Apelação Cível Nº 0002864-72.2012.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR
RELATÓRIO
A EXMA. SENHORA JUÍZA FEDERAL ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR
Trata-se de ação ajuizada contra a UNIÃO FEDERAL objetivando o autor que seja decretada a nulidade da Portaria nº 73/2011 e determinada a averbação do período de 1.096 dias prestado na qualidade de aluno-aprendiz no Instituto Federal do Sudeste de Minas Gerais para todos os efeitos funcionais e previdenciários.
Narrou que frequentou o curso técnico de Eletrotécnica no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais, no período de 01/01/1982 a 31/12/1984, e que a Administração havia reconhecido administrativamente o referido período, mas posteriormente anulou a averbação sem prévio processo administrativo, em afronta ao contraditório, à ampla defesa e ao dever de motivação. Sustentou, ainda, que a alimentação e os materiais didáticos fornecidos à conta do orçamento público configuravam remuneração indireta, atendendo aos requisitos da Súmula nº 96 do TCU.
O juízo monocrático julgou improcedente o pedido, assentando que a certidão escolar acostada não demonstra a prestação de serviços a terceiros nem a percepção de remuneração direta à conta do orçamento, caracterizando apenas o fornecimento de alimentação subsidiada no âmbito estudantil regular, reputando legítima a autotutela administrativa consubstanciada na Portaria nº 73/2011.
Opostos embargos de declaração pela parte autora, nos quais apontou omissão quanto à falta de devido processo legal e ausência de motivação do ato administrativo, os aclaratórios foram conhecidos e rejeitados pelo juízo singular ao destacar que a judicialização da questão, bem como o fato de haver sido assegurado ao autor na esfera judiciária o contraditório e a ampla defesa afastam eventual nulidade que possa ter maculado o ato que desaverbou o tempo de serviço.
Inconformado, o autor interpôs recurso de apelação, requerendo a reforma do julgado, ao reiterar a preliminar de nulidade do ato administrativo por violação direta às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, enfatizando que a anulação da averbação ocorreu sem qualquer oportunidade de manifestação prévia do servidor. Renovou a tese de vício de motivação expressa e a vedação à aplicação retroativa de nova interpretação restritiva e no mérito, defendeu o cumprimento dos requisitos da Súmula nº 96 do TCU e do art. 58, inciso XXI, do Decreto nº 611/1992, destacando que a certidão emitida pela instituição de ensino público federal atesta a participação em atividades práticas e a contraprestação em utilidades (alimentação e material didático), o que viabiliza a averbação do tempo de serviço público e a contagem para efeitos de aposentadoria estatutária.
Com as contrarrazões da parte apelada pugnando pela manutenção integral da sentença recorrida, vieram os autos a esta Corte para julgamento.
É o relatório.
VOTO
Sentença não sujeita ao reexame necessários (art.475, I do CPC/1973.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação interposto pela parte autora.
Da autotutela administrativa e da necessidade de prévio processo administrativo
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 473 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
O referido princípio confere à administração pública o poder-dever de controlar seus próprios atos, buscando a legalidade e o interesse público, condicionado, no entanto, à observância do prazo decadencial de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo, que no caso da Administração Pública Federal, é quinquenal, contado na forma disposta no artigo 54 da Lei 9784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999.
Nesse sentido: “Tema 214/STJ - Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). (...)” (DJe de 2/8/2010).
Ainda, para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal, conforme Tema n. 138, STF:
“Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”
Reconhecimento do tempo de serviço na condição de aluno-aprendiz
O regime jurídico do aluno aprendiz remonta à Lei Orgânica do Ensino Industrial (Decreto-Lei 4.073/1942, Decreto-Lei 8.590/1946 e Lei 3.552/1959), que instituiu modelo de formação técnico-profissional baseado na integração entre ensino escolar e prática profissional supervisionada em escolas técnicas, consolidando a figura do aprendiz como participante de atividades produtivas vinculadas ao processo formativo.
No âmbito previdenciário, admite-se o cômputo do período de aprendizado profissional como tempo de contribuição, desde que observados os requisitos previstos na legislação e na regulamentação administrativa.
A Instrução Normativa nº 128/2022, em seu art. 135, dispõe que os períodos de aprendizado profissional realizados até 16 de dezembro de 1998, data de entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 20/1998, podem ser considerados como tempo de serviço ou contribuição, independentemente do momento em que o segurado venha a implementar os demais requisitos para a concessão de aposentadoria no RGPS.
De igual modo, Decreto nº 3.048/1999 prevê a possibilidade de contagem do período exercido na condição de aluno-aprendiz em escola técnica, desde que comprovados o vínculo empregatício e a remuneração custeada pelo erário, ainda que de forma indireta (art. 188-G, IX).
A remuneração indireta, para tais fins, pode consistir em benefícios ou vantagens materiais fornecidos ao aprendiz, tais como alimentação, fardamento, material escolar ou parcela de renda proveniente da execução de encomendas para terceiros no contexto das atividades de aprendizagem.
