Apelação Cível Nº 0034127-93.2010.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal RUBENS ROLLO D OLIVEIRA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS ROLLO D'OLIVEIRA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta por C. V. N. S. e M. D. A. contra sentença proferida pelo juiz da 16ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária ajuizada contra a FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE – FUNASA, na qual pretendem a manutenção da remuneração correspondente à jornada de 40 horas semanais nos moldes anteriormente praticados, bem como o afastamento das reduções decorrentes do Ofício Circular nº 001/SAPAG/DIREH/COREMG. A sentença entendeu, em síntese, que o regime remuneratório correspondente a duas jornadas de vinte horas não alcança os odontólogos e reputou legítimo o tratamento conferido pela Administração à parcela decorrente da carga horária complementar.
Em suas razões, as autoras sustentam a nulidade do procedimento administrativo por ausência de contraditório e ampla defesa prévios; a decadência do direito da Administração de rever situação remuneratória mantida por longo período; e a violação à irredutibilidade de vencimentos, ao argumento de que a alteração das rubricas 490 e 491 e sua conversão em VPNI implicaram perda de efeitos remuneratórios anteriormente incidentes. Requerem o provimento do recurso para declarar a nulidade e a decadência do ato impugnado e manter o pagamento da jornada ampliada nos moldes anteriormente observados.
A FUNASA apresentou contrarrazões, nas quais suscita inovação recursal quanto à decadência e, no mérito, defende a regularidade do procedimento administrativo, a inexistência de direito adquirido a regime jurídico e a possibilidade de conversão da diferença remuneratória em VPNI, com fundamento nos arts. 144 e 147 da Lei nº 11.355/2006.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da apelação.
A controvérsia consiste em definir se, embora os odontólogos não estejam submetidos ao regime específico de duas jornadas de vinte horas previsto na Lei nº 8.216/1991 para determinadas categorias funcionais, a parcela remuneratória decorrente da carga horária complementar cumprida pelas odontólogas da FUNASA pode ser descaracterizada e convertida em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, sujeita à absorção em razão da reestruturação promovida pela Lei nº 11.355/2006, com repercussão sobre a remuneração das servidoras.
A FUNASA sustenta, inicialmente, que a alegação de decadência constitui inovação recursal, por não ter sido deduzida na petição inicial. Embora a inicial não tenha feito referência expressa ao art. 54 da Lei nº 9.784/1999, nela já se encontravam os fatos que servem de suporte à argumentação recursal: o prolongado período de manutenção da sistemática remuneratória, a posterior alteração promovida pela Administração e a alegação de afronta à segurança jurídica, inclusive com invocação da vedação à aplicação retroativa de nova interpretação administrativa. A indicação, na apelação, da consequência jurídica que as recorrentes pretendem extrair desses mesmos fatos não modifica o substrato fático submetido ao Juízo, razão pela qual não se configura alteração da causa de pedir apta a impedir o exame da matéria.
A tese decadencial, contudo, não conduz à procedência da pretensão por esse fundamento. O ato administrativo impugnado, praticado em 2010, insere-se no contexto da aplicação de disciplina remuneratória superveniente, especialmente dos arts. 144 e 147 da Lei nº 11.355/2006, não se apresentando simplesmente como desconstituição tardia do pagamento originariamente instituído. A questão central reside, assim, na legalidade material da nova qualificação conferida à parcela e na compatibilidade da providência administrativa com a disciplina específica aplicável à carga horária complementar dos odontólogos.
No mérito, a sentença não merece reparo no ponto em que afastou o enquadramento das autoras no regime jurídico de duas jornadas de vinte horas previsto no art. 4º da Lei nº 8.216/1991.
Conforme registrado no decisum, a disciplina legal ali examinada contemplou categorias funcionais determinadas, sem incluir os odontólogos. A decisão nº 206/94 do Tribunal de Contas da União, transcrita na sentença, igualmente consignou que a sistemática prevista no art. 4º da Lei nº 8.216/1991 não alcançava os ocupantes da categoria funcional de odontólogo.
