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Apelação Cível Nº 0000136-92.2011.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0000136-92.2011.4.01.3800/MG
RELATORA: Desembargadora Federal SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas por E. J. P. e M. A. P. e pela União Federal contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos de aforamento, de reconhecimento do direito de preferência na aquisição e de indenização por benfeitorias em imóvel público funcional situado em Caratinga/MG, bem como julgou parcialmente procedente a reconvenção para determinar a desocupação do bem no prazo de noventa dias, afastando, contudo, a indenização pela ocupação irregular.
Nas razões recursais, E. J. P. e M. A. P. sustentam que ocupam o imóvel há mais de trinta anos e que, mesmo após a aposentadoria do primeiro apelante, ocorrida em 1994, a União continuou descontando o aluguel diretamente de seu contracheque, sem exigir a desocupação.
Alegam que a cobrança somente cessou, por iniciativa unilateral da Administração, em 2009, quando teve início o procedimento de alienação por concorrência pública, sem comunicação do encerramento da relação locatícia ou notificação para pagamento por outra forma ou para desocupação.
Afirmam que as reuniões promovidas pela SPU, o cadastramento dos ocupantes e os ofícios encaminhados pela Administração geraram legítima expectativa de regularização, tendo manifestado tempestivamente interesse na aquisição.
Argumentam que a ausência de cadastro perante a SPU e de comprovação do pagamento dos três últimos aluguéis, fundamentos invocados para afastar a preferência, são incompatíveis com os atos da própria Administração.
Invocam o item 17 do edital da concorrência e as disposições da Lei n. 9.636/1998 relativas à preferência do ocupante ou locatário e às benfeitorias incorporadas ao imóvel. Defendem a boa-fé da ocupação e o direito ao reconhecimento das benfeitorias realizadas.
Insurgem-se também contra a determinação de desocupação, ao fundamento de que a permanência no imóvel não se tornou irregular, sobretudo porque a União continuou cobrando aluguel e promovia, no mesmo período, a regularização do bem.
Requerem o provimento da apelação para que sejam reconhecidos o direito de preferência na aquisição e os direitos relativos às benfeitorias, com a improcedência da reconvenção e a inversão dos ônus sucumbenciais.
Nas razões recursais, a União Federal sustenta que o inadimplemento das prestações devidas pelo uso do bem constitui o devedor em mora de pleno direito, nos termos do art. 397 do CC, independentemente de prévia interpelação, e que a boa-fé objetiva exigia dos ocupantes a adoção de providências para regularizar os pagamentos após a cessação dos descontos.
Requer o provimento do recurso para que a reconvenção seja julgada integralmente procedente, com a condenação dos autores ao pagamento da indenização pela ocupação do imóvel.
Nas contrarrazões, os autores defendem a manutenção do afastamento da indenização, reiterando que os aluguéis eram descontados diretamente pela União e que a cobrança cessou sem prévia comunicação ou indicação de outra forma de pagamento.
Nas contrarrazões, a União sustenta que a ocupação se tornou irregular após o prazo previsto na Lei n. 5.285/1967, que o direito de preferência estava condicionado ao preenchimento dos requisitos legais e que as benfeitorias foram realizadas sem autorização da Administração, requerendo o desprovimento da apelação dos autores.
Processo incluído em pauta para julgamento conjunto com a apelação interposta na ação cautelar n. 0089140-77.2010.4.01.3800, em razão da dependência entre os feitos.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço das apelações.
1. Apelação dos autores
A pretensão recursal dos autores restringe-se ao reconhecimento do direito de preferência na aquisição do imóvel, aos efeitos patrimoniais das benfeitorias realizadas e à improcedência da reconvenção, não tendo sido renovado, no pedido da apelação, o pleito de concessão de aforamento.
1.1. Direito de preferência
O imóvel residencial em litígio integra o patrimônio da União, após sua incorporação formal em decorrência da extinção do antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, conforme demonstra a respectiva matrícula imobiliária.
