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Apelação Cível Nº 0022925-85.2011.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0022925-85.2011.4.01.3800/MG
RELATORA: Desembargadora Federal SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por V. D. S. S., representado pela Defensoria Pública da União, contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária ajuizada contra o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, relacionados à aquisição do imóvel situado na Rua Expedicionário João Batista Rotelo, n. 86, Bairro São Geraldo, em Belo Horizonte/MG, à concessão de uso especial para fins de moradia e à indenização por benfeitorias
Nas razões recursais, o apelante requer, inicialmente, a apreciação do agravo retido interposto contra a decisão que indeferiu a prova testemunhal, alegando cerceamento de defesa.
No mérito, afirma que ocupa o imóvel desde 1955 e que, após a realização de avaliações administrativas, assinou, em fevereiro de 2000, termo de opção de compra pelo valor de R$ 33.000,00, já descontadas as benfeitorias realizadas por sua família.
Alega que o exercício tempestivo do direito de preferência, assegurado pelo art. 3º da Lei n. 9.702/98, vinculou o INSS à proposta formulada, não podendo a autarquia, após mais de dez anos de tramitação administrativa, exigir o valor de R$ 160.000,00 apurado em nova avaliação.
Sustenta que a demora decorreu exclusivamente da atuação do INSS e que o prazo de validade da avaliação previsto no Edital de Notificação n. 01/99 não poderia ser invocado em prejuízo do particular que adotou as providências necessárias à aquisição.
Defende que a conduta administrativa violou os princípios da moralidade, da boa-fé, da proteção da confiança e da segurança jurídica.
Subsidiariamente, postula a concessão de uso especial para fins de moradia sobre 250 m² do terreno, com fundamento no art. 1º da Medida Provisória n. 2.220/01, e de aquisição da área remanescente de 170 m² mediante o exercício do direito de preferência e o parcelamento previsto na Lei n. 9.702/98.
Caso rejeitados os pedidos anteriores, alega ter direito ao ressarcimento das construções e benfeitorias realizadas no imóvel.
Ao final, requer, o provimento do agravo retido, para que seja declarada a nulidade da sentença; ou o provimento da apelação, para reforma da sentença, com o acolhimento do pedido principal ou, sucessivamente, de um dos pedidos subsidiários.
Nas contrarrazões, o apelado suscita a falta de interesse de agir quanto ao pedido de concessão de uso especial para fins de moradia, por ausência de prévio requerimento e de resistência administrativa, bem como a prescrição da pretensão, alegando que a ação foi ajuizada mais de cinco anos após a edição da Medida Provisória n. 2.220/01.
No mérito, o apelado sustenta que o direito de preferência do apelante foi preservado, restringindo-se a controvérsia à legalidade da nova avaliação.
Afirma que o Edital de Notificação n. 01/99 previa expressamente a validade da avaliação por seis meses e a possibilidade de nova apuração do preço em caso de valorização imobiliária.
Defende, ainda, a ausência dos requisitos para a concessão de uso especial e para a indenização das benfeitorias, porque não autorizadas pela autarquia e por se tratar de ocupação de má-fé.
Requer o desprovimento da apelação ou, subsidiariamente, caso reconhecido o direito à indenização, sua limitação e compensação, nos termos dos arts. 1.220 e 1.221 do CC.
É o relatório.
VOTO
1. Agravo retido
Conheço do agravo retido interposto pelo autor contra a decisão interlocutória que indeferiu a produção de prova testemunhal.
O inconformismo do agravante não merece prosperar.
Nos termos do art. 130 do CPC/73, cabe ao magistrado, como destinatário da prova, determinar as provas necessárias à instrução do processo e indeferir as diligências inúteis ou meramente protelatórios.
No caso, a solução da controvérsia depende da análise dos documentos que instruíram o processo administrativo e da interpretação das normas que disciplinam a alienação dos imóveis pertencentes ao INSS, especialmente a Lei n. 9.702/98 e o Edital de Notificação n. 01/99.
A prova testemunhal foi requerida para demonstrar que o autor compareceu reiteradas vezes às dependências do INSS em busca de informações e da conclusão do procedimento administrativo de alienação.
