Apelação/Remessa Necessária Nº 0004852-73.2013.4.01.3807/MG
RELATOR: Juiz Federal FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA AS SECAS – DNOCS contra sentença proferida em ação ordinária ajuizada por D. M. D. L., pensionista de servidor público da autarquia, objetivando a inclusão, em sua pensão, da Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI decorrente da complementação salarial prevista no Decreto-Lei nº 2.438/1988, nos termos do art. 9º da Lei nº 11.314/2006 e do art. 14 da Lei nº 12.716/2012. A pensão foi instituída em 29/09/2003, anteriormente à EC nº 41/2003, e a autora sustenta fazer jus à paridade com os servidores em atividade.
O juízo de origem reconheceu a ilegitimidade passiva da União e julgou parcialmente procedente o pedido para assegurar à autora a percepção da complementação salarial, sob a rubrica VPNI, desde 30/06/2008, em razão da prescrição quinquenal. Determinou que a vantagem fosse calculada, até janeiro de 2012, com base no vencimento básico da classe e padrão em que o instituidor da pensão se encontrava posicionado à época da edição da Medida Provisória nº 283/2006, convertida na Lei nº 11.314/2006, e, a partir de fevereiro de 2012, conforme os critérios da Lei nº 12.716/2012.
Em suas razões, o DNOCS sustenta, inicialmente, a prescrição do fundo de direito e, subsidiariamente, a incidência do prazo prescricional previsto no Código Civil. No mérito, afirma que a complementação salarial não era devida indistintamente aos servidores da autarquia e que a autora não comprovou o preenchimento dos requisitos necessários à percepção da vantagem, especialmente porque o instituidor da pensão jamais a teria recebido. Defende que incumbia à demandante comprovar que o instituidor se enquadrava nas condições previstas no Decreto-Lei nº 2.438/1988. Subsidiariamente, insurge-se quanto aos consectários da condenação.
Foram apresentadas contrarrazões, nas quais se sustenta a manutenção da sentença, ao fundamento de que a pensão está submetida ao regime de paridade e de que a legislação que disciplinou a complementação salarial e sua transformação em VPNI assegurou a vantagem aos aposentados e pensionistas do DNOCS.
É o relatório.
VOTO
Tratando-se de relação jurídica de trato sucessivo, sem demonstração de ato administrativo específico que tenha negado o próprio direito, incide a Súmula 85 do STJ, de modo que a prescrição alcança, em princípio, apenas as prestações vencidas anteriormente ao quinquênio que precede o ajuizamento da ação. Também não incidem os prazos prescricionais previstos no Código Civil (bienal ou trienal), pois as pretensões deduzidas contra a Fazenda Pública submetem-se ao prazo especial estabelecido no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932.
A controvérsia consiste em definir se a autora, pensionista de servidor da autarquia, faz jus à Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI decorrente da complementação salarial prevista no Decreto-Lei nº 2.438/1988 e posteriormente disciplinada pelo art. 9º da Lei nº 11.314/2006.
O art. 9º da Lei nº 11.314/2006 dispõe:
Art. 9º O valor da complementação salarial de que trata o Decreto-Lei nº 2.438, de 26 de maio de 1988, continuará sendo pago aos servidores do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, na forma de vantagem pessoal nominalmente identificada. (Vide Lei nº 12.716, de 2012)
§ 1º A vantagem pessoal nominalmente identificada de que trata o caput deste artigo será calculada sobre o vencimento básico da classe e padrão em que o servidor esteja posicionado, nos percentuais de 100% (cem por cento) para os ocupantes de cargos de nível superior e de 70% (setenta por cento) para os de nível médio, e não servirá de base de cálculo para nenhuma outra vantagem ou gratificação.
§ 2º A vantagem pessoal nominalmente identificada referida no caput deste artigo não poderá ser paga cumulativamente com outra parcela de idêntica origem ou natureza decorrente de decisão judicial, facultada a opção de forma irretratável, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da vigência desta Lei. (Vide Medida Provisória nº 568, de 2012).
A complementação salarial a que se refere o dispositivo é aquela disciplinada pelo Decreto-Lei nº 2.438/1988, cujo art. 1º estabeleceu:
Art. 1° As Gratificações de Atividade Técnico-Administrativa e pelo Desempenho de Função Essencial à Prestação Jurisdicional, percebidas pelos servidores de nível superior, a Gratificação pelo Desempenho de Atividade de Apoio, percebida pelos de nível médio, e a complementação salarial a que fazem jus os servidores do Departamento Nacional de Obras e Saneamento e do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas continuarão a ser pagas àqueles que as percebiam, cumulativamente, em 31 de dezembro de 1987.
