Apelação Cível Nº 0016773-21.2011.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por R. C. G. contra sentença proferida em ação ordinária ajuizada em face da UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG, na qual a autora pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a redução da parcela "Vantagem Pessoal – art. 5º, §2º, do Decreto n. 95.689/88" (VPNI), mediante exclusão da incidência da Gratificação de Atividade Executiva (GAE) sobre essa rubrica, com base no Acórdão n. 4160/2009 – 2ª Câmara do TCU, bem como a condenação da ré na obrigação de não fazer relativa à reposição ao erário das parcelas descontadas, sob alegação de decadência do direito da Administração, irredutibilidade de vencimentos, nulidade do processo administrativo por ausência de contraditório e ampla defesa, e impossibilidade de restituição de valores recebidos de boa-fé.
O juízo de origem acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam suscitada pela UFMG, ao fundamento de que a instituição teria agido como mera executora do acórdão do TCU – órgão constitucionalmente incumbido do controle externo dos atos administrativos –, e julgou extinto o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC/1973, condenando o sindicato ao pagamento de honorários advocatícios de R$ 800,00.
Em suas razões de apelação, a autora sustenta que o ato impugnado é complexo, competindo à UFMG, que gere sua folha de pagamento, a obrigação de não fazer relativa à reposição ao erário, de modo que teria legitimidade passiva; subsidiariamente, requer o reconhecimento de litisconsórcio passivo necessário com a União, com anulação da sentença e determinação de citação daquela para prosseguimento do feito. No mérito, reitera as teses da inicial: decadência do direito de revisão do ato administrativo (art. 54 da Lei n. 9.784/99), irredutibilidade de vencimentos/proventos, nulidade do processo administrativo por violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, limites da verificação do TCU e impossibilidade de restituição de valores percebidos de boa-fé.
Em contrarrazões, a UFMG pugna pela manutenção da sentença, reafirmando sua ilegitimidade passiva por atuar como mera executora de decisão impositiva e vinculante do TCU, e, subsidiariamente, sustenta a legalidade da revisão dos proventos, a ausência de decadência – por se tratar de ato administrativo complexo cujo prazo somente se inicia após o pronunciamento definitivo do TCU –, a inexistência de ofensa a direito adquirido ou à irredutibilidade de vencimentos, a regularidade do processo administrativo e a irrelevância da alegação de boa-fé para afastar a obrigação de reposição ao erário.
É o relatório.
VOTO
Embora a revisão dos valores da rubrica "VANT. PES. ART. 5º DEC. 95689/88" tenha decorrido de determinações emanadas do TCU, o ato impugnado foi concretamente praticado pela Universidade Federal de Minas Gerais, dotada de personalidade jurídica própria, no exercício de sua autonomia administrativa, sendo ela a responsável direta pela atualização dos dados cadastrais dos autores, pela ordenação de despesas e pela folha de pagamento, bem como pelos efeitos financeiros decorrentes do desconto questionado.
Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA APOSENTADA. VANTAGEM PREVISTA NO ART. 192, II, DA LEI 8.112/90. PAGAMENTO INDEVIDO. BOA-FÉ OBJETIVA. IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS. I. CASO EM EXAME (...) III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Universidade Federal de Uberlândia, como autarquia com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, detém legitimidade passiva para responder por atos administrativos praticados por suas autoridades, ainda que decorrentes de orientação da CGU ou TCU. (...) (TRF6, ApRemNec 0014386-82.2015.4.01.3803, 1ª Turma Suplementar, Relator BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA, D.E. 26/03/2026)
Reconhece-se, portanto, a legitimidade passiva da UFMG.
Nos termos do art. 1.013, §3º, I, passa-se ao exame do mérito.
Na hipótese, ao apreciar pedido de registro de aposentadoria de servidores estranhos à presente demanda, o Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 734/2006, determinou que a UFMG cessasse os pagamentos decorrentes da incidência da Gratificação de Atividade Executiva (GAE) sobre a vantagem pessoal resultante do enquadramento previsto no art. 5º do Decreto nº 95.689/1988, estendendo esse entendimento a todos os casos análogos, conforme notificação expedida em outubro de 2006 (Evento 2 – OUT1, p. 146). Posteriormente, em outubro de 2009, a UFMG voltou a notificar a autora, desta vez em cumprimento ao Acórdão nº 4.160/2009 do TCU, informando nova redução da referida vantagem (Evento 2 – OUT1, p. 22).
