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Apelação Cível Nº 1003884-30.2021.4.01.3812/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1003884-30.2021.4.01.3812/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Sete Lagoas/MG, nos autos da ação anulatória ajuizada por L. D. S. V., visando à invalidação dos Autos de Infração n. 9114512/E, vinculado ao Processo Administrativo n. 02015.001099/2016-07, e n. 9114513-E, relacionado ao Processo Administrativo n. 02015.001101/2016-30.
O autor sustentou, em síntese: ocorrência de prescrição intercorrente nos dois processos administrativos; regularidade da documentação utilizada no transporte; ausência de motivo dos atos sancionatórios; exclusão de sua responsabilidade por fato de terceiro; vício na notificação, com prejuízo ao exercício da defesa; e incompetência dos agentes fiscais para a imposição das multas.
O Juízo de origem julgou antecipadamente o mérito, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil, e reconheceu a prescrição intercorrente em ambos os processos administrativos, com fundamento no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.
Quanto ao Processo Administrativo n. 02015.001099/2016-07, relativo ao Auto de Infração n. 9114512/E, a sentença registrou, entre outros, os seguintes atos: lavratura do auto de infração em 22/06/2016; intimação por edital em 09/11/2016; certidão em 05/06/2018; despacho de encaminhamento à autoridade julgadora em 30/01/2019; certidão negativa de agravamento em 22/11/2019; pedido de vista do autuado em 26/10/2020; despacho de encaminhamento para elaboração de minuta de decisão em 02/03/2021; e decisão administrativa de primeira instância em 23/03/2021.
No Processo Administrativo n. 02015.001101/2016-30, referente ao Auto de Infração n. 9114513/E, foram registrados: lavratura do auto em 23/06/2016; intimação por edital em 09/11/2016; certidão em 13/06/2018; despacho de encaminhamento à autoridade julgadora em 31/01/2019; e decisão administrativa de primeira instância em 30/12/2019.
O magistrado concluiu que os atos de mero impulso processual não seriam suficientes para impedir a consumação da prescrição intercorrente e, por isso, julgou procedente a ação para anular os dois autos de infração. Condenou o IBAMA ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa e consignou a isenção da autarquia quanto às custas processuais.
Em suas recursais, o IBAMA sustenta inicialmente que a autoria e a materialidade das infrações ambientais foram demonstradas nos respectivos processos administrativos. Invoca os arts. 2º e 70 da Lei n. 9.605/1998 e o conceito de poluidor previsto na Lei n. 6.938/1981 para defender a possibilidade de responsabilização por condutas comissivas ou omissivas e por participação direta ou indireta. Afirma, ainda, que os autos de infração são dotados de presunção de legitimidade e veracidade, incumbindo ao interessado demonstrar concretamente os vícios imputados aos atos administrativos. Alega, nessa linha, que o autor não teria produzido prova capaz de afastar a validade das autuações e sustenta sua legitimidade para responder administrativamente pelas infrações.
No capítulo referente à prescrição, argumenta que o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 e o art. 21, § 2º, do Decreto n. 6.514/2008 pressupõem paralisação do procedimento por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Defende que a lei não restringiu a natureza do despacho apto a afastar a paralisação e que, por essa razão, os atos administrativos destinados a movimentar regularmente o processo impediriam a consumação da prescrição intercorrente. Acrescenta que o procedimento administrativo ambiental pode compreender, no mesmo processo, providências sancionatórias, cautelares e instrutórias, razão pela qual não seria adequado considerar relevantes apenas os atos diretamente relacionados à aplicação da multa. Sustenta, em consequência, que não houve período superior a três anos de efetiva inércia administrativa em nenhum dos dois procedimentos.
Com contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.
A apelação não merece provimento.
1. Regime jurídico da prescrição intercorrente
A Lei n. 9.873/1999 estabelece regimes prescricionais distintos. O art. 1º, caput, disciplina a prescrição quinquenal da pretensão punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia. O § 1º do mesmo dispositivo prevê a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo permanecer paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. O art. 2º, por sua vez, cuida das causas de interrupção da prescrição da ação punitiva.
Dessa forma, o cálculo temporal, isoladamente, não resolve a controvérsia, sendo necessário verificar a natureza dos atos praticados durante o período e definir se constituíram efetivo desenvolvimento do procedimento ou simples movimentação burocrática sem aptidão para afastar a inércia administrativa.
O Superior Tribunal de Justiça, no REsp n. 2.223.324/MT, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Rel. para acórdão Ministro Gurgel de Faria, julgado em 16/12/2025, DJEN de 06/03/2026, esclareceu que a exigência de “ato inequívoco que importe apuração do fato”, prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999, refere-se à prescrição punitiva quinquenal e não pode ser automaticamente transposta para a prescrição intercorrente trienal. Ao mesmo tempo, afastou a compreensão de que toda movimentação formal seja suficiente: somente despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do procedimento impedem sua caracterização como processo paralisado; atos protelatórios, movimentações infundadas e providências desprovidas de conteúdo efetivo não produzem esse efeito.
