Apelação Cível Nº 0053849-16.2010.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal RUBENS ROLLO D OLIVEIRA
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS ROLLO D'OLIVEIRA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta pela ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PERITOS CRIMINAIS FEDERAIS contra sentença que, em mandado de segurança coletivo impetrado contra ato do Superintendente Regional do Departamento de Polícia Federal em Minas Gerais, denegou a segurança destinada a afastar a submissão dos peritos criminais federais às disposições do art. 5º da Instrução de Serviço nº 002/2010-SR/DPF/MG, que reestruturou o serviço de plantão permanente no âmbito daquela Superintendência.
A impetrante sustentou que a regulamentação, ao inserir peritos criminais federais em equipe de plantão subordinada à Delegacia Regional Executiva e chefiada pelo Delegado plantonista — ou, em sua ausência, pelo policial mais antigo da equipe —, teria violado a autonomia técnica, científica e funcional assegurada pela Lei nº 12.030/2009 e permitido sua utilização em atividades estranhas às atribuições do cargo.
A sentença considerou legítima a inclusão dos peritos na escala e sua sujeição à organização administrativa da Polícia Federal. Reconheceu, contudo, que, durante os plantões, foram submetidos a atividades que escapavam às atribuições do cargo, qualificando a situação como “flagrante ilegalidade (desvio de função)”. Apesar disso, denegou a segurança ao fundamento de que tais desvios não teriam sido determinados pela autoridade impetrada e, por isso, não contaminariam a Instrução de Serviço.
Nas razões recursais, a Associação sustenta, em síntese, que o desvio funcional não decorreu de episódios isolados, mas da própria sistemática instituída e aplicada no serviço de plantão, apontando ordens e registros de utilização de peritos criminais federais em vigilância de guarita, segurança e outras atividades não periciais. Questiona, ainda, o § 6º do art. 5º, que condiciona o acionamento do perito criminal federal de sobreaviso à autorização do delegado policial plantonista.
A União apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença.
O Ministério Público Federal, conforme registrado na sentença, opinou pela denegação da segurança.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço da apelação.
A controvérsia devolvida a esta Corte consiste em definir se a autonomia técnica, científica e funcional assegurada aos peritos criminais federais impede sua inclusão em escala de plantão e sua sujeição à coordenação administrativa da Polícia Federal ou se, preservada a legitimidade dessa organização, o poder hierárquico encontra limites na impossibilidade de submetê-los a atividades materialmente estranhas às atribuições do cargo e de interferir no núcleo técnico, científico e funcional da atividade pericial.
O recurso merece parcial provimento.
1. Da organização administrativa do plantão e da autonomia pericial
A sentença deve ser mantida quanto à premissa de que a autonomia conferida aos peritos criminais federais pela Lei nº 12.030/2009 não se confunde com independência administrativa absoluta.
O perito criminal federal permanece inserido na estrutura da Polícia Federal e, como servidor da instituição, submete-se às normas legítimas de organização administrativa, inclusive quanto a jornada, escala, presença, disciplina e coordenação geral do serviço.
A própria sentença distinguiu adequadamente esses planos ao reconhecer que a Diretoria Técnico-Científica coordena as atividades propriamente periciais, sem que isso implique transferência integral do poder hierárquico e disciplinar da Administração.
Nessa perspectiva, a circunstância de o art. 5º da Instrução de Serviço nº 002/2010 estabelecer que o serviço de plantão se encontra subordinado à Delegacia Regional Executiva, sendo a equipe chefiada pelo delegado policial plantonista, não configura, por si só, ofensa à Lei nº 12.030/2009.
Não se extrai da autonomia técnica, científica e funcional direito líquido e certo à exclusão genérica dos peritos criminais federais do regime de plantão.
A compreensão encontra respaldo no tratamento conferido pelo Supremo Tribunal Federal à Lei nº 12.030/2009. No julgamento da ADI 4.354/DF, o Tribunal Pleno reconheceu a validade da disciplina nacional instituída pela lei e destacou:
“A legislação impugnada estabelece a autonomia no exercício da atividade (art. 2º), a sujeição a um regime especial de trabalho (art. 3º) e, por fim, especifica quais são os peritos oficiais de natureza criminal (art. 5º). Tais preceitos dizem respeito, respectivamente, às garantias, aos direitos e à organização dos cargos de perito oficial de natureza criminal de todo o Brasil.”
(STF, ADI 4.354/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2024, DJe divulgado em 27/02/2025, publicado em 28/02/2025).