Da interpretação conjunta desses dispositivos, verifica-se que a VPNI prevista no art. 9º da Lei nº 11.314/2006 não constitui vantagem nova, devida indistintamente a todos os servidores do DNOCS. Trata-se da continuidade, sob nova denominação, da complementação salarial disciplinada pelo Decreto-Lei nº 2.438/1988, cujo pagamento foi preservado àqueles que a percebiam em 31/12/1987.
Essa compreensão é confirmada pela própria finalidade da Lei nº 11.314/2006. A Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 283/2006, que lhe deu origem, registra que a complementação salarial remonta à denominada “Diferença de Remuneração”, concedida aos servidores do DNOCS em 1979, posteriormente disciplinada pelo Decreto-Lei nº 2.438/1988. Esclarece, ainda, que a parcela continuou sendo paga como vantagem pessoal até julho de 2005, quando seu pagamento foi suspenso em atendimento a recomendação do Tribunal de Contas da União, e que a nova disciplina legislativa buscou justamente evitar a súbita redução remuneratória dos servidores atingidos pela suspensão, assegurando a continuidade da complementação salarial sob a forma de VPNI.
O contexto legislativo reforça, portanto, que o art. 9º da Lei nº 11.314/2006 não instituiu vantagem remuneratória em favor de todos os servidores do DNOCS, mas restabeleceu, sob a forma de VPNI, o pagamento de parcela preexistente. A expressão utilizada pelo próprio legislador - “o valor da complementação salarial [...] continuará sendo pago” - evidencia essa continuidade.
No caso, não há prova de que o instituidor da pensão percebesse a complementação salarial em 31/12/1987 ou de que, embora não a recebesse, fizesse jus à vantagem naquela data. Ao contrário, consta da própria narrativa inicial que a parcela nunca foi paga. Encerrada a instrução sem requerimento de produção de outras provas, não foram apresentados elementos capazes de demonstrar o preenchimento do requisito previsto na legislação de regência.
Cabia à parte autora demonstrar o fato constitutivo do direito invocado. O mero vínculo funcional do instituidor com o DNOCS não basta para esse fim, pois a complementação salarial não era vantagem geral atribuída indistintamente a todos os servidores da autarquia.
Nesse sentido:
SERVIDOR PÚBLICO. DNOCS. COMPLEMENTAÇÃO SALARIAL. DECRETO-LEI 2.438/88. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. LEI 11.314/08. DIREITO À PERCEPÇÃO NÃO COMPROVADO. POSTERIOR REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. LEI 11.784/08. VPNI ABSORVIDA. NATUREZA PROVISÓRIA E VARIÁVEL DA VERBA. EVENTUAIS PARCELAS PRESCRITAS. SENTENÇA REFORMADA. 1. Preliminares de prescrição trienal e de prescrição de fundo de direito rejeitadas, eis que nas relações de trato sucessivo com prestações periódicas em face da Fazenda Pública, deve ser aplicada a Súmula 85 do STJ que dispõe que nestes casos a prescrição atinge somente as prestações vencidas antes do quinquênio que precede a propositura da ação, nos moldes previstos pelo Decreto nº 20.910/32. 2. A VPNI instituída pelo art. 9º da Lei 11.314/06 (Medida Provisória nº 283/2006) é uma mera transformação da verba pecuniária de complementação salarial prevista no art. 1º do Decreto-Lei nº 2.438/88 e, conforme expressa determinação deste dispositivo, só é devida aos servidores que já a percebiam em 31 de dezembro de 1987, não sendo, portanto, devida indistintamente a todo servidor do DNOCS. 3. In casu, o autor em momento algum comprovou que percebia ou que fazia jus à percepção da complementação salarial do art. 1º do Decreto-Lei 2.438/88, tendo, contrariamente, afirmado nos autos que nunca recebeu a aludida verba. Assim, nunca tendo sido beneficiário da referida parcela remuneratória, se torna impossível lhe conceder o pagamento da VPNI originada de sua transformação legal. 4. Ainda que a VPNI fosse originariamente devida, o direito a sua percepção teria sido extinto com o advento da reestruturação remuneratória na carreira do autor implementada pela Lei 11.784/08, que importou em significativo aumento salarial, eis que a referida vantagem tem caráter intrinsecamente temporário e provisório, e, por sua própria natureza, se sujeita à gradual absorção na exata medida de cada aumento remuneratório percebido pelo seu beneficiário. 5. Proposta a ação apenas em agosto de 2013, restam prescritos todos os valores vencidos anteriormente a agosto de 2008, nos termos do art. 1º do Decreto Lei 20.910/32, o que, no caso concreto, inclui a VPNI pleiteada, que foi absorvida em março de 2008. 6. Apelação e remessa necessária providas para, reformando a sentença, julgar totalmente improcedente o pedido autoral. (AC 0004825-90.2013.4.01.3807, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO NEVES DA CUNHA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, e-DJF1 18/12/2019 PAG.)