as preliminares alegadas e recebida a inicial, determinando-se a citação do requerido.
Em sede contestatória, asseverou o réu, preliminarmente, a ilegitimidade ativa do Município e sua ilegitimidade passiva para figurar no feito, a ausência de interesse de agir e a inépcia da inicial. Arguiu, ainda, a prejudicial de prescrição. No mérito, afirmou regular a prestação de contas e a ausência de dano ao erário ou má-fé. Requereu a produção de provas (, fls. 02/18).
Réplica do Município, em que reiterou os termos da exordial (, fl. 24).
Especificação de provas pelas partes (, fls. 39 e 43).
Decisão de saneamento sob , fls. 2/4, em que rejeitadas todas a preliminares, fixada como controversa a questão relativa à ocorrência de ato de improbidade causador de lesão ao erário, uma vez reconhecida a ocorrência de prescrição quanto à imputação de outras condutas previstas na Lei nº 8.429/92, e designada audiência de instrução e julgamento.
Termo de audiência acostado sob , fls. 12/14, com juntada de documentos.
Declinada a competência para a Justiça Federal, conforme decisão , fl. 22.
Determinada a intimação do MPF e da União para se manifestarem acerca do feito (), afirmou esta não ter interesse em integrar a lide (). Por sua vez, reservou-se o Parquet o direito de atuar na condição de custos legis.
Excluída a União da lide e intimado o FNDE a se manifestar (), requereu este seu ingresso na demanda na condição de assistente litisconsorcial, acostando os documentos de EVENTO 20.
Na decisão , reconhecida a competência deste juízo e ratificados os atos judiciais praticados na origem, determinou-se a intimação do FNDE para, querendo, impugnar a contestação, bem como das partes e do MPF para manifestação quanto aos atos processuais antanho ocorridos e para especificação de provas.
Réplica do FNDE sob , em que aduziu, preliminarmente, a irretroatividade das alterações decorrentes da Lei nº 14.230/21 e a inocorrência de prescrição intercorrente, bem como a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória e a ausência de inépcia da inicial. No mérito, afirmou caracterizado o ato ímprobo e a necessidade de ressarcimento ao erário. Informou não ter interesse em outras provas, o que foi reiterado no .
Na manifestação , comunicou o MPF seu desinteresse na produção de outras provas, requerendo a juntada da gravação da oitiva da informante perante a Justiça Estadual.
Juntada aos autos cópia na íntegra do processo digitalizado, encaminhado pelo juízo estadual de origem ().
Não tendo sido a mídia requerida pelo MPF () recebida por este juízo e nem juntada aos autos (), expedido ofício à comarca de Serro/MG com solicitação de envio do arquivo ().
Regularizada a representação processual do Município (EVENTO 95).
Acostado aos autos o link para acesso à mídia, encaminhado pela Justiça Estadual (), informou o MPF a impossibilidade de acesso, renovando o requerimento de juntada e a devolução de prazo para manifestação ().
Na decisão , determinada a intimação dos Requerentes para manifestação acerca da aplicação ao caso dos autos do Tema 1199/STF/RG.
Manifestação do FNDE sob , em que reiterou o já asseverado em sua réplica. Requereu a quebra do sigilo bancário para verificação do beneficiário dos saques da conta vinculada ao convênio.
Na petição , requereu o MPF o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e o prosseguimento da demanda quanto à pretensão de ressarcimento ao erário.
Na decisão de , foram deferidos os requerimentos efetuados pelo MPF em e pelo FNDE em evento 105; determinada a expedição de ofício à Comarca de Serro/MG com a solicitação de que encaminhe novamente a este juízo a mídia relativa à audiência lá realizada (e não apenas link de acesso) ou, se não possível por razões técnicas, a transcrição integral da oitiva da informante DELVANE APARECIDA SIMÕES LIMA; e a expedição de ofício à Agência nº 1145, Banco do Brasil, de Serro/MG, para que informe, no prazo de 15 (quinze) dias, quem figurou como beneficiário do saque realizado no mês de dezembro de 2000 da conta vinculada ao convênio nº 060458/1999.