Essa conclusão, entretanto, não significa que a parcela correspondente à carga horária complementar dos odontólogos seja ilegal ou constitua simples vantagem pessoal suscetível de absorção.
A situação específica desses servidores recebeu disciplina própria no art. 17 da Lei nº 9.624/1998, segundo o qual:
“A parcela dos vencimentos decorrente da carga horária complementar comprovadamente cumprida pelos servidores ocupantes de cargo efetivo de Odontólogo da Fundação Nacional de Saúde, em função de contrato de trabalho anterior à Lei nº 8.112, de 1990, será considerada, para todos os efeitos, como diferença de vencimentos.”
A própria sentença reconheceu que o dispositivo conferiu tratamento jurídico específico à parcela decorrente da carga horária complementar dos odontólogos da FUNASA vinculada a contrato de trabalho anterior à Lei nº 8.112/1990.
A Lei nº 9.624/1998, portanto, não estendeu aos odontólogos o regime jurídico de duas jornadas instituído para determinadas categorias médicas. Estabeleceu, diversamente, disciplina remuneratória própria para a carga complementar comprovadamente cumprida, qualificando a parcela dela decorrente, “para todos os efeitos”, como diferença de vencimentos.
A distinção é relevante. Uma coisa é reconhecer que as autoras não estão submetidas, por equiparação, ao regime especial previsto na Lei nº 8.216/1991. Outra, diversa, é concluir que a parcela remuneratória correspondente à carga complementar, expressamente disciplinada pelo art. 17 da Lei nº 9.624/1998, constitua mera vantagem pessoal.
É certo que o servidor público não possui direito adquirido à imutabilidade de determinado regime jurídico ou à perpetuação da exata composição formal de sua remuneração. A legislação pode promover reestruturações de carreira, modificar rubricas e reorganizar a composição remuneratória. Essa possibilidade, contudo, encontra limite na garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos e não autoriza atribuir a determinada parcela natureza incompatível com aquela que lhe foi conferida pela própria legislação.
No caso, a FUNASA invoca os arts. 144 e 147 da Lei nº 11.355/2006. Sustenta que o enquadramento das servidoras na Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho impediria a acumulação de vantagens provenientes de outros planos ou de legislação específica e autorizaria que eventual diferença remuneratória fosse mantida sob a forma de VPNI, sujeita à posterior absorção.
A incidência dessa disciplina sobre a parcela controvertida, porém, depende necessariamente da identificação de sua natureza jurídica.
Se se tratasse de vantagem pecuniária pessoal, autônoma em relação ao vencimento, sua transformação em VPNI e eventual absorção decorrente de reestruturação de carreira poderiam, em princípio, encontrar fundamento no novo regime remuneratório. O mesmo raciocínio não pode ser automaticamente aplicado a parcela cuja natureza vencimental resulta de disciplina legal específica.
A jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região examinou precisamente essa situação em processos envolvendo odontólogos da FUNASA.
No julgamento da AC 0006288-21.2008.4.01.3200, assentou-se:
“A parcela dos vencimentos decorrente da carga horária complementar comprovadamente cumprida pelos servidores ocupantes de cargo efetivo de Odontólogo da Fundação Nacional de Saúde, em função de contrato de trabalho anterior à Lei nº 8.112, de 1990, será considerada, para todos os efeitos, como diferença de vencimentos.”
“[...] a decisão recorrida apenas afastou os efeitos de ato administrativo que, indevidamente, suprimiu verba de caráter permanente devida aos Apelados.” (TRF1, AC 0006288-21.2008.4.01.3200, Segunda Turma, Rel. Conv. Juiz Federal Henrique Gouveia da Cunha, j. 21/05/2014, e-DJF1 05/06/2014).