É particularmente relevante que a própria lei assegure autonomia “no exercício da atividade de perícia oficial”. A garantia protege a atividade pericial contra ingerências indevidas, mas não institui imunidade em relação à organização administrativa da polícia federal.
Essa conclusão, todavia, não esgota a controvérsia.
Uma coisa é a sujeição do servidor à escala, horário, presença e coordenação administrativa. Outra, juridicamente distinta, é utilizar esse poder de organização para alterar materialmente o conteúdo das funções desempenhadas pelo ocupante de cargo especializado ou interferir na condução técnico-científica da perícia.
É nesse ponto que a sentença merece reforma.
2. Do desvio de função e dos limites do poder de organização administrativa
A Instrução de Serviço nº 002/2010 inseriu expressamente um perito criminal federal na equipe de plantão. Conforme transcrito na apelação, o serviço encontra-se subordinado à Delegacia Regional Executiva, e a equipe é composta por um Delegado de Polícia Federal, quatro Agentes, um Perito Criminal Federal e um Escrivão.
Por sua vez, o art. 26 da mesma Instrução estabeleceu amplo rol de atribuições para o “policial integrante da Equipe de Plantão”, entre as quais figuram atividades relacionadas ao Sistema de Segurança Geral, monitoramento, controle de acesso, custódia e outras providências operacionais, além da seguinte cláusula:
“XXVII – executar outras tarefas que lhe forem conferidas pelo Delegado de plantão em razão da natureza ou das circunstâncias e do serviço.”
A referência ao art. 26 não implica ampliar o objeto do mandado de segurança para declarar, abstratamente, sua nulidade em relação a todos os cargos da Polícia Federal. O dispositivo é relevante porque permite compreender o alcance conferido, na prática administrativa, à inserção do perito criminal federal na equipe prevista no art. 5º, precisamente o ato contra o qual se dirige a impetração.
Também não se afirma que o perito criminal federal somente possa realizar, de forma literal e exclusiva, atos de exame científico. Como integrante da Polícia Federal, submete-se a deveres administrativos comuns e pode desempenhar atividades instrumentais correlatas ao funcionamento do órgão.
O limite jurídico situa-se em ponto diverso: o poder administrativo de organização não autoriza a utilização funcionalmente substitutiva do servidor em atividades materialmente estranhas ao núcleo de atribuições do cargo, sobretudo quando tal utilização se destina a suprir carência de pessoal em outras frentes de atuação.
Sobre os limites da normatização administrativa, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça assentou:
“A administração, dentro do seu poder discricionário, pode editar atos normativos visando a melhor organizar a sua estrutura administrativa. Ao fazê-lo, entretanto, não pode afastar as disposições legais já existentes, suprimindo funções típicas de cargos públicos ao inverter a prioridade das ações regulares, próprias de cada carreira, salvo mediante lei nova.”
(STJ, AgInt no AgInt no REsp 2.114.197/CE, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 20/08/2024, DJe de 04/09/2024).
Embora o precedente cuide de outra carreira pericial e de situação não idêntica à dos autos, sua razão jurídica é pertinente: a competência administrativa para organizar a estrutura não autoriza ato infralegal a descaracterizar o regime funcional previsto para os cargos públicos.
No caso concreto, ademais, a existência de atividades estranhas ao cargo não constitui inferência produzida apenas em segundo grau. A sentença apontou expressamente:
“restou demonstrado pelos documentos acostados aos autos (...) que os peritos criminais federais, durante os plantões permanentes, foram submetidos ao exercício de atividades que escapam às atribuições do cargo, em flagrante ilegalidade (desvio de função).”
O ponto decisivo reside na conclusão subsequente do Juízo de origem:
“Mas isso não foi determinado pela autoridade impetrada, razão pela qual não há que se apontar nulidade na IS 02/2010 sob tal fundamento.”
É precisamente essa dissociação entre o desvio reconhecido e a disciplina administrativa impugnada que, à vista da prova pré-constituída, não se sustenta.
Consta das razões recursais a reprodução de ordem escrita expedida por delegado de polícia federal, na qualidade de chefe do plantão, determinando a perito criminal federal o exercício de função de vigilância na guarita e consignando expressamente que o fazia “amparado pela Instrução de Serviço 002/2010-SR/DPF/MG”. A mesma documentação registra peritos criminais federais empregados em períodos de permanência na guarita e outras atividades operacionais estranhas à perícia.
Há, ainda, relato de episódio em que, diante da recusa de perito criminal federal em cumprir serviço de guarita, sob o argumento de não constituir atribuição do cargo, o delegado teria informado que participara de reunião com o Superintendente na qual se determinara que o chefe do plantão ordenasse esse tipo de serviço aos integrantes da equipe e que a Instrução de Serviço deveria ser cumprida, inclusive sob perspectiva de responsabilização administrativa pela recusa.