A ocupação inicial do bem decorreu da condição funcional de E. J. P., então servidor do DNER. Nos termos do art. 1º da Lei n. 5.285/67, a permanência do servidor aposentado em próprio da União dependia de autorização da autoridade competente e deveria limitar-se ao prazo máximo de noventa dias após a aposentadoria.
No caso, embora a aposentadoria tenha ocorrido em 1994, os descontos relativos ao uso do imóvel continuaram a ser realizados no contracheque do ex-servidor durante determinado período. Posteriormente, a SPU promoveu o cadastramento socioeconômico dos moradores e passou a examinar as possíveis formas de regularização e alienação dos imóveis incorporados ao patrimônio da União.
Os documentos referentes a esse cadastramento demonstram a coleta e a complementação de dados socioeconômicos dos ocupantes, destinadas à definição dos instrumentos de regularização aplicáveis. Não comprovam, contudo, a inscrição formal de Edmar perante a SPU na condição de ocupante ou locatário regular.
Quanto ao direito de preferência, a questão deve ser sob duas situações distintas.
A primeira, a oportunidade de aquisição concedida pela Administração antes da licitação e, a segunda, a preferência prevista no edital para exercício após o julgamento da concorrência.
Quanto à primeira hipótese, com fundamento no art. 25 da Lei n. 9.636/98, a SPU encaminhou a E. J. P. o Ofício n. 3.886/2009, de 02/12/2009, informando o início do processo de alienação e solicitando que, no prazo de trinta dias, manifestasse interesse na aquisição do domínio pleno do imóvel ( - p. 65). Informou-se o valor de avaliação, fixado em R$ 99.000,00, e as condições de pagamento (quitação à vista ou entrada mínima de 10%, com parcelamento do saldo remanescente em até quarenta e oito prestações mensais e consecutivas, observado que o término do parcelamento não poderia ultrapassar a data em que o adquirente completasse oitenta anos de idade).
Consta dos autos manifestação datada de 22/12/2009, na qual o autor declarou desejar adquirir o imóvel ( - p. 66). Posteriormente, consta dos autos que, ainda dentro do prazo concedido, o autor apresentou resposta mais extensa, datada de 30/12/2009, na qual afirmou expressamente que o preço e as condições oferecidas eram incompatíveis com sua situação financeira ( - p. 67-70). Na oportunidade, requereu a aplicação das condições próprias dos projetos de caráter social, com entrada de 5% e pagamento do saldo em até trezentas prestações, além de invocar o Estatuto do Idoso e a possibilidade de doação. Verifica-se que, embora tenha manifestado interesse na aquisição, o autor não aceitou integralmente o preço e as condições concretamente oferecidas pela Administração.
Sua manifestação definitiva, portanto, importou contraproposta destinada à obtenção de condições mais favorecidas, às quais não fazia jus, pois o imóvel não estava inserido em projeto habitacional de caráter social e a renda familiar apurada superava o limite considerado para o enquadramento como família de baixa renda. É o que consta da resposta da SPU ao requerimento do autor ( - p. 71-73 e 74).
Desse modo, a preferência anterior à licitação foi efetivamente oportunizada, mas não se aperfeiçoou por ausência de aceitação integral do preço e das condições propostas.
Quanto à segunda hipótese, é o direito de preferência disciplinado no edital da Concorrência SPU/MG n. 001/2010 ( - p. 134-147).
O item 17.2 do edital estabeleceu que, depois do julgamento e da homologação das propostas e do transcurso do prazo recursal, seria aberto o prazo de cinco dias úteis para que o cessionário de direito real ou pessoal, o locatário, o arrendatário ou o expropriado manifestasse interesse em adquirir o imóvel nas mesmas condições propostas pelo licitante vencedor.