Mais recentemente, em controvérsia envolvendo expressamente a transformação da rubrica “DIF. DE VEN. ART. 17/LEI 9.624/98” em VPNI fundada no art. 147 da Lei nº 11.355/2006, o TRF1 reafirmou:
“A ‘Diferença de Vencimentos’ tem natureza idêntica à do vencimento básico, e, portanto, está sujeita a todos os reajustes sobre ele aplicáveis [...], sendo [...] indevida [...] a transformação da rubrica respectiva (DIF VEN ART. 17/Lei 9.624/98) em VPNI.”
“A rubrica ‘DIF. DE. VEN. ART. 17/LEI 9624/98’ nada mais é do que a denominação dada pela Lei nº 9.624/98 à segunda parte do próprio vencimento dos autores, não se caracterizando, assim, como vantagem pecuniária.”
(TRF1, AC 0005260-42.2014.4.01.3900, Primeira Turma, Rel. Des. Federal Gustavo Soares Amorim, PJe 16/09/2025).
A similitude jurídica é significativa. Naquele julgamento também se discutiu a transformação da diferença de vencimentos de odontólogos da FUNASA em VPNI fundada no art. 147 da Lei nº 11.355/2006, tendo sido reconhecida a natureza salarial permanente da parcela e afastada sua absorção como simples vantagem pessoal. A orientação ainda faz referência a outros precedentes do próprio TRF1 no mesmo sentido, evidenciando compreensão reiterada acerca da natureza vencimental da verba.
A ilegalidade não decorre da simples alteração da denominação da rubrica, mas da modificação de sua natureza jurídica. A parcela prevista no art. 17 da Lei nº 9.624/1998 corresponde à carga horária complementar comprovadamente cumprida e foi qualificada, para todos os efeitos, como diferença de vencimentos.
Por isso, sua conversão em VPNI absorvível mostra-se indevida, pois submete parcela de natureza vencimental ao regime próprio de vantagem pessoal, com repercussão sobre sua atualização e sobre os efeitos remuneratórios legalmente decorrentes dessa natureza.
A inexistência de direito adquirido a regime jurídico, portanto, não resolve a controvérsia em favor da FUNASA. Essa orientação autoriza a reorganização da estrutura remuneratória, mas não permite à Administração descaracterizar parcela cuja natureza vencimental decorre de legislação específica e submetê-la ao mecanismo de absorção próprio de vantagem pessoal.
Também não se mostra adequada a analogia empregada na sentença com o regime dos quintos incorporados e posteriormente convertidos em VPNI. A origem jurídica das parcelas é distinta. Os quintos decorrem do exercício pretérito de funções ou cargos comissionados, enquanto a parcela examinada nestes autos decorre da carga horária complementar comprovadamente cumprida pelos odontólogos da FUNASA e recebeu disciplina específica no art. 17 da Lei nº 9.624/1998.
A garantia constitucional da irredutibilidade deve ser compreendida nesse contexto. Não se reconhece às servidoras direito adquirido à denominação de determinada rubrica ou à imutabilidade formal da folha de pagamento. O que não se admite é que parcela de natureza vencimental permanente seja convertida em vantagem pessoal absorvível, com modificação dos efeitos jurídicos próprios decorrentes dessa natureza.
A preservação inicial de determinado valor nominal mediante VPNI também não basta, por si só, para legitimar a providência administrativa. A transformação repercute sobre a possibilidade de absorção futura, sobre a atualização da parcela e sobre as vantagens cuja legislação específica utilize a correspondente base vencimental como parâmetro de cálculo. A questão, portanto, não se limita à existência ou não de redução aritmética imediata no primeiro contracheque posterior à alteração, mas alcança a própria legitimidade da descaracterização jurídica da verba.
A petição inicial já impugnava a exclusão das rubricas 490 e 491, a perda de seus reflexos e a conversão da diferença em VPNI. A apelação, por sua vez, devolveu ao Tribunal a alegação de que a alteração da sistemática acarretava redução remuneratória, inclusive porque outras parcelas deixariam de incidir sobre a verba anteriormente percebida.
