Apelação/Remessa Necessária Nº 0059738-14.2011.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas por D. M. B. e, adesivamente, pela UNIÃO e pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG, contra sentença proferida em ação ordinária ajuizada pela primeira em desfavor das duas últimas, na qual se busca obstar a supressão ou alteração da forma de cálculo da rubrica "decisão judicial trans. jug. apo." (também designada "Plano Bresser"/"gatilho salarial"), incorporada a seus proventos por força de sentença trabalhista transitada em julgado, e, na hipótese de já efetivada a redução, o ressarcimento das diferenças mediante folha suplementar, sob pena de multa diária.
O juízo de origem rejeitou as preliminares de ilegitimidade passiva da UFMG, de prescrição bienal e de incompetência do juízo e, no mérito, julgou parcialmente procedente o pedido, para manter o pagamento da rubrica controvertida, agora com natureza jurídica de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), sujeita apenas aos reajustes gerais do funcionalismo, permitindo à UFMG o desconto de eventuais valores pagos a maior, respeitada a prescrição quinquenal. Extinguiu o processo com resolução de mérito, sem custas, fixando honorários de 5% sobre o valor da causa em favor da autora, devidos por cada ré.
Em suas razões, a autora, ora apelante, pugna pela reforma parcial da sentença, sustentando: (i) a ocorrência de decadência administrativa, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/99, ante o decurso de mais de vinte anos entre a incorporação da vantagem e sua supressão; (ii) erro material da sentença ao atribuir a decisão originária a juízo trabalhista, quando prolatada por juiz federal; (iii) violação ao art. 471, I e II, do CPC, por caracterizar a alteração administrativa promovida pela UFMG prática de vedada justiça privada, na ausência de ação revisional própria; e (iv) a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé, sendo incabível eventual desconto para ressarcimento ao erário.
A União apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença quanto ao mérito da apelação da autora, e interpôs apelação adesiva, impugnando exclusivamente sua condenação em honorários advocatícios, ao argumento de sucumbência mínima, requerendo a inversão do ônus sucumbencial ou, subsidiariamente, a exclusão ou redução da verba fixada, nos termos do art. 20, §4º, do CPC.
A UFMG, por sua vez, interpôs apelação adesiva, também limitada à condenação em honorários, sustentando ter sido vencedora na demanda, uma vez que a sentença teria acolhido integralmente sua tese defensiva (manutenção da rubrica como VPNI sujeita a absorção por reajustes gerais e por reestruturação de carreira, nos termos do Decreto-Lei n. 200/67), requerendo a inversão da sucumbência ou, sucessivamente, a compensação dos honorários ante a sucumbência recíproca, ou sua fixação em consonância com o art. 20, §4º, do CPC.
A autora apresentou contrarrazões às apelações adesivas da União e da UFMG, pugnando, quanto à primeira, pelo não conhecimento por intempestividade e, no mérito, pelo desprovimento, e, quanto à segunda, pelo desprovimento, ao fundamento de que a UFMG restou vencida na lide, tendo o rebaixamento salarial promovido sido reconhecido como indevido pela sentença.
É o relatório.
VOTO
Legitimidade passiva ad causam
As Universidades Federais são pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração indireta, dotadas de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira. Possuem, assim, legitimidade para figurar no polo passivo de demandas propostas por seus servidores em razão de atos por elas praticados, especialmente aqueles relacionados à gestão de pessoal e ao pagamento de vencimentos e proventos.
Na hipótese de procedência do pedido, caberá à Universidade cumprir a decisão judicial, inclusive quanto ao pagamento das parcelas controvertidas. Embora o Tribunal de Contas da União exerça o controle externo previsto no art. 71, VIII e IX, da Constituição Federal e possa determinar a adequação de atos concessivos de vantagens, sua atuação não afasta a autonomia administrativa da autarquia, à qual incumbe implementar as determinações do órgão de controle e responder judicialmente pelos efeitos dos atos praticados em seu cumprimento.
A propósito:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÕES. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL APOSENTADO. PLANO BRESSER. GATILHO SALARIAL. SUPRESSÃO DE RUBRICA REMUNERATÓRIA. CONTROLE EXTERNO DO TCU. ATO DE APOSENTADORIA COMO ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INAPLICABILIDADE DA COISA JULGADA TRABALHISTA APÓS O RJU. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UFMG. RECURSOS PROVIDOS. (...) IV. DISPOSITIVO E TESE Recursos providos. Tese de julgamento: A universidade federal possui legitimidade passiva para responder por demandas relativas a atos de gestão da folha de pagamento de seus servidores, ainda que praticados em cumprimento a determinações do Tribunal de Contas da União. (...) (TRF6, ApRemNec 0066214-05.2010.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar, Relator LUCIANO MENDONCA FONTOURA, D.E. 04/03/2026)
Reconhece-se, assim, a legitimidade passiva da UFMG.
Mérito recursal
A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Consoante o Tema 445/STF, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo, importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Desse modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade. Nesse sentido, já decidiu o STF:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. (...). (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça acerca da questão:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013).