Mais expressivo, ainda, é o registro reproduzido na apelação segundo o qual a utilização dos peritos criminais federais em “funções genéricas de segurança” decorria fundamentalmente da escassez de efetivo de agentes de polícia federal.
Esse elemento é particularmente relevante porque evidencia a finalidade administrativa concretamente atribuída à inclusão dos peritos nessas tarefas: compensar insuficiência de efetivo mediante utilização de servidores ocupantes de cargo diverso e especializado.
A necessidade de pessoal constitui problema legítimo de gestão. Pode justificar reorganização de escalas, redistribuição de recursos disponíveis e outras providências compatíveis com o ordenamento. Não constitui, porém, fundamento suficiente para modificar, por via administrativa, o conteúdo material das atribuições dos cargos.
Também sob a perspectiva regional, há precedente pertinente à definição do desvio funcional. Em controvérsia envolvendo perito criminal federal, o TRF1 assentou:
“O desvio de função é caracterizado quando há o exercício de atribuições referentes a cargo diverso daquele ocupado pelo servidor público.” (TRF1, AC 0035768-75.2012.4.01.3500, Rel. Des. Federal João Luiz de Sousa, Segunda Turma, PJe de 19/11/2021).
Naquele julgamento, o desvio foi afastado porque as atividades discutidas permaneciam compreendidas no próprio cargo de perito criminal federal, embora se questionasse sua distribuição entre classes da carreira. O mesmo acórdão registrou que a Portaria nº 523/1989 não deve ser lida como enumeração absolutamente estanque, admitindo tarefas correlatas ao próprio cargo.
A distinção em relação ao presente caso é clara.
Na hipótese daquele precedente, as atividades permaneciam no âmbito material do próprio cargo. Aqui, diversamente, o próprio Juízo de origem reconheceu que as tarefas documentadas escapavam às atribuições do perito criminal federal e configuravam “flagrante ilegalidade (desvio de função)”.
Não é, portanto, necessário afirmar — nem seria prudente fazê-lo — que toda atividade de segurança, vigilância ou custódia seja necessariamente privativa de determinada outra carreira. Para a solução deste processo basta constatar que, nas circunstâncias concretamente documentadas e segundo premissa expressamente assentada pela própria sentença, os peritos foram submetidos a atividades incompatíveis com as atribuições de seu cargo.
Tampouco a invocação da discricionariedade administrativa afasta a possibilidade de controle jurisdicional.
O Judiciário não está definindo quantos servidores devem compor uma equipe, qual a escala mais eficiente ou qual modelo administrativo convém à polícia federal. Controla-se apenas a legalidade do exercício desse poder organizatório.
Em precedente igualmente relacionado a perito criminal federal o TRF1 assentou:
“A discricionariedade administrativa não exclui o controle judicial sobre atos administrativos quando verificada afronta aos princípios da legalidade e da finalidade pública.” (TRF1, AC 1001633-98.2018.4.01.3600, Rel. Des. Federal Rosimayre Gonçalves de Carvalho, Nona Turma, PJe de 16/05/2025).
É exatamente essa a natureza do controle ora exercido.
A decisão judicial não impede a Administração de instituir ou organizar o plantão. Limita-se a reconhecer que essa competência não pode ser utilizada para produzir resultado que a própria sentença qualificou como desvio funcional, especialmente quando os documentos revelam ordem expressamente fundada na Instrução de Serviço e orientação administrativa no sentido de utilização dos peritos em atividades genéricas de segurança.
Nesse aspecto, a sentença deve ser reformada.
3. Do § 6º do art. 5º e do acionamento do perito criminal federal de sobreaviso.
A apelação também questiona o § 6º do art. 5º da Instrução de Serviço nº 002/2010, segundo o qual:
“O perito criminal federal integrante da equipe de plantão poderá acionar o perito criminal federal constante da escala de sobreaviso, mediante autorização do respectivo delegado de polícia pederal plantonista, em casos de justificada necessidade, registrado no livro de ocorrências.”
A disposição deve ser compreendida mediante a separação entre coordenação administrativa e avaliação técnico-pericial.
O acionamento de servidor em regime de sobreaviso possui evidente dimensão administrativa. É legítimo que a Administração discipline a escala, exija comunicação, justificação, registro da ocorrência e controle do efetivo mobilizado.
Essas providências não violam, por si mesmas, a autonomia prevista na Lei nº 12.030/2009.
