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Apelação Cível Nº 1034333-70.2022.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela União em face da sentença que julgou procedente a tutela cautelar antecedente proposta pela Drogaria da Vovó Sabará Eireli e determinou o restabelecimento de sua conexão com o sistema Datasus do Programa Aqui Tem Farmácia Popular.
A autora afirmou que participa do Programa Farmácia Popular e teve os pagamentos e a conexão com o sistema autorizador de vendas suspensos preventivamente em 16-12-2020. A medida decorreu de supostos indícios de irregularidades. Sustentou, contudo, que a Administração não informou quais seriam essas irregularidades, não instaurou o procedimento de averiguação e não lhe permitiu apresentar esclarecimentos ou exercer o contraditório e a ampla defesa. Alegou que a suspensão se prolongava havia mais de 581 dias e lhe causava prejuízos econômicos. Também afirmou que a população do bairro Itacolomi, em Sabará, ficou desassistida e que a demora administrativa violou os princípios da eficiência, da moralidade, da motivação e da duração razoável do processo. Defendeu a incidência do dever de decidir previsto na Lei 9.784/99 e a necessidade de exibição do procedimento administrativo. Requereu, em caráter liminar e definitivo, o restabelecimento da conexão com o sistema Datasus. Alternativamente, pediu que a União fosse obrigada a concluir o procedimento administrativo no prazo assinalado. Fundamentou a urgência na probabilidade do direito, no risco de inviabilização de sua atividade econômica, na perda de clientela e na possibilidade de perecimento dos medicamentos adquiridos para atender ao programa.
A sentença ratificou a tutela antecipada e julgou procedente o pedido. Reconheceu que o art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação 5/17 do Ministério da Saúde autoriza a suspensão preventiva dos pagamentos e da conexão com o sistema Datasus quando houver indícios de irregularidades. Considerou que a medida decorre da autoexecutoriedade dos atos administrativos, possui previsão nas normas às quais a autora aderiu voluntariamente e constitui exercício do poder de polícia destinado à defesa do interesse público e do erário. Assinalou, porém, que a norma não define os casos excepcionais que permitem instaurar a averiguação antes da oportunidade de esclarecimentos, nem estabelece prazo para o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde iniciar e concluir o procedimento. Entendeu que a postergação do contraditório não autoriza a Administração a adiar indefinidamente o exercício da defesa e a decisão administrativa. Destacou que a autora suportava a suspensão havia quase 22 meses quando ajuizou a demanda e ainda não havia sido notificada para apresentar defesa. Ressaltou que a contestação não trouxe documentos comprobatórios das irregularidades. Comparou a duração da medida preventiva com a penalidade de bloqueio de três a seis meses prevista no art. 42 do mesmo ato normativo e com o prazo máximo de 90 dias estabelecido pela Lei 6.437/77 para medidas cautelares sanitárias. Concluiu que a demora administrativa afrontou a razoabilidade e a proporcionalidade. Determinou, em caráter definitivo, a manutenção da conexão da autora com o sistema Datasus e o pagamento das vendas realizadas até a prolação de decisão administrativa, após a conclusão da averiguação e a concessão de oportunidade formal de defesa. Condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados em R$ 3.000,00.
A União pede a reforma da sentença, a revogação da tutela antecipada, a improcedência dos pedidos e a inversão dos ônus da sucumbência. Sustenta que sua atuação possui amparo no art. 38 da Portaria que regulamenta o Programa Farmácia Popular. Afirma que o dispositivo determina a suspensão preventiva dos pagamentos ou da conexão com o sistema Datasus quando forem constatados indícios ou notícias de irregularidades. Acrescenta que, em casos excepcionais, a norma autoriza a solicitação de procedimento de averiguação ao Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde antes da concessão de prazo para esclarecimentos. Defende, por isso, a legitimidade da atuação dos órgãos do Ministério da Saúde.
Foram apresentando contrarrazões, em que a apelada suscita a intempestividade da apelação.
É o relatório.
VOTO
Quanto à preliminar de intempestividade suscitada nas contrarrazões, a leitura conjunta dos arts. 183 e 1.003 do Código de Processo Civil e do art. 5º da Lei 11.419/06 revela que a União dispõe do prazo de 30 dias úteis, contado da consulta eletrônica à intimação da sentença proferida em 20-3-2024. Como a consulta ocorreu em 31-3-2024 (), o prazo recursal teve início em 1-4-2024 e se encerrou em 13-5-2024. A apelação, interposta em 3-4-2024, é, portanto, tempestiva.
