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Apelação Cível Nº 1004752-39.2020.4.01.3813/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1004752-39.2020.4.01.3813/MG
RELATORA: Desembargadora Federal SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por MEZI EMPRESARIAL LTDA. contra sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Governador Valadares/MG, que denegou a segurança pleiteada, mantendo a penalidade administrativa de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 180 dias, ao fundamento de inexistência de ilegalidade ou desproporcionalidade na sanção aplicada, diante da inércia da impetrante em apresentar documentação exigida no certame licitatório, bem como da observância do devido processo legal administrativo ().
Embora indeferida a tutela liminar, a decisão foi revertida em sede de agravo de instrumento, que determinou a suspensão da penalidade aplicada ().
Nas razões do recurso de apelação (), a parte apelante sustenta que a penalidade aplicada é desproporcional à conduta praticada, uma vez que a ausência de envio da documentação decorreu de circunstâncias excepcionais, como falhas de conexão e sucessivas redesignações do certame, sem qualquer intenção dolosa ou prejuízo ao erário.
Argumenta que o atraso no envio de documentação não comprometeu o certame, pois a convocação da empresa subsequente ocorreu imediatamente, inexistindo retardamento relevante da contratação.
Aduz que o próprio procedimento licitatório foi marcado por falhas da Administração, como atrasos no início das sessões e habilitação indevida de outra empresa, o que demonstra tratamento desigual e ausência de proporcionalidade na aplicação das sanções.
Sustenta que a penalidade de impedimento de licitar, dentre as previstas na legislação, é a mais gravosa, devendo ser reservada a hipóteses de maior reprovabilidade, o que não se verifica no caso concreto.
Alega que não houve demonstração de dano ao erário, fraude, má-fé ou comportamento inidôneo, sendo a conduta limitada à não apresentação de documento no prazo estipulado.
Assevera que apresentou justificativa posterior e que eventual falha deve ser considerada como erro escusável, incapaz de justificar sanção tão severa.
Afirma que a penalidade compromete gravemente a atividade empresarial, com risco de inviabilização econômica, perda de contratos e impacto sobre centenas de empregados.
Defende a aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, com a substituição da penalidade por advertência ou outra sanção menos gravosa, nos termos do art. 87 da Lei nº 8.666/1993.
Sustenta, ainda, que a discricionariedade administrativa não é absoluta, estando sujeita ao controle judicial quando violados tais princípios.
Invoca precedentes judiciais que afastam sanções mais graves em hipóteses de menor gravidade e doutrina acerca da necessidade de dosimetria das penalidades administrativas.
Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença, afastando a penalidade de impedimento de licitar ou, subsidiariamente, convertendo-a em advertência, bem como a concessão de efeito suspensivo e a inversão dos ônus sucumbenciais.
Contrarrazões apresentadas ().
O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da apelação.
A controvérsia dos autos consiste em definir se a penalidade administrativa de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 180 dias, aplicada à empresa licitante em razão da não apresentação de documentação exigida em pregão eletrônico, observa os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, ou se se revela excessiva diante da ausência de dolo, de prejuízo ao erário e das circunstâncias fáticas que envolveram a conduta da empresa.
A sentença consignou que a impetrante participou do Pregão Eletrônico nº 116/2019 e, após convocação para apresentação de documentação de habilitação, permaneceu inerte, não apresentando justificativa tempestiva, o que ensejou a instauração de processo administrativo e aplicação da penalidade com base no art. 7º da Lei nº 10.520/2002. Destacou o magistrado que houve regular notificação para defesa prévia, não exercida pela empresa, e que a penalidade foi devidamente motivada, não cabendo ao Judiciário revisar o mérito administrativo ausente ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta.
Nos termos do art. 7º da Lei nº 10.520/2002, o licitante que, injustificadamente, deixar de apresentar documentação exigida para o certame sujeita-se à penalidade de impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e de descredenciamento do Sicaf, pelo prazo de até 5 (cinco) anos.
No caso em exame, a apelante foi convocada, no dia 21/11/2019, para apresentar os documentos para habilitação após sua classificação, deixando escoar o prazo estipulado sem qualquer justificativa, a qual somente foi apresentada por e-mail, em 26/11/2019.
Para a configuração da infração tipificada não se exige dolo ou má-fé, sendo suficiente a prática do ato injustificado, seja por negligência, desídia ou qualquer outro motivo inescusável.
A justificativa apresentada pela empresa impetrante, na via administrativa, de mero "descuido" é plenamente inescusável, pois revela completo desinteresse do licitante pelo certame público no qual se encontrava inscrita. A posterior justificativa apresentada em sede judicial, de que houve atraso causado pela Administração ou de inconsistência do sistema utilizado, também é inescusável, porque cabia ao licitante acompanhar, detidamente, todo o procedimento, apresentando, no prazo legal, as justificativas de impedimento de cumprimento da exigência, ou sua desistência.
Por outro lado, o prejuízo à Administração Pública revela-se não somente no retardamento do procedimento licitatório e no descaso para com o Poder Público, mas também na violação ao princípio da proposta mais vantajosa, já que a apelante se encontrava mais bem classificada do que o licitante que veio a ser posteriormente convocado a apresentar sua documentação.
Ao participar da licitação, a empresa adere às condições fixadas em edital. A rigor, a conduta praticada pela impetrante consiste em descumprimento de cautela básica em procedimentos licitatórios. Cabia-lhe o dever objetivo, exigido no edital e na lei, de apresentar a documentação exigida, o que, todavia, não foi observado.