Arquivo de vídeo recebido pela Comarca Estadual do Serro em e documentos recebidos pelo Banco do Brasil em evento 136.
O FNDE protocolou suas alegações finais no , afirmando que auditoria e exame das contas demonstraram comprovação apenas de R$ 71.235,84 em conformidade com o objeto conveniado, restando R$ 48.236,28 sem justificativa adequada.
Destacou-se o saque total dessa quantia da conta vinculada em 19/12/2000, às vésperas do fim do mandato, o que indicaria dolo ao obstruir rastreamento e fiscalização.
Alegou-se ainda inércia do réu perante notificações da nova administração e do FNDE para prestar contas ou documentos, reforçando o caráter intencional da omissão e o intuito de encobrir o destino dos valores. Qualificou-se a conduta como ato de improbidade nos termos do art. 11, da Lei nº 8.429/1992, por violação aos princípios da legalidade, moralidade e lealdade institucional, com suporte em jurisprudência que reconhece o desvio em saques injustificados no final de mandatos. Requereu-se a procedência total, reconhecendo improbidade pelo art. 10 ou, subsidiariamente, pelo art. 11, VI, da referida lei.
Por outro lado, o Município manteve-se inerte, abstendo-se de qualquer manifestação processual.
O Ministério Público Federal, atuando como fiscal da ordem jurídica, apresentou alegações finais no , manifestando-se expressamente pela improcedência dos pedidos.
O Parquet registrou que o juízo estadual de origem já reconheceu a prescrição da pretensão punitiva, conforme o art. 23, I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original, em virtude do lapso temporal decorrido entre o afastamento do Réu do cargo de prefeito (final de 2000) e o ajuizamento da ação (21/03/2013).
Destacou que, diante do caráter irretroativo das alterações do regime prescricional promovidas pela Lei nº 14.230/21, e em conformidade com o Tema 1199 do STF, a controvérsia remanescente nos autos se concentra na análise se a conduta atribuída ao Réu configura um ato doloso de improbidade administrativa que tenha efetivamente causado prejuízo ao erário, a autorizar eventual aplicação da pena de ressarcimento (art. 12, caput, da Lei nº 8.429/92), ante a sua imprescritibilidade (art. 37, §5º, CR/88 c/c Tema 897/RG/STF).
É o relatório. Decido.
FUNDAMENTAÇÃO
DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA
Preliminarmente, cumpre reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva em ações de improbidade administrativa já foi devidamente analisada e declarada pelo juízo estadual de origem na decisão de saneamento (, fls. 01/04) e ratificada por este Juízo.
Com efeito, o saque do valor de R$ 48.236,28 ocorreu em 19 de dezembro de 2000, durante o mandato de A. S. L. como Prefeito do Município de Alvorada de Minas (1997 a 2000), cujo término se deu em 31 de dezembro de 2000. A presente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa foi ajuizada, perante o juízo estadual, em 23 de março de 2013, ou seja, mais de 13 (treze) anos após o encerramento do referido mandato.
Considerando que os possíveis atos de improbidade foram praticados antes do início da vigência da Lei nº 14.230/2021, aplica-se, para fins de contagem de prazo prescricional, a redação anterior do inciso I do art. 23 da Lei nº 8.429/1992, que estabelecia prazo de 5 (cinco) anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança.
Assim, tendo o mandato do réu se encerrado em 31/12/2000, o prazo prescricional de 5 anos se esvaiu em 31/12/2005. A ação, ajuizada apenas em março de 2013, encontra-se inequivocamente fulminada pela prescrição quanto às sanções políticas previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Ainda que fosse considerada a nova redação dada pela Lei nº 14.230/2021, que trouxe o prazo prescricional de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato, também estaria esvaído o prazo prescricional, que se encerraria em 2008.