A controvérsia limita-se à legalidade da suspensão preventiva do acesso da apelada ao Programa Aqui Tem Farmácia Popular.
A Lei 10.858/04 instituiu o Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), atualmente regulamentado pelo Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação 5/17 do Ministério da Saúde. Trata-se de política pública destinada a ampliar o acesso da população a medicamentos essenciais, mediante o credenciamento de farmácias privadas.
Embora voluntária, a adesão ao programa submete os estabelecimentos às regras de controle, monitoramento e fiscalização estabelecidas pelo Ministério da Saúde. Essas medidas buscam proteger a saúde da população e assegurar a correta aplicação dos recursos públicos.
No exercício desse controle, compete ao Departamento de Assistência Farmacêutica da Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em Saúde do Ministério da Saúde (DAF/SCTIE/MS) adotar providências administrativas, inclusive de natureza cautelar. O art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação 5/17 do Ministério da Saúde determina a suspensão preventiva dos pagamentos ou da conexão com os sistemas Datasus quando forem detectados indícios ou notícias de irregularidades na execução do programa.
A medida possui natureza cautelar. Sua finalidade é prevenir riscos ao erário e à integridade do programa diante da existência de indícios de irregularidades. Não constitui, por si só, penalidade definitiva. Também não impede o funcionamento ordinário do estabelecimento nem acarreta seu descredenciamento, providência que depende de processo administrativo regular, com observância do contraditório e da ampla defesa.
A suspensão preventiva, contudo, deve observar limites temporais razoáveis e ser acompanhada da regular instrução do procedimento administrativo. Embora provisória e fundada em juízo de cautela, sua manutenção por prazo indeterminado pode transformá-la, na prática, em sanção administrativa.
O Tribunal Regional Federal da 6ª Região tem entendido que a manutenção da suspensão preventiva por prazo indeterminado, sem a adoção de providências concretas para concluir o procedimento de averiguação, revela-se desproporcional. A medida viola os direitos fundamentais do administrado e os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
Nesse sentido:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. PROGRAMA AQUI TEM FARMÁCIA POPULAR. SUSPENSÃO DO ACESSO AO SISTEMA DATASUS. MEDIDA CAUTELAR. DEMORA NA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. RECURSO DA UNIÃO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta pela apelante contra sentença da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Minas que julgou procedente o pedido de empresa integrante do Programa Aqui Tem Farmácia Popular, determinando o restabelecimento do acesso da autora ao sistema autorizador de vendas (DATASUS), suspenso administrativamente com base em indícios de irregularidades apurados pelo Relatório Conclusivo de Auditoria nº 18.758. A sentença considerou desproporcional a suspensão mantida por quase três anos sem conclusão de processo administrativo ou oportunização de contraditório e ampla defesa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a suspensão cautelar e por prazo indeterminado do acesso ao sistema DATASUS, sem a conclusão do processo administrativo e sem a garantia do contraditório e da ampla defesa, viola os princípios constitucionais; (ii) estabelecer se é legítima a atuação do Poder Judiciário para determinar o restabelecimento do acesso da empresa ao sistema do Programa Farmácia Popular, diante da inércia administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR A legislação de regência (Portaria de Consolidação nº 5/2017, Anexo LXXVII, art. 38) autoriza a suspensão preventiva do acesso ao sistema quando houver indícios de irregularidades, mas essa medida possui natureza cautelar e temporária, não podendo converter-se, de fato, em sanção definitiva sem observância do devido processo legal.A manutenção da suspensão por período de quase três anos, sem que a empresa fosse formalmente notificada para apresentação de esclarecimentos e sem qualquer perspectiva de conclusão da auditoria instaurada, afronta o princípio da razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), além dos princípios do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LV).A morosidade administrativa, quando não justificada e lesiva à esfera jurídica do administrado, caracteriza omissão estatal ilegítima e autoriza a intervenção do Judiciário para resguardar direitos fundamentais e o devido processo administrativo.A suspensão de acesso ao DATASUS, embora