A comprovação do período deve ser realizada por meio de certidão emitida pela instituição responsável, a qual deverá indicar expressamente o período de frequência, a natureza das atividades desempenhadas e a existência de remuneração, ainda que indireta. Entre os documentos admitidos pela regulamentação administrativa destacam-se: certidão emitida por empresa ferroviária, certidão escolar de escola industrial ou técnica, certidão de tempo de contribuição expedida por escola técnica da rede pública ou certidão da instituição onde o ensino foi ministrado, documento usualmente denominado Certidão de Tempo de Aluno Aprendiz.
A jurisprudência consolidou entendimento no sentido da possibilidade de reconhecimento desse período para fins previdenciários, desde que demonstrada a efetiva contraprestação laboral associada à retribuição financeira ou material custeada pelo poder público.
Nesse sentido, a Súmula nº 96 do Tribunal de Contas da União estabelece que o tempo de trabalho prestado na qualidade de aluno-aprendiz em escola pública profissional pode ser computado como tempo de serviço público:
Conta-se para todos os efeitos, como tempo de serviço público, o período de trabalho prestado, na qualidade de aluno-aprendiz, em Escola Pública Profissional, desde que comprovada a retribuição pecuniária à conta do Orçamento, admitindo-se, como tal, o recebimento de alimentação, fardamento, material escolar e parcela de renda auferida com a execução de encomendas para terceiros.
A orientação também encontra respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que reconhece a possibilidade de cômputo do período de aprendizagem profissional como tempo de serviço para fins previdenciários, desde que comprovada a remuneração direta ou indireta e o vínculo com atividade laboral desenvolvida no âmbito da formação técnica:
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. RECONHECIMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO. ALUNO APRENDIZ. CERTIDÃO DO INSS. SUFICIÊNCIA PARA AVERBAÇÃO DO TEMPO DE SERVIÇO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. […] III – Com efeito, o entendimento contido na Súmula n. 96 do TCU está de acordo com o entendimento consagrado por esta Corte Superior de Justiça, no sentido de que é possível a contagem do tempo de serviço como aluno-aprendiz, desde que haja comprovação da remuneração obtida, seja ela, por alimentação, fardamento, material escolar e parcela auferida com encomendas de terceiros. Assim, nesse ponto, merece reforma o acórdão do Tribunal de origem, para que se reconheça essa possibilidade, ainda que seja ela apenas em tese e não aplicável ao caso concreto dos autos. (REsp n. 1.676.809/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/9/2017, DJe 10/10/2017; AgInt no REsp n. 1.375.998/PB, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 20/6/2017, DJe 28/6/2017). (AgInt no REsp n. 1.909.358/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 14/2/2022, DJe de 16/2/2022).
De forma convergente, a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, a TNU atualizou seu entendimento para se alinhar ao já apresentado até aqui. Assim, a Turma alterou a redação da Súmula 18, que atualmente conta com a redação consagrada na Tema 216.
Tema 216, da TNU: Para fins previdenciários, o cômputo do tempo de serviço prestado como aluno-aprendiz exige a comprovação de que, durante o período de aprendizado, houve simultaneamente: (i) retribuição consubstanciada em prestação pecuniária ou em auxílios materiais; (ii) à conta do Orçamento; (iii) a título de contraprestação por labor; (iv) na execução de bens e serviços destinados a terceiros. (alterada a redação da Súmula 18/TNU).
Assim, verificados tais requisitos mediante prova documental idônea, revela-se juridicamente possível o reconhecimento do período exercido na condição de aluno-aprendiz como tempo de contribuição, para fins de averbação e eventual concessão de benefício previdenciário no âmbito do Regime Geral de Previdência Social.
Feitas estas considerações, passa-se à análise do caso concreto.
Caso dos autos
No presente caso, a controvérsia recursal cinge-se à verificação da higidez da Portaria nº 73/2011, que tornou insubsistente a averbação do período de 01/01/1982 a 31/12/1984 nos assentamentos funcionais do autor, bem como à existência de direito material ao cômputo do aludido interregno, pretensamente laborado na qualidade de aluno-aprendiz perante o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais.
Consoante se extrai dos autos, a averbação do referido período foi formalizada por meio da Portaria nº14-DCIPAS/SPC.41, de 25/01/2011, publicada no Boletim DGP n° 10 de 02 de fevereiro de 2011, ao passo que a administração, por meio da Portaria n° 73 (Evento 1, outros 3, fl.19), publicada no Boletim DGP N° 143, de 03/08/2011(Evento 1, outros 2, fl.32), tornou insubsistente a averbação procedida pela Portaria n° 14.
Conforme delineado acima, a Administração Pública possui o poder-dever de anular os próprios atos quando eivados de ilegalidade, nos termos do art. 53 da Lei nº 9.784/1999 e da Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal. Esse poder, entretanto, não é absoluto, devendo ser exercido dentro do prazo decadencial previsto no art. 54 da referida lei e com observância do devido processo legal, especialmente quando o desfazimento do ato repercutir sobre situação jurídica individual anteriormente constituída.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, em regime da repercussão geral -Tema 138 - assentou que o exercício da autotutela, quando importar a anulação de ato administrativo favorável ao interessado, deve ser precedido de procedimento no qual sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa.