Ademais, em conformidade com o Tema 1199 do STF, as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 não retroagem para beneficiar ações já ajuizadas sob a égide da legislação anterior, razão pela qual prevalece o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva.
Adiante, passo à análise da controvérsia remanescente, qual seja, a aferição da subsunção da conduta atribuída ao Réu a ato doloso de improbidade administrativa causador de efetivo prejuízo ao erário, a autorizar eventual aplicação da pena de ressarcimento (art. 12, caput, da Lei nº 8.429/92), ante a sua imprescritibilidade (art. 37, §5º, CR/88 c/c Tema 897/RG/STF).
A análise detida dos volumes documentais juntados aos autos, especialmente os relatórios de auditoria, termos de abertura de volumes e pareceres técnicos do FNDE, revela um quadro complexo que demanda apreciação criteriosa.
O Convênio nº 60458/1999 foi firmado em 29/09/1999 entre o FNDE e a Prefeitura Municipal de Alvorada de Minas/MG, com valor total de R$ 119.472,12 (R$ 71.235,84 do FNDE e contrapartida municipal equivalente), destinado ao Programa de Garantia de Renda Mínima - PGRM. O convênio teve vigência inicial até 31/12/2000, prorrogada por aditivos até 31/12/2002.
A prestação de contas era obrigatória ao final de cada exercício, conforme cláusulas do convênio, devendo incluir relatórios físico-financeiros, extratos bancários, comprovantes de despesas e parecer do Conselho de Acompanhamento do PGRM.
Verifico que houve tentativas iniciais de prestação de contas entre 1999-2001, tudo conforme constou do Relatório da Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas do FNDE de pgs. 162/169. Conforme se infere, em 17/10/2000, o então prefeito A. S. L. (gestão 1997-2000) enviou documentação parcial para o exercício de 1999 (Ofício nº 160/2000), conforme pg. 40 e seguintes, incluindo relatórios de execução físico-financeira, extratos bancários da conta específica no Banco do Brasil (agência 1145, conta 5639-1) e parecer do Conselho atestando ausência de irregularidades. Embora a ação tenha sido proposta com base no artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, alegando ausência de prestação de contas, verifica-se que o ex-prefeito encaminhou a prestação de contas em 29 de dezembro de 2000.
No entanto, faltavam comprovantes detalhados de despesas socioeducativas (R$ 35.659,23 da contrapartida municipal). Para 2000, houve envios adicionais (sem ofício formal, Documenta nº 4997/01-8), com relatórios anuais e cadastros de famílias beneficiárias (blocos II e III, listando nomes, sexos, datas de nascimento, relações familiares e escolas). Mas novamente, ausentes extratos completos e provas de aplicação em ações complementares.
Todavia, em 10 de abril de 2001, o FNDE não acatou a prestação de contas apresentada, devido à falta do extrato da conta bancária específica (, p. 77).
A Inspeção in loco pela Auditoria do FNDE (Relatório nº 117/2001, de 21/05/2001) identificou irregularidades: despesas não comprovadas (R$ 48.236,28 federais + R$ 35.659,23 da contrapartida), especialmente em ações socioeducativas. O relatório concluiu por prejuízo ao erário e recomendou Tomada de Contas Especial (TCE), conforme pg. 77.
O Parecer Técnico nº 1007/2003 (DIPRE/FNDE) recomendou TCE por omissão e irregularidades, com débito de R$ 48.236,28 (quarenta e oito mil duzentos e trinta e seis reais e vinte e oito centavos), conforme informado em pg. 167.
Elemento crucial para o deslinde da questão é que, em 25 de abril de 2013 (13 anos depois do término do mandato do requerido), em gestão posterior, o então Prefeito VALTER ANTÔNIO COSTA encaminhou novos comprovantes de pagamentos às famílias do PGRM, referentes ao período de junho a dezembro de 2000, que foram localizados nos arquivos da prefeitura. Estes documentos não haviam sido apresentados anteriormente pelo gestor responsável (, pgs. 114-120).