A orientação foi reafirmada no AgInt no AREsp n. 2.544.624/SP, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 30/06/2026, DJEN de 06/07/2026, em que restou assentado que processo paralisado é aquele em que inexistem despachos aptos a impulsionar regularmente o feito ou em que as providências adotadas são meramente protelatórias ou destituídas de conteúdo efetivo de movimentação, ao passo que os despachos juridicamente previstos e necessários ao desenvolvimento regular do procedimento afastam a paralisação.
A Segunda Turma do STJ igualmente reconhece que a qualificação concreta dos atos administrativos é determinante. No REsp n. 2.224.995/MT, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 13/05/2026, DJEN de 18/05/2026, foi mantido o reconhecimento da prescrição intercorrente porque a instância ordinária, após examinar o procedimento, constatara ausência de atos idôneos no triênio relevante. O STJ registrou que a reversão dessa conclusão exigiria reexame do acervo fático-probatório.
O critério jurídico, portanto, é objetivo: a existência física de um despacho ou registro no processo não basta; exige-se providência que, por sua função e conteúdo, represente desenvolvimento efetivo do procedimento em direção à sua instrução, decisão ou solução.
Essa compreensão afasta a tese central da apelação de que qualquer despacho, simples remessa entre setores, regularização formal ou repetição de diligência seria suficiente para impedir a prescrição intercorrente. Admitir essa interpretação permitiria a manutenção indefinida do poder sancionador por meio de movimentações administrativas destituídas de utilidade concreta, esvaziando a garantia temporal instituída pelo art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.
2. Processo Administrativo n. 02015.001099/2016-07 - Auto de Infração n. 9114512/E
No Processo Administrativo n. 02015.001099/2016-07, a cronologia registrada na sentença é a seguinte: lavratura do auto de infração em 22/06/2016; relatório de fiscalização em 28/06/2016; intimação por edital em 09/11/2016; certidão em 05/06/2018; despacho de encaminhamento à autoridade julgadora em 30/01/2019; certidão negativa de agravamento em 22/11/2019; pedido de vista do autuado em 26/10/2020; despacho de encaminhamento para elaboração de minuta em 02/03/2021; e decisão administrativa de primeira instância em 23/03/2021.
O marco de 09/11/2016, correspondente à intimação editalícia, é incontroversamente relevante. A partir dele, os atos praticados antes do decurso do triênio foram uma certidão, em 05/06/2018, e um despacho de encaminhamento do processo à autoridade julgadora, em 30/01/2019.
A sentença examinou esses registros e os qualificou como atos de mero impulso, sem conteúdo suficiente para afastar a paralisação. A apelação não demonstra, de maneira individualizada, que tais providências tenham produzido instrução, análise, deliberação, comunicação ao interessado ou outro resultado material no desenvolvimento do procedimento. Limita-se a defender a tese jurídica de que qualquer movimentação administrativa seria suficiente.
Esse argumento não se ajusta ao parâmetro atualmente adotado pelo STJ. O despacho de 30/01/2019 não adquire eficácia impeditiva da prescrição pelo simples fato de ter sido formalmente denominado “despacho” ou de ter determinado a remessa dos autos. É indispensável que represente efetivo impulsionamento juridicamente qualificado do procedimento. A mera circulação interna, desacompanhada de conteúdo que revele avanço efetivo para a solução do processo, permanece inserida na situação de inércia relevante para o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.
A certidão de 05/06/2018 também não contém, segundo a moldura adotada na sentença e não infirmada especificamente pelo recurso, providência instrutória ou decisória capaz de modificar essa conclusão.
Desconsiderados, portanto, os atos meramente burocráticos, transcorreu período superior a três anos entre a intimação de 09/11/2016 e a primeira providência posterior dotada de conteúdo decisório, a decisão administrativa de 23/03/2021.
A prescrição já se encontrava consumada quando foi expedida a certidão negativa de agravamento em 22/11/2019. O posterior pedido de vista, formulado pelo próprio autuado em 26/10/2020, e o encaminhamento para elaboração de minuta em 02/03/2021 tampouco têm aptidão para restaurar pretensão punitiva já atingida pela prescrição.
Está configurada, assim, a prescrição intercorrente no Processo Administrativo n. 02015.001099/2016-07.
3. Processo Administrativo n. 02015.001101/2016-30 - Auto de Infração n. 9114513-E
A mesma conclusão se aplica ao Processo Administrativo n. 02015.001101/2016-30.
A lavratura do auto de infração ocorreu em 23/06/2016, o relatório de fiscalização em 28/06/2016, a intimação por edital em 09/11/2016, a certidão em 13/06/2018, o despacho de encaminhamento à autoridade julgadora em 31/01/2019 e a decisão administrativa de primeira instância somente em 30/12/2019. Entre a intimação do autuado, em 09/11/2016, e a decisão administrativa, em 30/12/2019, decorreram mais de três anos.