Essa modalidade de preferência não exigia a participação do interessado na concorrência, mas pressupunha, além de seu enquadramento em uma das categorias indicadas no edital, a existência de proposta vencedora cujos preço e condições pudessem ser igualados. No caso, não houve licitante interessado na aquisição do imóvel. Consequentemente, inexistiu proposta vencedora e não se iniciou o prazo previsto no item 17.2, mostrando-se desnecessário decidir, nesta hipótese em análise, se os autores preenchiam os demais requisitos para o exercício da preferência previsto no edital.
Registre-se que, na ação cautelar ajuizada pelos autores, foi deferida liminar para suspender a Concorrência SPU/MG n. 001/2010 quanto ao imóvel em litígio. Embora a Comissão de Licitação somente tenha tomado ciência da decisão após a realização do certame, a medida passou, desde então, a impedir a prática dos atos subsequentes relacionados ao bem. De todo modo, não foi apresentada proposta para o item, nem houve adjudicação ou alienação do imóvel.
Nessas circunstâncias, a preferência prevista no edital não chegou a tornar-se exercitável, pois inexistiu proposta vencedora cujos preço e condições pudessem ser igualados pelos ocupantes, não se iniciando, consequentemente, o prazo de cinco dias previsto no item 17.2.
Acrescente-se que a inexistência de proposta vencedora também não assegura aos autores o direito à adjudicação automática do imóvel pelo valor mínimo previsto no edital. A preferência editalícia limitava-se à possibilidade de aquisição nas mesmas condições formuladas pelo vencedor da concorrência, não se confundindo com direito de compra direta em caso de licitação deserta.
Superada a questão do direito de preferência, anoto que as reuniões promovidas pela SPU, os procedimentos de cadastramento e as comunicações dirigidas aos moradores não configuraram promessa definitiva de alienação, mas atos preparatórios destinados a examinar as formas juridicamente possíveis de regularização e destinação dos imóveis.
Por fim, a condição de idosos e a proteção constitucional do direito à moradia não dispensam o cumprimento das normas que disciplinam a alienação dos bens públicos nem transformam a expectativa de aquisição em direito subjetivo à compra em condições diversas das estabelecidas pela Administração.
Conclui-se, portanto, que a preferência anterior à licitação foi oportunizada, mas não se aperfeiçoou por falta de aceitação integral da oferta, enquanto a preferência prevista no edital não chegou a ser exercitável, por ausência de proposta vencedora.
Em nenhuma dessas situações se configurou direito subjetivo dos apelantes à aquisição do imóvel, razão pela qual deve ser mantida a sentença nesse ponto.
1.2. Benfeitorias e direito de retenção
Na petição inicial, os autores requereram que o valor das benfeitorias realizadas no imóvel fosse descontado do preço de aquisição ou, alternativamente, restituído. Na fundamentação, sustentaram também o direito de retenção do bem até o pagamento da correspondente indenização.
Na apelação, reiteraram a pretensão de reconhecimento do “direito às benfeitorias realizadas”, invocando o art. 15 da Lei n. 9.636/1998 e defendendo que as obras teriam sido executadas de boa-fé durante o período em que ocupavam o imóvel com a anuência do antigo DNER.
Há prova documental de que E. J. P. realizou reformas e ampliou a área construída. Contudo, não há documento expedido pelo DNER ou pela União que comprove autorização prévia para a ampliação da área construída, a edificação de novos cômodos ou a realização de reformas no imóvel. A constatação posterior das obras pela SPU, por ocasião da vistoria e da avaliação do imóvel, não equivale à autorização administrativa nem importa reconhecimento de obrigação indenizatória.
Ademais, a ocupação do imóvel teve origem na condição funcional de E. J. P. e deveria ter cessado após sua aposentadoria, nos termos do art. 1º da Lei n. 5.285/67. Inexistindo novo título formal que legitimasse a permanência no bem, a ocupação tornou-se precária.
A jurisprudência do STJ encontra-se consolidada na Súmula 619:
A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
Assim, o regime previsto nos arts. 1.219 e 1.220 do CC para o possuidor de boa-fé não se aplica à ocupação indevida de bem público, que configura mera detenção e não produz direito de retenção ou indenização pelas obras realizadas.