Esses comparecimentos, ainda que comprovados, não seriam capazes de alterar o regime jurídico aplicável ao bem público, afastar as condições previstas no edital ou prorrogar a validade do laudo de avaliação imobiliária.
A opção de compra, os laudos de avaliação, as pendências relacionadas ao imóvel e os atos praticados pela Administração encontram-se documentados nos autos, mostrando-se desnecessária a produção da prova oral.
O indeferimento da oitiva de testemunhas, portanto, não acarretou cerceamento de defesa nem violação às garantias do contraditório e da ampla defesa.
Por tais razões, é caso de negar provimento ao agravo retido.
2. Apelação
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da apelação.
2.1. Falta de interesse de agir
Em contrarrazões, o INSS renova a preliminar de falta de interesse de agir quanto ao pedido subsidiário de concessão de uso especial para fins de moradia, ao argumento de que não houve prévio requerimento administrativo nem resistência da Administração.
A questão foi rejeitada na sentença, nos seguintes termos:
(...)
Não procede a tese de fala de interesse de agir com relação ao pedido de concessão de uso especial do imóvel ocupado pelo autor para fins de moradia, uma vez que o esgotamento da via administrativa não é requisito para acesso ao Poder Judiciário (art.5º, XXV da CR/88).
(...)
A sentença não merece reparo nesse ponto.
O art. 6º da MP n. 2.220/01 dispõe que o título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente ou, em caso de recusa ou omissão, pela via judicial.
A norma não exige o esgotamento da esfera administrativa como condição para o acesso ao Poder Judiciário.
Além disso, ao contestar o pedido e afirma que o imóvel e a ocupação do apelante não atendem aos requisitos estabelecidos na MP n. 2.220/01, o INSS manifestou oposição expressa à pretensão, tornando inequívoca a existência de interesse processual.
Desse modo, mantenho a rejeição da preliminar de falta de interesse de agir.
2.2. Prescrição
O INSS renova, também em contrarrazões, a prejudicial de prescrição do pedido de concessão de uso especial para fins de moradia, ao argumento de que a ação foi ajuizada em 2011, mais de cinco anos após a MP n. 2.220/01.
A sentença rejeitou a prejudicial pelos seguintes fundamentos:
(...)
Não há que se falar em prescrição do direito de postular a concessão de uso especial do imóvel para fins de moradia, uma vez que se trata de direito potestativo, a ser exercido pelo possuidor do bem, a qualquer tempo, na via administrativa ou judicial (art.6º da MP nº 2.220/01).
Desse modo, inexistindo na norma legal a fixação de um prazo decadencial para tal postulação, não há que se falar em caducidade do direito.
(...)
Também nesse ponto deve ser mantida a sentença.
A MP n. 2.220/01 permanece em vigor por força do art. 2º da EC n. 32/01 e foi posteriormente alterada pela Lei n. 13.465/17, sem que tenha sido estabelecido prazo decadencial contado de sua publicação para o exercício do direito.
Além disso, a publicação da medida provisória não constitui lesão ou negativa à pretensão do ocupante, mas apenas institui a concessão de uso especial para fins de moradia e estabelece seus requisitos. Não pode, portanto, ser considerada termo inicial do prazo prescricional previsto no Decreto n. 20.910/32.
Não há fundamento, assim, para reconhecer a prescrição pelo simples decurso de cinco anos desde a edição da MP n. 2.220/01.
Desse modo, mantenho a rejeição da prejudicial de prescrição.
2.3. Vinculação ao Edital e legalidade da reavaliação
A controvérsia principal consiste em definir se o INSS está obrigado a alienar ao apelante o imóvel situado na Rua Expedicionário João Batista Rotelo, n. 86, bairro São Geraldo, nesta Capital, pelo valor de avaliação fixado no ano de 2000 (R$ 33.000,00), apenas corrigido por índices inflacionários, ou se é legítima a exigência do valor apurado no laudo de avaliação de 2010 (R$ 160.000,00).
A alienação dos imóveis de propriedade do INSS considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais é disciplinada pela Lei n. 9.702/98 e deve observar as condições previstas na legislação aplicável e no respectivo instrumento convocatório.
No caso, o apelante assinou o Termo de Opção de Compra em 22 de fevereiro de 2000, declarando-se expressamente ciente e de acordo com as regras estabelecidas no Edital de Notificação n. 01/99.
