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Apelação Cível Nº 6007648-26.2024.4.06.3801/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 6007648-26.2024.4.06.3801/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo exequente contra sentença que, com fundamento no entendimento firmado no Tema 1184 do Supremo Tribunal Federal e na Resolução CNJ nº 547/2024, extinguiu a execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir, nos termos do art. 485, VI, do CPC.
Em suas razões recursais, o apelante sustenta a inaplicabilidade do Tema 1184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024 às execuções fiscais promovidas por conselhos de fiscalização profissional, ao argumento de que tais entidades possuem regime jurídico próprio e estão sujeitos à legislação especial (Lei nº 12.514/2011). Defende, ainda, a necessidade de “distinguishing” em relação ao mencionado precedente do STF. Requer a reforma da sentença para o regular prosseguimento da execução fiscal.
Sem contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Discute-se: (i) a aplicabilidade do Tema 1184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024 às execuções fiscais ajuizadas por conselhos de fiscalização profissional; (ii) o preenchimento dos requisitos para a extinção do feito previstos no art. 1º, § 1º, da referida Resolução; e (iii) o cumprimento das condições prévias ao ajuizamento estabelecidas nos arts. 2º e 3º desta norma.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 1.355.208/SC (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/12/2023), sob o regime da repercussão geral (Tema 1184), fixou a seguinte tese:
1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.
Posteriormente, em embargos de declaração, a Corte Suprema esclareceu: “A tese de repercussão geral fixada na espécie aplica-se somente aos casos de execução fiscal de baixo valor, nos exatos limites do Tema 1.184, incidindo também sobre as execuções fiscais suspensas em razão do julgamento desse tema pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos do voto da Relatora” (RE 1355208 ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 19/04/2024).
Com base nessa orientação, o CNJ editou a Resolução nº 547/2024, regulamentando a aplicação do Tema 1184 e estabelecendo, entre outras providências, critérios para a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00, bem como condições prévias ao ajuizamento, consistentes na tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa e no protesto do título, nos seguintes termos:
Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
(…)
Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
(…)
Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
O apelante defende que a tese vinculante e a Resolução, ao preverem o parâmetro de R$10.000,00, não se aplicam aos conselhos de fiscalização profissional, em razão do disposto no art. 8º da Lei nº 12.514/2011, que define como crédito de baixo valor aquele correspondente a até cinco anuidades. Todavia, tal argumento não procede.
Não há conflito normativo que justifique a incidência do princípio da especialidade. A Lei nº 12.514/2011 fixa limite quantitativo para o ajuizamento de execuções fiscais, vedando a cobrança de valores inferiores a cinco anuidades. Já a Resolução CNJ nº 547/2024 impõe condições procedimentais e de eficiência administrativa, exigindo a prévia tentativa de conciliação, o protesto de CDA e a extinção de execuções inativas ou sem bens penhoráveis. Trata-se, portanto, de normas complementares e harmônicas, não excludentes.
Nesse sentido, o próprio CNJ, ao responder consultas dos Conselhos Regionais de Medicina Veterinária de Goiás (0002087-16.2024.2.00.0000) e de Enfermagem do Rio Grande do Norte (0005858-02.2024.2.00.0000), reconheceu a aplicabilidade da Resolução nº 547/2024 às execuções fiscais promovidas por conselhos profissionais, inclusive quanto à observância das exigências prévias. Destaca-se a tese fixada na consulta nº 0002087-16.2024.2.00.0000:
1. A Resolução CNJ n. 547/2024 aplica-se às execuções fiscais ajuizadas por Conselhos de Fiscalização Profissional.
2. O valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) previsto pelo §1º do artigo 1º da Resolução CNJ n. 547/2024 não representa o piso para ajuizamento de execuções fiscais, mas sim critério para extinção de executivos fiscais já ajuizados e nos quais seja verificado, cumulativamente, a ausência de movimentação útil há mais de um ano e a inexistência de efetiva penhora de bens.
3. A Resolução CNJ n. 547/2024 não impede o ajuizamento de execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), desde que cumpridos os procedimentos prévios estabelecidos pela norma.
4. O conceito de movimentação útil do processo está previsto no artigo 921, § 4º-A, do Código de Processo Civil.
Não há, portanto, fundamento para afastar os conselhos profissionais da incidência do Tema 1184/STF e da Resolução CNJ nº 547/2024.
Além do mais, há de se considerar que a referida resolução é constitucional, vez que o STF firmou entendimento de que as decisões do CNJ não podem ser revistas pelas instâncias ordinárias, cabendo apenas à Suprema Corte eventual controle. No julgamento da AO 2415/DF, o Plenário assentou que:
As matérias decididas pelo CNJ e pelo CNMP, ainda que, por vezes, não guardem a magnitude esperada, não podem ser revistas, no âmbito do controle judicial, pelas instâncias ordinárias, sob pena de subversão completa do próprio sistema constitucional, acarretando, em última instância, uma fragilidade da autoridade institucional do órgão que é responsável pelo controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar do Poder Judiciário e do Ministério Público.