Após análise dessa documentação apresentada intempestivamente, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) destacou em seus apontamentos (, p. 186):
"Em relação ao montante repassado aos beneficiários observa-se a ocorrência de divergência entre o montante calculado nesta análise - R$ 49.993,89, detalhado na Planilha Anexo VII e o montante quantificado de acordo com os recibos apresentados, à época da fiscalização, à equipe técnica dessa Auditoria Interna - R$ 71.235,84 (subitem 5.2.1 do Relatório de Inspeção n° 117/2001). Dessa forma, pode-se inferir que a equipe técnica teve acesso, à época, a uma quantidade maior de recibos (folhas de crédito) do que os que foram localizados e encaminhados pelo ex-gestor Sr. Valter Antônio Costa (2009-2016)."
O próprio FNDE reconheceu, portanto, que a documentação encaminhada posteriormente, embora insuficiente para alterar o posicionamento técnico, demonstra que houve efetivamente mais documentação comprobatória à época do que a que foi posteriormente localizada.
Conclui-se que houve cumprimento parcial do objeto. O núcleo do programa (pagamentos condicionados à escolaridade) foi executado, com cadastros e relatórios iniciais. Porém, ações complementares não foram integralmente comprovadas.
A qualificação das irregularidades identificadas como atos de improbidade administrativa demanda, contudo, elementos probatórios robustos de dolo ou culpa grave, com efetiva lesão ao patrimônio público ou violação aos princípios da administração, nos moldes da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.
Com efeito, a reforma promovida pela Lei nº 14.230/21 trouxe profundas mudanças na LIA. O art. 11, que antes abrangia qualquer conduta, passou a tipificar como improbidade apenas a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.
Adicionalmente, o art. 11 deve ser lido conforme preconiza o art. 1º, §3º, LIA, que dispõe que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, e de acordo com o art. 1º, § 2º, segundo o qual considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (RE 843.989/PR), fixou entendimento vinculante no sentido de que "a configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de conduta dolosa, não sendo suficiente a culpa, ainda que grave."
Alinhando-me ao posicionamento manifestado pelo Ministério Público Federal em suas alegações finais (Evento 146 - ALEGAÇÕES1), observo que as falhas identificadas nos documentos administrativos do FNDE - como a prestação intempestiva de contas e o saque de R$ 48.236,28 em dezembro de 2000 - configuram, em essência, descumprimentos formais e gerenciais, sem demonstração inequívoca de intenção maliciosa ou dolo específico voltado ao enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou atentado aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.
A instrução probatória demonstrou que o cheque que originou a despesa foi assinado pelo então prefeito e o próprio município era o destinatário, conforme evento 136 anexo 04. Não há qualquer evidência que indique o direcionamento da verba para finalidade estranha ao interesse público ou que demonstre apropriação indevida dos recursos pelo agente público ou por terceiros.
Tampouco há nos autos prova de fraude, simulação, falsificação ou qualquer outro expediente doloso apto a ensejar a responsabilização do gestor nos termos exigidos pela jurisprudência atual. Ao contrário, verifica-se que parte significativa da verba foi devidamente comprovada - no montante de R$ 71.235,84 -, sendo razoável presumir, diante do tempo decorrido e da ausência de elementos que demonstrem má-fé, que a falha na comprovação remanescente tenha decorrido de desorganização administrativa ou perda documental.
No caso concreto, a ausência de provas concretas de desvio intencional de recursos - corroborada pela análise de auditorias que apontam para omissões documentais, mas não para apropriação pessoal ou malversação dolosa - impede o enquadramento como improbidade, sob pena de confundir irregularidades sanáveis na esfera administrativa com atos ímprobos de maior gravidade.
É necessário ainda considerar o decurso de tempo. A esse fator não se pode atribuir apenas um efeito processual, como a prescrição para fins de responsabilização por improbidade (que já se operou), mas também uma consequência prática quanto à fragilidade da prova e à dificuldade de reconstituição da documentação contábil.