A certidão de 13/06/2018 e o despacho de encaminhamento de 31/01/2019 não foram identificados como atos dotados de conteúdo material capaz de produzir avanço efetivo do procedimento. A sentença os inseriu entre as movimentações de mero expediente, e o IBAMA não demonstra no recurso qual providência concreta teria sido realizada nesses atos, limitando-se novamente à premissa de que qualquer despacho impede a prescrição.
À luz do REsp n. 2.223.324/MT e do AgInt no AREsp n. 2.544.624/SP, o despacho apto a descaracterizar a paralisação deve representar efetivo impulsionamento, juridicamente previsto e funcionalmente necessário à marcha do processo. A mera remessa formal, sem demonstração de conteúdo procedimental qualificado, não satisfaz esse requisito.
A decisão de primeira instância, proferida em 30/12/2019, ocorreu depois de já transcorrido o triênio contado da intimação de 09/11/2016. Não é possível conferir a ato posterior efeito de recomposição de pretensão sancionatória já alcançada pela prescrição intercorrente.
Também neste procedimento, portanto, deve ser mantido o reconhecimento da prescrição.
4. Precedentes invocados pelo IBAMA e distinção do caso
O IBAMA invoca, entre outros julgados, precedente do STJ no qual se reconheceu aptidão ao despacho que determinara a intimação do administrado para apresentação de alegações finais. A situação não é equivalente à destes autos.
A intimação para alegações finais instaura etapa contraditória concreta do processo sancionador, dirige-se ao administrado e viabiliza manifestação anterior ao julgamento. Possui, portanto, função procedimental própria e conteúdo efetivo. Nos processos ora examinados, os atos intermediários cuja eficácia é controvertida foram qualificados pela sentença como certidões e encaminhamentos internos, sem demonstração, no recurso, de conteúdo equivalente. O próprio recurso registra o precedente de 2014 como hipótese de intimação para alegações finais, circunstância que evidencia a diferença fática.
Da mesma forma, a afirmação de que o processo administrativo ambiental possui caráter múltiplo, podendo conter providências sancionatórias, cautelares, instrutórias e relativas a bens apreendidos ou embargos, não altera a conclusão. Essa característica abstrata do procedimento não transforma toda movimentação interna em ato efetivamente destinado ao seu desenvolvimento. O que importa é a função concreta do ato praticado, e o IBAMA não identifica, nos intervalos prescricionais examinados, providência cautelar, instrutória ou decisória específica capaz de afastar a paralisação reconhecida na sentença.
5. Autoria, materialidade, responsabilidade administrativa e presunção de legitimidade
O apelante desenvolve, ainda, argumentos referentes à autoria e à materialidade das infrações, à legitimidade do autuado para responder administrativamente, aos arts. 2º e 70 da Lei n. 9.605/1998, ao conceito de poluidor do art. 3º, IV, da Lei n. 6.938/1981 e à presunção de legitimidade e veracidade dos autos de infração. Essas questões, porém, não afastam a prejudicial reconhecida.
A prescrição intercorrente incide sobre a pretensão punitiva administrativa em razão da paralisação do procedimento pelo período legal. Sua ocorrência independe da maior ou menor consistência da prova da infração. Mesmo que se admitissem, para efeito argumentativo, a materialidade do fato, a autoria imputada ao autuado e a presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos, tais circunstâncias não eliminariam a incidência do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.
A presunção de legitimidade do auto de infração tampouco alcança a posterior condução temporal do processo administrativo. Ela não autoriza a Administração a exercer indefinidamente a pretensão sancionatória em desconformidade com prazo prescricional expressamente estabelecido em lei.
Reconhecida a prescrição intercorrente dos dois procedimentos, ficam prejudicadas as demais discussões relativas ao mérito material das autuações, pois nenhuma conclusão a respeito de autoria, materialidade ou responsabilidade seria capaz de restabelecer a pretensão punitiva extinta pelo decurso do prazo. Não há omissão na ausência de apreciação de questões cujo exame se tornou desnecessário diante de prejudicial suficiente para solucionar integralmente a controvérsia, razão pela qual a sentença deve ser integralmente mantida.
6. Honorários recursais
O Juízo de origem condenou o IBAMA ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.
Como a apelação é integralmente desprovida, incide o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil. A Corte Especial do STJ, no Tema Repetitivo 1.059, firmou a tese de que a majoração recursal pressupõe exatamente o desprovimento integral ou o não conhecimento do recurso.
Considerados o trabalho adicional realizado em grau recursal, a natureza da controvérsia e os parâmetros dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do CPC, majoro os honorários advocatícios em dois pontos percentuais, elevando-os de 10% para 12% sobre o valor atualizado da causa, preservados os demais critérios fixados na sentença e os limites legais aplicáveis.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, mantendo-se integralmente a sentença que reconheceu a prescrição intercorrente nos Processos Administrativos n. 02015.001099/2016-07 e n. 02015.001101/2016-30 e anulou os Autos de Infração n. 9114512/E e n. 9114513-E.
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