O instrumento convocatório fixou em seis meses o prazo de validade do laudo técnico de avaliação. Estabeleceu, ainda, que o prazo para a celebração do contrato de compra e venda seria de seis meses, prorrogável por igual período, ressalvando expressamente que, havendo variação significativa no mercado imobiliário, seria realizada nova avaliação, com os respectivos custos a cargo do ocupante.
A opção manifestada pelo autor assegurava-lhe preferência na aquisição, mas não importava celebração definitiva do contrato de compra e venda nem tornava imutável o valor constante do laudo de avaliação.
A eficácia econômica da proposta permanecia subordinada às condições do edital, inclusive ao prazo de validade da avaliação e à formalização do negócio.
Decorridos aproximadamente dez anos sem a celebração do contrato, a Administração não poderia ignorar a valorização imobiliária e alienar o patrimônio público com fundamento em avaliação cuja validade havia expirado.
A correção monetária apenas recompõe a perda do poder aquisitivo da moeda, não refletindo necessariamente a valorização real experimentada pelo imóvel no mercado. Assim, a atualização do valor apurado no ano de 2000 mediante índices gerais de inflação não substitui a avaliação técnica contemporânea expressamente prevista no edital.
A Administração Pública está sujeita aos princípios da legalidade, da indisponibilidade do patrimônio público e da vinculação ao instrumento convocatório.
À época da edição do Edital de Notificação n. 01/99 e da assinatura do Termo de Opção de Compra, esse último princípio encontrava previsão expressa no art. 41 da Lei n. 8.666/93, então vigente e aplicável ao procedimento administrativo em exame.
As razões administrativas que retardaram a conclusão do procedimento, relacionadas, entre outros aspectos, às pendências tributárias do imóvel e à discussão sobre a incidência do IPTU, não conferem ao particular direito adquirido à manutenção indefinida do valor indicado em laudo cuja validade tinha prazo expressamente definido.
O termo de opção de compra representou a manifestação de interesse do ocupante e assegurou-lhe o exercício do direito de preferência, mas não correspondeu à celebração do contrato de compra e venda nem tornou imutáveis suas condições econômicas. O próprio instrumento ao qual o apelante aderiu subordinava o preço à validade temporal da avaliação e previa a elaboração de novo laudo diante de variação significativa do mercado imobiliário.
Desse modo, mesmo que se admitisse que o prolongamento do procedimento decorreu predominantemente de entraves internos da autarquia, essa circunstância não teria o efeito de prorrogar indefinidamente a avaliação nem de converter a opção de compra em direito adquirido à alienação pelo preço apurado em 2000.
Os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da proteção da confiança, invocados pelo apelante, não autorizam a consolidação de situação incompatível com as condições expressamente previstas no edital e com a indisponibilidade do patrimônio público. A legítima confiança do particular poderia abranger a preservação de seu direito de preferência, mas não a imutabilidade de avaliação sujeita a prazo determinado e à revisão em caso de valorização imobiliária.
Eventual demora administrativa também não poderia transferir ao patrimônio público o ônus integral da valorização real do imóvel durante aproximadamente dez anos. A correção monetária do preço anterior apenas recompõe a desvalorização da moeda e não substitui a aferição técnica do valor contemporâneo de mercado.
O comparecimento reiterado do apelante às dependências do INSS, ainda que comprovado, demonstra seu interesse na aquisição, mas não afasta as condições objetivas do edital nem aperfeiçoa contrato que não chegou a ser celebrado.
A nova avaliação, portanto, não suprimiu o direito de preferência do apelante. A autarquia apenas atualizou uma das condições econômicas para seu exercício e o notificou para adquirir o imóvel pelo valor contemporâneo de mercado.
Agiu, assim, legitimamente o INSS ao promover nova avaliação do bem e ao assegurar ao apelante o exercício do direito de preferência pelo valor apurado em 2010.
2.4. Concessão de uso especial para fins de moradia
Subsidiariamente, o apelante postula a concessão de uso especial para fins de moradia sobre a fração de 250 m² do imóvel e a aquisição onerosa dos 170 m² remanescentes, mediante o exercício do direito de preferência e o parcelamento previsto na Lei n. 9.702/98.