Não há, assim, inovação ou julgamento extra petita na aplicação do art. 17 da Lei nº 9.624/1998 como norma de regência. Os fatos constitutivos, o ato administrativo impugnado e o resultado jurídico pretendido encontram-se delimitados desde a origem, competindo ao Tribunal atribuir-lhes a correta qualificação jurídica.
A circunstância de as autoras terem construído parte de sua argumentação a partir da denominada “jornada dupla” não impede o reconhecimento da tutela material efetivamente assegurada pela legislação. Não lhes assiste direito autônomo ao regime de duas jornadas de vinte horas das categorias médicas, mas lhes assiste direito à preservação da diferença de vencimentos correspondente à carga horária complementar, nos termos do art. 17 da Lei nº 9.624/1998.
Quanto à alegada ausência de contraditório administrativo, as partes apresentam versões distintas. As autoras afirmam que o Ofício Circular apenas comunicou a exclusão das rubricas a partir de fevereiro de 2010, sem oportunidade efetiva de influir na decisão administrativa; a FUNASA sustenta, por outro lado, que foi assegurado prazo de trinta dias para manifestação. Reconhecida, entretanto, a ilegalidade material da transformação remuneratória por fundamento suficiente para afastar os efeitos do ato impugnado, mostra-se desnecessário decidir, para o deslinde deste recurso, se o procedimento administrativo padecia também de vício formal.
A sentença deve, portanto, ser parcialmente reformada. Não se reconhece às apelantes direito ao regime jurídico específico de duas jornadas de vinte horas previsto para determinadas categorias pela Lei nº 8.216/1991. Reconhece-se, contudo, a impossibilidade de conversão da parcela vencimental correspondente à carga complementar em vantagem pessoal absorvível, devendo ser preservado o tratamento jurídico decorrente do art. 17 da Lei nº 9.624/1998.
Em consequência, a reforma parcial da sentença deve observar os seguintes parâmetros:
a) reconhecer a ilegalidade da transformação da parcela de natureza vencimental correspondente à carga horária complementar, disciplinada pelo art. 17 da Lei nº 9.624/1998, em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI sujeita à absorção;
b) determinar à FUNASA o restabelecimento, em favor das autoras, da diferença de vencimentos correspondente à carga horária complementar, afastada sua descaracterização como VPNI absorvível, enquanto presentes os pressupostos legais e funcionais para sua percepção;
c) condenar a FUNASA ao pagamento das diferenças remuneratórias comprovadamente suprimidas em decorrência do ato administrativo impugnado, a partir de sua efetiva implementação em fevereiro de 2010, acrescidas de correção monetária e juros de mora segundo os critérios do Manual de Cálculos da Justiça Federal. Considerando que a ação foi ajuizada em maio de 2010, não há, relativamente às diferenças decorrentes especificamente do ato discutido nestes autos, parcelas atingidas pela prescrição quinquenal;
d) reconhecer que sobre a parcela restabelecida incidem os reflexos remuneratórios previstos nas normas específicas das vantagens que adotem a diferença de vencimentos, ou a correspondente base vencimental, como parâmetro de cálculo, sem extensão automática a rubricas submetidas a disciplina legal diversa;
e) afastar a pretensão de reconhecimento de direito autônomo das apelantes ao regime jurídico de duas jornadas de vinte horas previsto para as categorias especificamente contempladas pela Lei nº 8.216/1991;
f) inverter a sucumbência, condenando a FUNASA ao pagamento de honorários advocatícios, fixados, por apreciação equitativa, em R$ 2.000,00 (dois mil reais) relativamente a cada autora, mantido o parâmetro adotado na origem, nos termos do art. 20, § 4º, c/c § 3º, alíneas “a”, “b” e “c”, do CPC/1973, observada a isenção de custas prevista no art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação, nos termos da fundamentação
Documento eletrônico assinado por RUBENS ROLLO D OLIVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000556333v10 e do código CRC b63cf459.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RUBENS ROLLO D OLIVEIRA
Data e Hora: 30/09/2026, às 19:57:50