Também não procede a pretensão de desconto ou restituição com fundamento no art. 15 da Lei n. 9.636/98.
O dispositivo disciplina situação específica de aforamento mediante licitação e condiciona o tratamento conferido às benfeitorias ao preenchimento dos requisitos legais pelo ocupante e ao exercício da preferência nas condições ali estabelecidas. O repasse do valor das benfeitorias ao ocupante, previsto no § 4º, pressupõe a efetiva alienação do domínio útil a terceiro na forma daquele artigo.
No caso, além de não demonstrado o enquadramento dos autores na hipótese específica do art. 15, a concorrência não recebeu proposta para o imóvel, não houve licitante vencedor nem alienação a terceiro. Não se realizou, portanto, o suporte fático necessário à incidência dos §§ 2º a 4º do referido dispositivo.
Impõe-se, portanto, a manutenção da sentença quanto às pretensões relacionadas às benfeitorias.
1. 3. Reconvenção
Os apelantes insurgem-se contra o capítulo da sentença que julgou parcialmente procedente a reconvenção e determinou a desocupação do imóvel no prazo de noventa dias.
Sustentam que a ocupação não se tornou irregular após a aposentadoria de E. J. P., pois os aluguéis continuaram sendo descontados diretamente de seu contracheque até 2009, quando a União interrompeu unilateralmente a cobrança, sem comunicar o encerramento da relação locatícia e sem notificá-los para pagamento por outra forma ou para desocupação.
A pretensão recursal não merece acolhimento.
A ocupação inicial do imóvel estava vinculada ao exercício da função pública pelo primeiro autor, então servidor do extinto DNER. Não decorreu de título autônomo capaz de assegurar aos ocupantes a permanência no bem por prazo indeterminado.
Nos termos do art. 1º da Lei n. 5.285/67, a continuidade da ocupação de próprio da União após a aposentadoria do servidor dependia de decisão da autoridade competente e deveria limitar-se ao prazo mínimo de trinta e máximo de noventa dias:
Art. 1º Fica assegurado a todos os servidores públicos, federais ou autárquicos, em caso de aposentadoria ou disponibilidade, bem como, na hipótese de sua morte, ao cônjuge sobrevivente ou seus filhos em dependência econômica, o direito de continuar a ocupação de próprio da União, autarquias e demais entidades paraestatais, que detinham em razão do exercício da função, a critério da autoridade competente, por prazo mínimo de 30 dias e máximo de 90.
A aposentadoria de E. J. P., ocorrida em 1994, extinguiu o fundamento funcional que legitimava a ocupação. Não foi apresentado ato administrativo posterior que autorizasse a permanência definitiva dos autores no imóvel ou lhes conferisse direito real ou pessoal oponível à União.
É certo que a Administração continuou efetuando descontos em contracheque a título de aluguel durante determinado período. Essa circunstância demonstra que houve tolerância administrativa quanto à permanência e cobrança pelo uso do imóvel, mas não transforma a ocupação funcional em vínculo permanente nem impede a proprietária de promover a retomada do bem.
A previsão editalícia de eventual direito de preferência não constitui título para a ocupação do bem nem assegura aos autores a permanência no imóvel até futura tentativa de alienação. A cláusula limitava-se à possibilidade de aquisição nas mesmas condições apresentadas pelo vencedor daquela concorrência, pressuposto que não se verificou. Eventual novo procedimento de alienação deverá observar a legislação e as condições editalícias então aplicáveis, sem impedir a União de obter a restituição do imóvel ocupado sem título vigente.
Os próprios apelantes tinham ciência da natureza pública do imóvel e de que sua ocupação decorrera da condição funcional do primeiro autor.
Também não constitui obstáculo à desocupação a alegada ausência de notificação extrajudicial anterior. A União formulou, na reconvenção, pedido expresso de restituição do bem, tornando inequívoca sua oposição à continuidade da ocupação. A citação e a apresentação da reconvenção deram aos autores ciência formal da pretensão de retomada e lhes asseguraram a oportunidade de exercer o contraditório.