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CELETISTA. TRANSPOSIÇÃO PARA REGIME ESTATUTÁRIO. INCORPORAÇÃO DE HORAS EXTRAS. IMPOSSIBILIDADE. PRAZO DECADENCIAL. ART. 54 DA LEI 9.784/1999. SUPOSTA VIOLAÇÃO A DIREITO ADQUIRIDO, COISA JULGADA. 1. No enfrentamento da matéria, o Tribunal de origem consignou que, "com o advento do RJU, os servidores celetistas passaram a estatutários, alterado o liame que os unia à Administração" (fl.232, e-STJ) e, "desse modo, a coisa julgada no âmbito da Justiça do Trabalho não tem o condão de irradiar seus efeitos aos autores após a superveniência do regime estatutário" (fl. 233, e-STJ). 2. No julgamento dos Embargos de Declaração o Tribunal a quo esclareceu ainda que "o direito ao pagamento dos 37,5% decorreu de sentença trabalhista em razão de incorporação de horas habituais quando o autor estava sob o regime da CLT, não se tratando, portanto, de revisão de ato administrativo". (fl. 345, e-STJ). 3. É firme o entendimento no âmbito do STJ no sentido de que "inexiste direito adquirido a regime jurídico e que os efeitos da sentença trabalhista têm por limite temporal a data do advento da Lei 8.112/1990, com a transposição do regime celetista de trabalho para o estatutário." (AgRg no AREsp 709.895/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 23/6/2015, DJe 30/6/2015). 4. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp 961.471/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 27/04/2017)
Portanto, a coisa julgada não configura óbice à alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito. Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
No caso concreto, o Tribunal de Contas da União, em sessão realizada em 10/05/2011, ao apreciar o ato de concessão da aposentadoria da autora, considerou irregular o pagamento da parcela denominada “gatilho salarial – 20%”, reconhecida na Reclamatória Trabalhista n. 3751-6. Em consequência, determinou a adequação da composição dos proventos, nos termos do subitem 9.2.1.2 do Acórdão 2.161/2005 (Acórdão 2.898/2011 – Evento 4, OUT1, p. 240/250).
Conforme consta do Evento 2, OUT1, p. 205, o processo de aposentadoria ingressou no TCU em 08/10/2007, e o respectivo ato foi apreciado em 10/05/2011. Entre essas datas, não transcorreu o prazo de cinco anos previsto no Tema 445 do STF.
Em cumprimento à decisão do TCU, a UFMG notificou a servidora, em agosto de 2011, acerca da extinção da rubrica, após o recálculo dos proventos realizado segundo as determinações daquela Corte de Contas.
Não se configurou, portanto, a decadência suscitada pela parte autora.
Conforme já exposto, a coisa julgada formada na Justiça do Trabalho assegurou à autora o pagamento do percentual reconhecido nos limites fáticos e jurídicos então vigentes. Não se extrai desse título, contudo, determinação de incorporação definitiva e irrestrita da parcela, independentemente de posteriores alterações do regime jurídico e das sucessivas reestruturações remuneratórias.
Por se tratar de relação de trato sucessivo, sujeita à cláusula rebus sic stantibus, os efeitos financeiros do julgado não são imunes à superveniência de alterações relevantes no quadro fático ou jurídico.
De igual modo, a cessação do pagamento de vantagem considerada indevida não caracteriza redução remuneratória, mas mera adequação da folha de pagamento ao ordenamento jurídico vigente. No caso, a supressão integral da rubrica somente ocorreu quando os acréscimos decorrentes da reestruturação (Lei n. 11.091/2005) elevaram a remuneração global da autora a patamar superior ao montante anteriormente percebido, considerado o vencimento básico, as demais parcelas remuneratórias e a própria vantagem suprimida.
Nesse contexto, não se verifica ilegalidade no ato da UFMG que, em cumprimento à determinação do TCU, excluiu dos proventos de aposentadoria a referida rubrica.
Por fim, inexistindo ato ilícito imputável à Administração, também não se configura o dever de indenizar.
Assim, a sentença deve ser reformada para que os pedidos sejam julgados improcedentes.
Em consequência, invertem-se os ônus sucumbenciais, que passam a ser suportados pela parte autora, ficando suspensa, contudo, sua exigibilidade, em razão da gratuidade da justiça deferida.
Restituição de valores eventualmente recebidos por força de tutela antecipada
O STJ tem decido pela extensão da tese fixada no Tema 692 à hipótese em que o servidor recebe valores do erário por força de tutela antecipada posteriormente revogada. Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. SERVIDOR PÚBLICO. VALORES RECEBIDOS POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL PRECÁRIA, POSTERIORMENTE CASSADA. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. É firme o entendimento de ser devida a restituição ao erário dos valores recebidos em virtude de decisão judicial precária, que venha a ser posteriormente revogada, hipótese em que não há que se falar em natureza alimentar da parcela, boa-fé na percepção dos valores, ou do "longo tempo decorrido" para fins de desoneração do ressarcimento ao erário. Precedentes. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.763.371/AM, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/9/2022, DJe de 27/9/2022.)
Dessa forma, os valores recebidos pela parte autora, por força de eventual tutela antecipada, ora revogada, deverão ser restituídos ao erário, de forma atualizada pelo MCCJF.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar provimento à remessa necessária e às apelações da União Federal e da UFMG, bem como por negar provimento à apelação da parte autora, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000554334v3 e do código CRC acbddd66.
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