Em pequenos municípios, é comum que documentos físicos se percam com o tempo, sobretudo em gestões mais antigas, anteriores à digitalização de acervos. A eventual perda ou ausência de nota fiscal ou recibo não pode ser interpretada, automaticamente, como conduta dolosa, sob pena de se ignorar o princípio da presunção de inocência e da necessidade de prova efetiva do dolo.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região tem se posicionado no sentido de que a negligência, que se insere no âmbito da culpa, não é mais suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. MALVERSAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. CONVÊNIO. ART. 10, II, VIII E XI, DA LEI 8.429/92. DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO CONFIGURADOS. ART. 11, INCISO II, DA LEI Nº 8.429/92. REVOGAÇÃO DO TIPO. CONDUTAS ÍMPROBAS MANIFESTAMENTE INEXISTENTES. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. DESPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de reexame necessário da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária SINOPMT que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em desfavor dos corréus, julgou improcedentes os pedidos de condenação dos corréus pela prática de atos de improbidade administrativa previsto no art. 10, incisos II, VIII, XI e art. 11, inciso II, da Lei n. 8.429/92 (art. 487, inciso I, do CPC). 2. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n°14.230/2021. A Lei n° 8.429/1992 (LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. O referido diploma, que entrou em vigor a partir de 26/10/2021, ao passo em que estabeleceu novas diretrizes no campo da persecução dos atos de improbidade praticados contra a Administração Pública, fixou critérios mais rígidos em matéria probatória, ampliando as garantias asseguradas ao agente, e estabelecendo, de forma expressa, que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1°, §4° da LIA). 3. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 4. As questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei n° 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao Réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado. Na prática, o julgamento de uma ação de improbidade dministrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei n° 14.230/2021, permitindo a retroatividade da norma material benigna em favor do agente. Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa. 5. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 6. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no "dano presumido" (dano in re ipsa cf. art. 21, I, da LIA). 7. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerusclausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 8. O legislador ordinário, validamente (cf. permissivo do art. 37, §4° da CF/88), estabeleceu maior rigidez para a caracterização dos atos ímprobos. 9. Dos fatos trazidos à apreciação. Os elementos trazidos aos autos, ainda que sugiram um contexto de disfunção administrativa ou eventual má gestão, não revelam de forma concreta a existência de uma conduta dolosa imputável aos Requeridos, tampouco demonstram que eles tenham participado de qualquer conluio com o fim específico de fraudar o contrato, a licitação ou desviar recursos públicos. 10. A petição inicial da presente ação não esboça uma só justificativa, mínima que seja, acerca da atuação dolosa dos Réus; apenas a menciona genericamente. 11. O ato ímprobo, segundo o novo marco legal, exige que o agente público tenha agido de forma consciente, voluntária e intencionalmente dirigida à prática do ato ilícito ou ao alcance de finalidade espúria (cf. art. 1°, §3°, da Lei n° 8.429/92), o que não foi demonstrado no caso concreto. 12. Não se pode admitir a responsabilização civil dos réus com fundamento apenas em presunções derivadas de condutas genéricas, sem que se demonstre, com a segurança jurídica exigida em ações sancionatórias, a materialidade, a autoria e o elemento subjetivo qualificado (dolo específico). 13. Embora as irregularidades apontadas possam contrariar alguma disposição expressa de lei, não assumem a configuração de ato ímprobo, porquanto absolutamente dissociada do elemento subjetivo doloso do agente. 14. Nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92, a caracterização do ato de improbidade administrativa que importe em prejuízo ao erário exige a comprovação efetiva da perda patrimonial, superando-se o entendimento jurisprudencial que autorizava a consideração de um dano presumido (in re ipsa). 