Questão diversa é conferir ao delegado policial plantonista a competência para substituir ou vetar a avaliação técnico-científica do perito criminal federal sobre a necessidade de apoio pericial para a adequada realização de determinado exame.
A documentação reproduzida na apelação demonstra que a situação não é apenas hipotética. Em determinado plantão, o perito criminal federal, diante da “provável complexidade dos exames”, registrou ter solicitado autorização ao delegado plantonista para acionar o perito criminal federal de sobreaviso.
A avaliação da complexidade do exame, da suficiência dos recursos técnico-profissionais disponíveis e da necessidade de participação de outro perito situa-se, em princípio, no núcleo próprio da atividade técnico-científica.
A Lei nº 12.030/2009 assegura justamente autonomia técnica, científica e funcional no exercício da atividade de perícia oficial, garantia cuja dimensão nacional foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4.354/DF.
Não se segue daí que o perito possa, sem qualquer comunicação ou controle, mobilizar servidores ou recursos administrativos. O que se veda é que o mecanismo de autorização seja convertido em poder de revisão ou veto do juízo técnico.
A solução juridicamente mais adequada, portanto, não é declarar a nulidade integral do § 6º do art. 5º, mas delimitar seu alcance.
A exigência de autorização pode subsistir como instrumento de coordenação administrativa, comunicação, registro e controle do acionamento. Não pode, contudo, ser interpretada como atribuição ao delegado policial plantonista de competência para substituir, rever ou impedir a avaliação técnica do perito criminal federal acerca da necessidade de apoio pericial indispensável à adequada execução do exame.
Essa interpretação preserva simultaneamente o poder de organização da Polícia Federal e a autonomia da atividade-fim.
Também não há, nesse parcial acolhimento, extrapolação do pedido. A impetrante pretende afastar integralmente a sujeição dos substituídos ao art. 5º da Instrução de Serviço. A concessão de tutela em extensão menor — preservando a escala e a coordenação administrativa, mas afastando apenas as aplicações incompatíveis com as atribuições do cargo e com a autonomia técnico-científica — permanece compreendida no objeto da impetração.
Desse modo, a sentença deve ser mantida na parte em que reconheceu a legitimidade da inclusão dos peritos criminais federais em escala de plantão e de sua sujeição à coordenação administrativa geral do serviço, mas reformada para impedir que essa organização resulte em desvio funcional ou ingerência sobre o núcleo técnico, científico e funcional da atividade pericial.
Em termos sintéticos: o plantão pode ser organizado pela Administração; o conteúdo funcional do cargo não pode ser redesenhado por ato infralegal; e a coordenação administrativa não pode se converter em substituição do juízo técnico do perito.
Assim, deve ser preservada a competência da Administração para instituir, organizar e coordenar administrativamente o regime de plantão, inclusive com a participação dos peritos criminais federais. Essa prerrogativa, contudo, encontra limites nas atribuições juridicamente próprias do cargo e na autonomia técnica, científica e funcional assegurada à atividade pericial.
Por conseguinte, a concessão parcial da segurança deve assegurar aos peritos criminais federais abrangidos pela substituição processual que sua participação no serviço de plantão disciplinado pela Instrução de Serviço nº 002/2010-SR/DPF/MG:
a) não implique imposição de atividades que, considerada sua natureza concreta e à luz das normas que disciplinam o cargo, sejam materialmente estranhas às atribuições do perito criminal federal, vedada sua utilização funcionalmente substitutiva em tarefas genéricas destinadas a suprir carência de efetivo de outras atividades;
b) não importe subordinação técnica, científica ou funcional da atividade pericial ao delegado de polícia federal plantonista ou a outro integrante da equipe, sem prejuízo da competência da Administração para a coordenação estritamente administrativa do serviço;
c) quanto ao § 6º do art. 5º da Instrução de Serviço nº 002/2010-SR/DPF/MG, a autorização do delegado plantonista seja compreendida como mecanismo de coordenação administrativa, comunicação, registro e controle, não podendo ser utilizada para substituir, rever ou impedir o juízo técnico do perito criminal federal acerca da necessidade de acionamento de outro perito criminal federal para a adequada realização da atividade pericial; e
d) permaneça preservada, no mais, a competência da Administração para instituir, organizar e fiscalizar o regime de plantão, não se reconhecendo aos peritos criminais federais direito à exclusão genérica da respectiva escala.
Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, VOTO POR DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO, para reformar parcialmente a sentença e CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por RUBENS ROLLO D OLIVEIRA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000554564v43 e do código CRC 985b0e61.
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