A tolerância anterior da Administração não gera aos particulares direito de permanência indefinida em bem público nem impede a proprietária de reivindicar sua restituição. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião, e sua ocupação sem título vigente configura mera detenção precária.
A condição de idosos, a longa permanência no imóvel e a inexistência de outra residência, embora revelem situação merecedora de consideração, não afastam o regime jurídico dos bens públicos nem criam direito subjetivo à manutenção da ocupação depois de manifestada a oposição da União.
O direito social à moradia deve ser concretizado por meio das políticas públicas e dos instrumentos previstos em lei, não podendo ser invocado para impor à Administração a cessão ou a ocupação permanente de imóvel público sem título jurídico válido.
Desse modo, inexistindo título jurídico que assegure aos autores a continuidade da ocupação e tendo a União manifestado expressamente o interesse na retomada do imóvel, deve ser mantida a sentença que julgou parcialmente procedente a reconvenção e determinou a desocupação do bem no prazo de noventa dias.
2. Apelação da União
A União pretende a reforma da sentença na parte em que afastou a indenização postulada na reconvenção pela ocupação do imóvel.
A pretensão não merece acolhimento.
A prova produzida demonstra que a Administração continuou descontando dos proventos do primeiro autor contraprestação mensal pelo uso do imóvel até março de 2009. Não cabe, portanto, a cobrança de nova indenização relativamente ao período em que já havia pagamento pela ocupação do bem.
Após março de 2009, os descontos foram interrompidos por iniciativa da própria Administração, sem comunicação aos ocupantes acerca do valor devido, do vencimento das prestações ou da forma pela qual deveriam prosseguir os pagamentos.
O art. 397 do CC somente configura a mora de pleno direito quando se trata de obrigação positiva, líquida e com termo certo. No caso, não foi demonstrada, após a cessação dos descontos, a existência de prestação previamente constituída, com valor e vencimento conhecidos pelos autores.
A União tampouco apresentou elementos que permitissem apurar a indenização pretendida. Na reconvenção foi formulado pedido genérico de pagamento correspondente à taxa de ocupação, e a apelação passou a se referir a aluguéis em atraso, sem indicar a base de cálculo, os valores mensais ou os respectivos vencimentos.
A boa-fé objetiva não transfere aos ocupantes o dever de definir unilateralmente o valor e a forma de pagamento de encargo cuja cobrança era realizada diretamente em folha e foi interrompida pela própria Administração. Cabia ao ente responsável pela gestão do imóvel comunicar a continuidade da obrigação e fornecer os elementos necessários ao seu adimplemento ou, caso considerasse irregular a permanência, adotar oportunamente as medidas previstas em lei para promover a desocupação do bem.
3. Dispositivo
É caso, pois, de manutenção da sentença.
Sem condenação em honorários sucumbenciais recursais, porquanto a sentença foi proferida na vigência do CPC/1973.
Apenas por cautela, e na tentativa de evitar inócuos embargos declaratórios que proliferam nesta tão assoberbada Corte, e considerando que este voto promove a análise sistemática e teleológica das normas constitucionais e legais aplicáveis (sem necessariamente indicar, de maneira expressa e a todo momento, as normas às quais se referem), dou por prequestionadas todas as normas indicadas pelas partes recorrentes.
As partes ficam, desde já, advertidas que os embargos de declaração, consoante os arts. 1.022 e 1.026 do CPC, somente devem ser interpostos na manifesta presença de vícios de omissão, contradição e/ou obscuridade, não se prestando à rediscussão do julgado, sob pena de serem considerados protelatórios e atraírem a imposição de multa de até 2% sobre o valor da causa (elevada até 10% em caso de reiteração protelatória).
Ante o exposto, voto por negar provimento às apelações.
Documento eletrônico assinado por SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000535005v43 e do código CRC 454e471d.
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Signatário (a): SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES
Data e Hora: 30/09/2026, às 08:01:51