15. No caso, não há elementos de convicção suficientes nos autos a demonstrar que as condutas dos demandados ensejaram perda patrimonial, desvio, apropriação ou malbaratamento dos recursos públicos. 16. O MPF sequer individualizou objetivamente o valor do dano, deixando de comprovar a efetiva (e suposta) perda patrimonial sofrida pelo Poder Público. 17. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 18. Ainda que se vislumbrasse a presença do elemento anímico doloso (o que não é o caso) registre-se que a condenação, subsidiária, com fundamento no art. 11, II, da LIA também não pode ser mantida. Isso porque a imputação dirigida ao inciso I, do art. 11, da LIA foi abolida do ordenamento jurídico pátrio, sendo absolutamente inviável uma condenação a partir do enquadramento em tal normal. Precedente no voto. 19. Em julgamento proferido pelo Plenário do STF (em 22/08/2023), restou consignado que as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/202, no art. 11 da Lei n° 8.429/92, aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem trânsito em julgado. Precedente no voto. 20. Referidas circunstâncias, a toda evidência, revelam a inexistência manifesta do ato de improbidade administrativa (art.17, §11 da Lei n° 8.429/92), sobretudo considerando a legislação atualmente em vigor. 21. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade ausente a comprovação cabal do dolo específico e do dano e, ainda, abolição da conduta , o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 22. Remessa necessária desprovida. REO 0008928-15.2009.4.01.3603, JUÍZA FEDERAL OLIVIA MERLIN SILVA, TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 23/10/2025 PAG.)
Assim, sem elementos probatórios suficientes para caracterizar dolo - como enriquecimento comprovado ou dano irrecuperável ao erário -, a ação deve ser julgada improcedente, preservando-se o equilíbrio entre accountability administrativa e a evitação de punições desproporcionais baseadas em presunções.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na inicial, extinguindo o processo com resolução de mérito.
O parecer ministerial ressaltou, com propriedade, que a instrução não demonstrou desvio de verba pública, apropriação indevida, fraude, simulação ou outro expediente doloso, destacando, ainda, que parcela significativa dos recursos teve sua aplicação comprovada e que a documentação posteriormente localizada indica deficiência de preservação dos registros, sem permitir, por si só, inferir má-fé do antigo gestor. Confira-se:
A instrução probatória não demonstrou desvio de verba pública, apropriação indevida, fraude, simulação ou qualquer expediente doloso. O cheque que originou a despesa foi assinado pelo então prefeito e teve como destinatário o próprio Município de Alvorada de Minas.
Parte significativa da verba teve aplicação comprovada, no montante de R$ 71.235,84. A ausência de comprovação remanescente, diante do tempo decorrido e da inexistência de elementos indicativos de má-fé, não autoriza, por si só, a configuração de ato doloso de improbidade administrativa.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (RE 843.989/PR), fixou entendimento vinculante no sentido de que "a configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de conduta dolosa, não sendo suficiente a culpa, ainda que grave.". O extravio de documentos ou a desorganização contábil, sem prova inequívoca de dolo, não configuram improbidade administrativa.
O decurso do tempo também dificulta a reconstituição da documentação contábil e fragiliza a produção probatória. Em municípios pequenos, a perda de documentos físicos em gestões antigas não é incomum, especialmente em período anterior à digitalização dos arquivos. A ausência de notas fiscais ou recibos, por si só, não autoriza a presunção de dolo, sobretudo diante da localização posterior de parte da documentação pela gestão subsequente.
Assim, não há prova suficiente da existência de dolo na conduta de A. S. L., elemento indispensável para configuração de ato de improbidade administrativa nos termos dos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.
Portanto, considerando a ausência de elementos capazes de modificar o entendimento manifestado nos fundamentos transcritos na sentença e no parecer do MPF, de rigor a sua integral manutenção.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. Sem honorários ou custas, nos termos do art. 23-B, §§ 1º e 2º, da Lei 8.429/92.
Documento eletrônico assinado por FLAVIO BOSON GAMBOGI, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000581645v8 e do código CRC 7f5960ec.
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