A sentença rejeitou o pedido ao fundamento de que o imóvel possui área total de 420 m² e de que não há previsão legal para dividir o mesmo bem residencial, submetendo uma parcela à concessão gratuita e a área remanescente à aquisição onerosa.
Registre-se que, de acordo com a redação atual do art. 1º da MP n. 2.220/01, alterado pela Lei n. 13.465/17, tem direito à concessão individual aquele que, até 22 de dezembro de 2016, tenha possuído como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até 250 m² de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural.
Veja que a alteração legislativa ampliou o marco temporal originalmente previsto, mas preservou o limite de 250 m² para a concessão individual.
No caso, o autor ocupa lote individualizado com área total de 420 m² e pretende obter a concessão gratuita sobre 250 m², com a aquisição onerosa dos 170 m² remanescentes.
Essa modalidade híbrida de regularização, mediante concessão gratuita de parte do imóvel e aquisição onerosa da área remanescente, não encontra previsão na MP n. 2.220/01 nem na Lei n. 9.702/98.
O limite estabelecido no art. 1º da MP n. 2.220/01 integra os requisitos objetivos da concessão individual, não cabendo ao Poder Judiciário criar forma de fracionamento do imóvel entre concessão gratuita e alienação onerosa.
A concessão coletiva prevista no art. 2º da MP n. 2.220/01 também não se aplica. Conforme a redação conferida pela Lei n. 13.465/17, essa modalidade alcança imóveis com área superior a 250 m² ocupados por população de baixa renda para sua moradia, desde que a área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a 250 m² por possuidor e estejam preenchidos os demais requisitos legais.
A hipótese dos autos, contudo, diz respeito a lote individualizado de 420 m² ocupado pelo apelante e sua família, não a uma ocupação coletiva por população de baixa renda.
O direito fundamental à moradia orienta a interpretação da legislação, mas não autoriza o afastamento de seus requisitos objetivos nem a criação judicial de modalidade de concessão não prevista no ordenamento.
Assim, não há com o ser acolhido o pedido, por ausência de previsão legal para o fracionamento pretendido.
2.5 Indenização por acessões e benfeitorias
O apelante requer, ainda subsidiariamente, a condenação do INSS ao pagamento de indenização pelas construções, reformas e benfeitorias realizadas no imóvel.
A pretensão não merece acolhimento.
A ocupação de bem público sem título jurídico que assegure posse em nome próprio caracteriza detenção de natureza precária e não produz os efeitos atribuídos pelo Código Civil ao possuidor de boa-fé.
A assinatura do termo de opção de compra não transferiu a propriedade nem conferiu ao apelante título possessório autônomo.
Tratava-se de manifestação destinada ao eventual exercício do direito de preferência, subordinada às condições legais e editalícias e à posterior celebração do contrato.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento sobre a matéria na Súmula 619:
A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
Além disso, não há demonstração de que as obras tenham sido previamente autorizadas pelo INSS, tampouco foram apresentados elementos suficientes para individualizar sua natureza, época de realização, extensão e valor.
3. Dispositivo
É caso, portanto, de manutenção da sentença.
Sem condenação em honorários sucumbenciais recursais, porquanto a sentença foi proferida na vigência do CPC/1973.
Apenas por cautela, e na tentativa de evitar inócuos embargos declaratórios que proliferam nesta tão assoberbada Corte, e considerando que este voto promove a análise sistemática e teleológica das normas constitucionais e legais aplicáveis (sem necessariamente indicar, de maneira expressa e a todo momento, as normas às quais se referem), dou por prequestionadas todas as normas indicadas pelo recorrente.
As partes ficam, desde já, advertidas que os embargos de declaração, consoante os arts. 1.022 e 1.026 do CPC, somente devem ser interpostos na manifesta presença de vícios de omissão, contradição e/ou obscuridade, não se prestando à rediscussão do julgado, sob pena de serem considerados protelatórios e atraírem a imposição de multa de até 2% sobre o valor da causa (elevada até 10% em caso de reiteração protelatória).
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo retido e à apelação.
Documento eletrônico assinado por SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000535711v28 e do código CRC 41722e4a.
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