(AO 2415 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 30/11/2020, DJE 18/03/2021)
Mais recentemente, no ARE 1.553.607/RS (Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Pleno, j. 20/09/2025, DJe 30/09/2025 – Tema 1428), a Suprema Corte afirmou:
1. As providências da Resolução CNJ nº 547/2024 não usurpam nem interferem na competência tributária dos entes federativos e devem ser observadas para o processamento e a extinção de execuções fiscais com base no princípio constitucional da eficiência;
2. É infraconstitucional e fática a controvérsia sobre o atendimento das exigências da Resolução CNJ nº 547/2024 para extinção da execução fiscal por falta de interesse de agir.
De igual modo, não há qualquer afronta à Súmula 452 do STJ, pois o enunciado, que trata da faculdade da Administração em extinguir execuções fiscais de pequeno valor, foi superado pelo entendimento vinculante do STF no Tema 1184, que autoriza o reconhecimento judicial da ausência de interesse de agir em observância à eficiência administrativa.
No caso concreto, não foi preenchido o requisito previsto no art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ nº 547/2024.
O dispositivo determina a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 quando não houver movimentação útil por mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que realizada a citação, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
A execução fiscal foi distribuída em 23.07.2024, a carta de citação cumprida foi juntada em 26.11.2024 e a sentença extintiva foi proferida em 14.05.2025, cerca de cinco meses depois. Não havia paralisação do processo por período superior a um ano. Portanto, não se encontram presentes os pressupostos necessários à extinção do processo com fundamento no art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ nº 547/2024.
Essa circunstância, contudo, não encerra o exame do interesse de agir, para as execuções fiscais que, como essa, foram ajuizadas após a vigência do Tema 1184 e da Resolução CNJ 547/2004. O art. 1º, § 1º, disciplina hipótese própria de extinção de execução fiscal já em curso, enquanto os arts. 2º e 3º estabelecem, cumulativamente, providências prévias ao ajuizamento, cuja observância integra a aferição do interesse processual nas execuções fiscais de baixo valor abrangidas pelo Tema 1.184/STF.
No caso, o apelante não demonstrou a adoção de tentativa de conciliação, ou de qualquer solução administrativa realizada entre a data da inscrição em dívida ativa, ocorrida em 25.06.2024, e a distribuição da ação, em 23.07.2024, medidas indispensáveis, para o preenchimento dos requisitos contidos no art. 2º da Resolução CNJ nº 547/2024.
Tampouco atendeu à exigência prevista no art. 3º da mencionada resolução, pois o exequente não demonstrou que realizou o prévio protesto da CDA e, também, não comprovou inadequação que justifique a excepcionalidade da medida, por motivo de eficiência administrativa.
Este Tribunal tem entendido que a mera previsão abstrata de mecanismos de parcelamento ou de negociação do crédito, previstos nas normas que regem o Conselho, a exemplo da Resolução COFECI n.º 1.482/2022 e da Portaria CRECI - 4ª Região/MG n.º 002/2024, não basta, por si só, para caracterizar a tentativa prévia exigida pelo precedente vinculante e pela Resolução CNJ nº 547/2024 (Apelação Cível nº 6003595-32.2025.4.06.3812, 3ª Turma, Rel. Des. Federal Dolzany da Costa, j. 06/03/2026 e Apelação Cível nº 1001106-78.2023.4.06.3812, 3ª Turma, Rel. Juiz Convocado Gláucio Maciel, j. 31/07/2026). É necessária a demonstração concreta de que foi efetivamente oferecida ao executado, de forma individualizada, antes da propositura da demanda, oportunidade de composição extrajudicial, o que não foi feito.
Além disso, a notificação apta a configurar a tentativa de solução administrativa pressupõe crédito definitivamente constituído, não se confundindo com a comunicação expedida no âmbito do processo administrativo de constituição do débito (Súmula 673/STJ).
A notificação, nesse caso, foi emitida em 14.11.2023, sem que haja prova inequívoca nos autos de sua efetiva realização. A inscrição em dívida ativa ocorreu apenas em 25.06.2024, mais de sete meses depois. Assim, ainda que a notificação tenha sido feita, há forte probabilidade de que isso ocorreu antes da inscrição do débito em dívida ativa, considerando a data da expedição do documento. Por essa razão, a medida não se mostra apta a atender às exigências estabelecidas pelo Tema 1.184 do STF e pela Resolução CNJ nº 547/2024.
Por fim, o Acordo de Cooperação Técnica nº 47/2025, firmado entre o CNJ, os TRFs das 2ª à 6ª Regiões e entidades de classe, reforça que as providências prévias ao ajuizamento de execuções fiscais de baixo valor devem ser adotadas após a inscrição em dívida ativa, isto é, sobre créditos já definitivamente constituídos (https://www.cnj.jus.br/presidente-do-cnj-assina-acordos-sobre-execucoes-fiscais-nesta-sexta-feira-10-5-em-sp/).
Dessa forma, ausentes os pressupostos mínimos do interesse de agir, previstos no art. 2º e 3º da Resolução CNJ nº 547/2024, deve ser mantida a sentença que extinguiu a execução fiscal, em conformidade com o entendimento vinculante do STF no Tema 1.184.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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