Compulsando os autos, verifica-se que a incorporação da GAE à VPNI ocorreu em janeiro de 2002, conforme demonstram as fichas financeiras da autora (Evento 2 – OUT1, p. 250 e ss). A revisão promovida pela Administração incidiu sobre essa incorporação, e não sobre a concessão originária da VPNI. Assim, entre a incorporação da vantagem e a primeira notificação da autora não transcorreu o prazo de cinco anos, razão pela qual não há falar em decadência.
Não bastasse, este Tribunal compreende que não incide o prazo decadencial para revisão de parcelas que compõem os proventos de aposentadoria, por corresponderem a prestações de trato sucessivo. Confira-se:
APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO ORDINÁRIA. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. GAE SOBRE VPNI. REDUÇÃO NO VALOR DA VPNI. AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 445 DO STF. DECADÊNCIA DO ART. 54 DA LEI Nº 9.784/99. INOCORRÊNCIA. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. ILEGALIDADE DA INCIDÊNCIA DA GAE SOBRE A VPNI. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. VERBA RECEBIDA DE BOA-FÉ. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. INCABÍVEL ATÉ A NOTIFICAÇÃO. TEMAS 531/STJ E 1009/STJ. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS. (...) 4. O caso em apreço não encerra hipótese de apreciação do ato de concessão da aposentadoria pelo TCU, ao qual está relacionado o julgado no Tema 445/STF. Mas trata-se de revisão do ato administrativo pela UFMG, que originou o pagamento da rubrica nos moldes em que vinha sendo operado, ou seja, com a incidência da GAE sobre a VPNI. 5. A incidência da GAE sobre a VPNI (erro da Administração na forma de pagamento da vantagem) corresponde a prestação de trato sucessivo, de modo que não incide, na espécie, o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999. Assim, o prazo decadencial para a Administração rever seu ato renova-se mês a mês, de modo que não há que falar em caducidade. Precedente. Esse tem sido o entendimento adotado por esta Segunda Turma no julgamento de casos semelhantes. Precedentes. (...) 12. Apelações parcialmente providas para, em parcial reforma da sentença, declarar válido o processo administrativo de revisão dos proventos das autoras para fazer cessar o pagamento da Gratificação de Atividade Executiva - GAE sobre a vantagem pessoal de que trata o Decreto nº 94.664/1987; bem como para reconhecer que a impossibilidade de reposição ao erário dos valores pagos a maior está limitada à data da notificação aos servidores sobre a revisão da rubrica. 13. Condenação das autoras ao pagamento de honorários advocatícios correspondente a R$2.000,00 (dois mil reais) para cada ré, nos termos do §4º do art. 20 do CPC/1973, Lei de regência. Exigibilidade encontra-se suspensa em face da concessão dos benefícios da justiça gratuita. (TRF6, AC 0029445-32.2009.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV, Relatora LUCIANA PINHEIRO COSTA, D.E. 13/02/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. REVISÃO DE ATO CONCESSIVO DE VANTAGEM PECUNIÁRIA. TRATO SUCESSIVO. TEMA 445/STF. INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA. JUIZO RETRATAÇÃO EXERCIDO. RESULTADO MANTIDO. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR O prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não tem aplicação retroativa, iniciando-se apenas em 01/02/1999 para atos praticados anteriormente, conforme entendimento pacífico do STJ e tese fixada pelo STF no Tema 445 da repercussão geral. O acórdão recorrido destoa da jurisprudência neste ponto, devendo ser exercido o juízo de retratação. A instauração de procedimento administrativo pelo TCU para revisão do ato ocorreu em 28/01/2004, ou seja, dentro do prazo quinquenal contado a partir de 01/02/1999, não havendo decadência. Por outro lado, a vantagem pecuniária objeto da controvérsia (GAE calculada com base na VPNI) constitui prestação de trato sucessivo, o que afasta a aplicação da decadência administrativa e atrai apenas a prescrição das parcelas vencidas há mais de cinco anos, conforme jurisprudência do STF (RE 1.314.922 ED-AgR). A revisão da forma de cálculo da GAE não viola direito adquirido nem coisa julgada, tratando-se de correção de pagamento indevido conforme os limites legais e constitucionais. A existência de prestação continuada e a renovação mensal da relação jurídica impedem o reconhecimento de decadência, especialmente em caso de erro reiterado da Administração. O pedido de sobrestamento com base no Tema 1.276/STF foi rejeitado, por ausência de determinação de suspensão nacional por parte do Supremo Tribunal Federal. IV. DISPOSITIVO Juizo Retratação exercido. Resultado acórdão mantido. (TRF6, AC 0038972-13.2006.4.01.3800, 2ª Turma - PREV/SERV, Relator KLAUS KUSCHEL, D.E. 08/09/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE EXECUTIVA (GAE). INCIDÊNCIA SOBRE VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA (VPNI). IMPOSSIBILIDADE. AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. BOA-FÉ. LIMITAÇÃO ATÉ A CIÊNCIA INEQUÍVOCA. RECURSO DA AUTORA DESPROVIDO. RECURSOS DA UNIÃO E DA UFMG PARCIALMENTE PROVIDOS. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR A Administração exerce o poder-dever de autotutela para anular atos ilegais, nos termos dos arts. 53 e 54 da Lei nº 9.784/1999, observados contraditório e ampla defesa. A GAE incide exclusivamente sobre o vencimento básico, não podendo integrar sua base de cálculo a VPNI, que constitui vantagem pessoal, nos termos da Lei Delegada nº 13/1992 e da Lei nº 8.112/1990. A percepção da GAE sobre a VPNI configura pagamento indevido, sendo legítima sua supressão sem violação ao direito adquirido ou à irredutibilidade de vencimentos. A hipótese caracteriza relação de trato sucessivo, pois os pagamentos se renovam mensalmente, de modo que o prazo decadencial não se consuma, renovando-se continuamente. Não há decadência administrativa, uma vez que a revisão ocorreu dentro do contexto de sucessivas adequações remuneratórias e sem inércia superior a cinco anos. (...) IV. DISPOSITIVO Recurso da autora desprovido e recursos da União e da UFMG parcialmente providos. (TRF6, AC 0019577-20.2015.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar, Relator DIOGO SOUZA SANTA CECILIA, D.E. 01/07/2026)
Registre-se, ademais, que restou observado o devido processo legal na esfera administrativa, com a oportunização do exercício do contraditório e da ampla defesa tanto no momento da redução quanto na cobrança questionada. No mais, verifica-se que a parte autora em momento algum comprovou objetivamente que a redução efetuada em sua remuneração teria sido indevida em seu mérito.
Quanto ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, é certo que ele se aplica às verbas regularmente concedidas e devidas aos servidores aposentados e pensionistas, não podendo ser invocado para preservar pagamentos realizados indevidamente. A revisão administrativa não suprimiu direito adquirido, mas apenas ajustou o pagamento à legalidade, o que constitui dever da Administração.
Nestes termos, uma vez considerado indevido o valor até então percebido pela parte autora, o ajuste pela Administração não implica ofensa ao princípio do direito adquirido ou à garantia de irredutibilidade de vencimentos (STJ, Segunda Turma, RMS n. 57.601/DF, relator Ministro Herman Benjamin, julgado em 5/3/2020, DJe de 27/5/2020; STJ, Primeira Turma, AgInt no AREsp n. 1.057.618/ES, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 29/4/2019, DJe de 10/5/2019).
Desse modo, a pretensão de manutenção dos pagamentos na forma anteriormente percebida não merece acolhimento, impondo-se o desprovimento da apelação quanto a esse ponto.
Relativamente à necessidade ou não de reposição ao erário dos valores recebidos indevidamente, considerando que a presente demanda foi ajuizada antes da publicação do acórdão no Tema 1009/STJ, pouco importa se o pagamento indevido decorreu de erro de interpretação de lei ou de erro operacional. Presente a boa-fé, é indevida a restituição, não se podendo penalizar o servidor/aposentado/pensionista por um equívoco exclusivamente administrativo, sobre o qual não teve qualquer ingerência.
Nada obstante, consoante entendimento jurisprudencial consolidado, somente é indevida a cobrança dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores até a data da notificação pela Administração, eis que a ciência da ilegalidade dos pagamentos afasta a presunção de boa-fé e de definitividade dos pagamentos (STF, MS 26980 AgR, Relator(a): Teori Zavascki, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014).
No caso concreto, a autora foi formalmente notificada em outubro de 2006 acerca da irregularidade no pagamento e da necessidade de revisão da parcela remuneratória. A partir desse momento, resta afastada a presunção de boa-fé quanto às parcelas eventualmente percebidas em desacordo com a lei.
Assim, a sentença deve ser parcialmente reformada para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na inicial, reconhecendo a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé antes da notificação realizada em outubro de 2006.
Mantidos os honorários advocatícios arbitrados na origem, eis que mínima a sucumbência da UFMG (art. 21, parágrafo único, do CPC/73)
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação interposta, nos termos da fundamentação.
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