O precedente reafirma que a prerrogativa de autotutela deve ser compatibilizada com as garantias previstas no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal, de modo que a anulação de ato administrativo favorável, quando já produzidos efeitos concretos na esfera jurídica do interessado, exige prévia instauração de procedimento administrativo, com efetiva oportunidade de contraditório e ampla defesa.
No mesmo sentido, a Lei nº 9.784/1999 assegura ao administrado o direito de ter ciência da tramitação dos processos em que possua a condição de interessado, apresentar alegações e documentos antes da decisão e formular considerações que devem ser objeto de apreciação pela autoridade competente, conforme seus arts. 2º, parágrafo único, incisos VII, VIII e X, 3º, incisos II e III, e 44.
No caso, a Portaria nº 14-DCIPAS/SPC.41, de 25/01/2011, reconheceu expressamente o direito do autor à averbação de 1.096 dias relativos ao período em que frequentou curso técnico na condição de aluno-aprendiz, produzindo efeitos concretos e favoráveis em sua esfera funcional e previdenciária.
Embora a Portaria nº 73-DCIPAS/SPC tenha sido editada e publicada poucos meses depois — e, portanto, dentro do prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 —, a Administração tornou insubsistente a averbação sem prévia ciência do interessado e sem lhe proporcionar oportunidade para apresentação de alegações, documentos ou esclarecimentos.
Não se questiona a possibilidade de a Administração reexaminar a legalidade do ato originário. O que se mostra juridicamente inadmissível é a supressão unilateral de situação jurídica favorável já constituída sem a observância das garantias procedimentais impostas pela Constituição Federal e pela Lei nº 9.784/1999.
Também não prospera o entendimento de que a discussão posterior da controvérsia perante o Poder Judiciário supriria a ausência de contraditório na esfera administrativa. A garantia constitucional não se limita à possibilidade de impugnação judicial do ato já consumado, abrangendo o direito do interessado de participar da formação da própria decisão administrativa, influenciando seu conteúdo antes da produção dos efeitos desfavoráveis.
A ampla defesa exercida em juízo, portanto, não convalida automaticamente o ato administrativo praticado sem o procedimento exigido pelo Tema 138 do STF.
De igual modo, a aplicação do princípio pas de nullité sans grief não conduz a conclusão diversa. A orientação do Superior Tribunal de Justiça segundo a qual a nulidade de atos praticados em processo administrativo depende da demonstração de prejuízo refere-se, em regra, a irregularidades pontuais ocorridas no curso de procedimento no qual tenha sido assegurada oportunidade substancial de defesa. A situação examinada é distinta, pois não se trata de simples defeito formal em alguma etapa procedimental, mas da ausência integral de procedimento administrativo prévio.
O prejuízo, ademais, é manifesto, uma vez que o autor foi privado da averbação anteriormente reconhecida sem ter podido apresentar argumentos ou elementos probatórios destinados a demonstrar o preenchimento dos requisitos para a contagem do período como aluno-aprendiz.
Por conseguinte, a Portaria nº 73-DCIPAS/SPC deve ser anulada por vício formal, restabelecendo-se os efeitos da Portaria nº 14-DCIPAS/SPC.41, de 25/01/2011.
Insta salientar, contudo, que esse reconhecimento não importa pronunciamento definitivo acerca do preenchimento dos requisitos materiais para a contagem do período como aluno-aprendiz. Significa apenas que o ato favorável não poderia ter sido desconstituído pela Administração sem processo regular.
Desse modo, fica prejudicado, neste momento, o exame definitivo da existência de remuneração indireta, da realização de trabalho produtivo e dos demais requisitos materiais previstos na Súmula nº 96 do Tribunal de Contas da União, porquanto a irregularidade formal antecedente é suficiente para invalidar o ato administrativo impugnado.
Repise-se, o restabelecimento da averbação não impede eventual reexame administrativo da matéria, desde que instaurado procedimento regular, assegurados o contraditório, a ampla defesa e a motivação adequada, e observados os limites temporais e materiais impostos pelo ordenamento jurídico, inclusive o art. 54 da Lei nº 9.784/1999.
Reconhecida a nulidade do ato por ausência de processo administrativo, fica prejudicado também o exame da alegação de aplicação retroativa de nova interpretação administrativa.
Ônus sucumbenciais
Com a reforma da sentença, impõe-se a inversão dos ônus sucumbenciais.
Desta forma, condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa, à luz dos critérios estabelecidos pelo art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC de 1973.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação para declarar a nulidade da Portaria nº 73-DCIPAS/SPC, de 14/03/2011, por violação ao devido processo legal, ao contraditório, à ampla defesa e ao dever de motivação e por determinar o restabelecimento dos efeitos da Portaria nº 14-DCIPAS/SPC.41, de 25/01/2011, inclusive quanto à averbação dos 1.096 dias relativos ao período de 01/01/1982 a 31/12/1984, até que sobrevenha, se for o caso, decisão administrativa proferida em procedimento regular, observados os limites temporais e materiais aplicáveis.
Documento eletrônico assinado por ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000563148v2 e do código CRC da539b67.
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Signatário (a): ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR
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