Sobre o tema da culpabilidade do licitante, veja-se o seguinte magistério de Marçal Justen Filho:
"Justamente por isso, a avaliação da culpabilidade do licitante apresenta configuração diversa e própria no âmbito do pregão. Não é possível o licitante invocar ausência de conhecimento do ato convocatório, desconhecimento das peculiaridades do sistema licitatório ou a mera ingenuidade acerca da existência de requisitos de participação. Aquele que participa do pregão tem o dever jurídico de atentar para todas as exigências. Esse dever objetivo de diligência propicia uma avaliação peculiar acerca da culpabilidade. O sujeito tem o dever de comprovar sua diligência e a infração a tal dever caracteriza conduta reprovável, sujeita a sancionamento. Quem participa de pregão sem atentar para a ausência de preenchimento dos requisitos necessários conduz-se culposamente. Externa conduta incompatível com a natureza democrática do processo licitatório. Infringe a uma imposição fundamental de cidadania. O preço da democratização das licitações é o comprometimento pessoal de cada licitante com a realização dos interesses indisponíveis de titularidade comum da coletividade." (JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. Ed. São Paulo: Dialética, 2013, p. 241-242)
No mesmo sentido é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Pregão. Art. 7º da lei n. 10.520/2002. Sanção aplicada pelo Tribunal de contas da União (TCU). Impedimento de licitar e contratar com a União. Não manutenção de proposta. Conduta culposa. Subsunção normativa. Proporcionalidade da pena. Denegação de segurança. Agravo regimental ao qual se nega provimento. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão monocrática que denegou a segurança impetrada contra ato do Tribunal de Contas da União. 2. A impetrante pretende a anulação de sanção de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de quatro meses, com descredenciamento no Sicaf, aplicada com fundamento no art. 7º da Lei n. 10.520/2002, sob alegação de ausência de dolo, má-fé ou prejuízo à Administração e de desproporcionalidade da penalidade. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se a sanção administrativa aplicada em razão da não manutenção de proposta em procedimento licitatório é ilegal ou desproporcional e se o entendimento firmado no RMS 31.972/DF é aplicável ao caso concreto. III. Razões de decidir 4. A agravante limita-se a reiterar argumentos já examinados e afastados na decisão monocrática. 5. A responsabilização administrativa decorreu do descumprimento do dever de manter a proposta apresentada no certame, conduta que configura violação objetiva das obrigações previstas no edital e na legislação de regência, autorizando a incidência do art. 7º da Lei n. 10.520/2002. 6. A sanção de quatro meses de impedimento revela-se proporcional, por situar-se significativamente abaixo do limite máximo legal de cinco anos, inexistindo excesso manifesto apto a justificar a intervenção judicial na dosimetria administrativa. 7. O entendimento firmado no RMS 31.972/DF não se aplica à hipótese vertente, por versar sobre situação fática diversa, não configurando identidade de fundamentos determinantes. 8. A invocação subsidiária da Lei n. 8.666/1993 caracteriza inovação recursal, inadmissível em sede de agravo regimental, além de não ter sido deduzida de forma específica e fundamentada. IV. Dispositivo 10. Agravo regimental ao qual se nega provimento. _________ Dispositivos relevantes citados: Lei nº 10.520/2002, art. 7º; Decreto Federal nº 10.024/2019, art. 49, II e V. Jurisprudência relevante citada: STF, RMS 31.972/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 12/2/2014; STF, MS 36.688, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 25/9/2019.
(MS 39514 AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe de 17-03-2026)
Com relação à pretensão de aplicação de sanção mais branda, como advertência, não há previsão legal para tanto, sendo a penalidade de impedimento a única prevista na legislação.
Por fim, a insurgência recursal merece acolhida quanto à alegação de desproporcionalidade da sanção de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça estabelece que, embora a dosimetria da pena administrativa seja, em regra, matéria de mérito administrativo e imune à revisão judicial, essa imunidade cede quando a sanção é manifestamente desproporcional ou irrazoável. Nesses casos, o Poder Judiciário pode intervir para adequar a penalidade, em exercício do controle de legalidade do ato administrativo (AgInt no AREsp 1456402/ES; RMS 72043/BA; RMS 60070/DF).
No caso concreto, a gravidade da conduta não é elevada, pois retardou por pouco tempo a continuidade do certame e não há indícios de má-fé ou dolo por parte da impetrante, razão pela qual entendo ser excessivo o prazo de impedimento fixado em 180 dias, revelando-se mais consentâneo com a conduta apurada o prazo de 2 (dois) meses, prazo este que, inclusive, encontra previsão dentro da própria Administração Pública Federal, conforme Instrução Normativa n. 01/2017 do Ministério do Planejamento (vigente à época dos fatos), bem como, atualmente, Instrução Normativa SA/SG-PR nº 1, de 23/11/2020, da Presidência da República, e Portaria MGI-SEGES-CENTRAL nº 6.846, de 18/08/2025, do Ministério da Gestão e da Inovação.
Advirto as partes que a interposição de embargos de declaração com natureza protelatória implicará aplicação de multa, nos termos da legislação processual civil.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação, para, reformando a sentença, conceder em parte a segurança, reduzindo o prazo da penalidade de impedimento para licitar e contratar com a União para 02 (dois) meses, mantidos os ônus de sucumbência.
Documento eletrônico assinado por SIMONE DOS SANTOS LEMOS FERNANDES, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000404424v16 e do código CRC dd1a2c59.
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