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA (VPNI). AUSÊNCIA DE DIREITO ORIGINÁRIO DO INSTITUIDOR. INAPLICABILIDADE DA PARIDADE. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. NÃO CONFIGURAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de reconhecimento do direito à percepção de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), sob o fundamento de inexistência de direito originário do instituidor da pensão, que se aposentou antes da criação da vantagem. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a pensionista faz jus à percepção da VPNI com base na paridade entre ativos e inativos; (ii) estabelecer se a supressão da vantagem anteriormente paga viola o princípio da irredutibilidade de vencimentos. III. RAZÕES DE DECIDIR A VPNI prevista no Decreto-lei nº 2.438/88 não se incorpora ao patrimônio jurídico de quem não preenchia os requisitos para sua percepção à época da aposentadoria do instituidor da pensão. A paridade entre ativos e inativos não assegura a extensão de vantagens criadas posteriormente, quando inexistente direito originário do servidor instituidor. As Leis nº 11.314/2006 e nº 12.716/2012 não restabelecem automaticamente a vantagem a beneficiários sem direito adquirido previamente constituído. A supressão de parcela paga indevidamente não configura violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, por ausência de amparo legal para sua manutenção. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso desprovido. (TRF6, AC 0004853-58.2013.4.01.3807, 2ª Turma Suplementar, Relator DIOGO SOUZA SANTA CECILIA, D.E. 02/06/2026)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. VPNI. COMPLEMENTAÇÃO SALARIAL DO DL 2.438/1988. ALEGADA PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS. SÚMULA VINCULANTE 20. PRESCRIÇÃO. OMISSÃO SUPRIDA. EMBARGOS REJEITADOS. (...) Tese de julgamento: O princípio da paridade entre ativos e inativos não afasta requisitos legais específicos que condicionam o pagamento de determinada vantagem. A Súmula Vinculante nº 20 é inaplicável às hipóteses de complementação salarial prevista no DL 2.438/1988, por tratar de gratificação distinta e regramento próprio. A ausência de comprovação do recebimento da complementação salarial até 31/12/1987 inviabiliza o reconhecimento do direito à VPNI instituída pela Lei 11.314/2006. Eventual pretensão à percepção da VPNI encontra-se prescrita quando absorvida em data anterior ao quinquênio que antecede o ajuizamento da ação. (TRF6, ApRemNec 0004847-51.2013.4.01.3807, 1ª Turma Suplementar, Relator GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS, D.E. 27/02/2026)
A paridade assegurada à pensionista não conduz a solução diversa. Embora a pensão tenha sido instituída em 29/09/2003, antes da EC nº 41/2003, a paridade não cria vantagem remuneratória nem dispensa o preenchimento dos requisitos estabelecidos pela legislação que a disciplina. Não comprovado que o instituidor fazia jus à complementação salarial prevista no Decreto-Lei nº 2.438/1988, sua posterior transformação em VPNI não autoriza, por si só, a inclusão da parcela na pensão.
Assim, ausente comprovação do fato constitutivo do direito alegado, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente o pedido, ficando prejudicado o exame das questões relativas à forma de cálculo da VPNI e aos consectários incidentes sobre as parcelas reconhecidas na origem.
Restituição de valores eventualmente recebidos por força de tutela antecipada
O STJ tem decido pela extensão da tese fixada no Tema 692 à hipótese em que o servidor recebe valores do erário por força de tutela antecipada posteriormente revogada. Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. SERVIDOR PÚBLICO. VALORES RECEBIDOS POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL PRECÁRIA, POSTERIORMENTE CASSADA. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. É firme o entendimento de ser devida a restituição ao erário dos valores recebidos em virtude de decisão judicial precária, que venha a ser posteriormente revogada, hipótese em que não há que se falar em natureza alimentar da parcela, boa-fé na percepção dos valores, ou do "longo tempo decorrido" para fins de desoneração do ressarcimento ao erário. Precedentes. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.763.371/AM, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/9/2022, DJe de 27/9/2022.)
Dessa forma, os valores recebidos pela parte autora, por força de eventual tutela antecipada, ora revogada, deverão ser restituídos ao erário, de forma atualizada pelo MCCJF.
Sucumbência
Inverto os ônus sucumbenciais. Todavia, encontra-se suspensa a exigibilidade, a teor do disposto no art. 98, §3°, do Código de Processo Civil.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação.
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