cautelar, restringe substancialmente a atividade econômica da empresa, especialmente quando perdura sem delimitação temporal e sem respaldo em instrução administrativa mínima, violando também os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.A sentença de primeiro grau apenas restabeleceu a conexão da empresa ao sistema até que haja conclusão do processo administrativo regular, ressalvando a possibilidade de eventual descredenciamento ou aplicação de penalidade, desde que precedida de procedimento que respeite as garantias constitucionais, o que afasta qualquer alegação de ingerência indevida do Judiciário na esfera administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A suspensão cautelar do acesso de farmácia conveniada ao sistema DATASUS no âmbito do Programa Farmácia Popular, por indícios de irregularidades, deve observar a razoável duração do processo e não pode perdurar por tempo indeterminado sem instrução adequada.A ausência de contraditório, ampla defesa e conclusão de processo administrativo em prazo razoável invalida a manutenção da medida cautelar.É legítima a intervenção do Poder Judiciário para determinar o restabelecimento da conexão ao sistema e cessar a omissão administrativa, sem ofensa ao princípio da separação dos poderes. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, incisos LV e LXXVIII; Lei nº 10.858/2004; Decreto nº 5.090/2004; Portaria GM/MS nº 111/2016, arts. 38 e 42; Portaria de Consolidação nº 5/2017, Anexo LXXVII, arts. 38 e 42; CPC/2015, art. 85, §11. Jurisprudência relevante citada: TRF6, AC 1014125-96.2021.4.01.3801, Rel. Mônica Sifuentes, D.E. 29/07/2025; TRF6, RemNec 6006067-37.2024.4.06.3813, Rel. Álvaro Ricardo de Souza Cruz, DJe 18/06/2025; TRF4, AC 5005795-26.2019.4.04.7003, Rel. João Pedro Gebran Neto, j. 02/10/2024; TRF1, AC 0042102-23.2015.4.01.3500, Rel. Rafael Paulo Soares Pinto, j. 12/11/2024; TRF4, AC 5003491-21.2023.4.04.7001, Rel. Ana Beatriz Vieira da Luz Palumbo, j. 18/10/2023.
(TRF-6, AC 1016316-88.2019.4.01.3800, Relator Alvaro Ricardo de Souza Cruz, Data de Julgamento 19-9-2025, 3ª Turma)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PROGRAMA AQUI TEM FARMÁCIA POPULAR. SUSPENSÃO PREVENTIVA DO ACESSO AO SISTEMA DATASUS. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO FORMAL. MOROSIDADE EXCESSIVA E INJUSTIFICADA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. RECURSO PROVIDO. 1. Apelação cível contra sentença proferida por juízo federal que julgou improcedente o pedido de restabelecimento de acesso ao Sistema Autorizador de Vendas do DATASUS, no âmbito do Programa Aqui Tem Farmácia Popular, formulado em ação ordinária ajuizada em face da União. 2. A questão em discussão consiste em definir se a suspensão cautelar e por prazo indeterminado do acesso ao sistema DATASUS, sem a instauração de processo administrativo e sem garantir o contraditório e a ampla defesa, viola os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública. 3. A suspensão preventiva do acesso ao sistema DATASUS, fundamentada no Artigo 38, § 3º, do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017, embora legítima em caráter inicial e cautelar, não se confunde com a sanção definitiva, devendo ser transitória e observar o limite da razoabilidade temporal inerente ao processo administrativo. 4. A permanência da restrição por mais de cinco anos, sem qualquer ato instrutório ou abertura de processo administrativo, configura afronta direta aos princípios do contraditório, da ampla defesa (CF, art. 5º, LV) e da razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), além de violar os postulados da legalidade e da proporcionalidade. 5. A manutenção da suspensão sem instrução administrativa mínima e por período indeterminado, mesmo diante da alegação de complexidade ou conflitos internos de competência, caracteriza omissão estatal ilegítima, autorizando a intervenção do Poder Judiciário para resguardar o direito ao exercício da atividade econômica e a legalidade administrativa. 6. Recurso provido. (TRF-6, AC 1003544-58.2022.4.01.3810, Relatora Mônica Sifuentes, Data de Julgamento 10-4-2026, 4ª Turma)
No caso, o acesso da empresa apelada ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Aqui Tem Farmácia Popular foi suspenso em 16-12-2020. A medida foi comunicada por meio do Ofício 2697/2020/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, expedido pelo Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), em razão de indícios de comportamento atípico na execução do programa ().
A Administração fundamentou a medida no art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação 5/17 do Ministério da Saúde, que autoriza a suspensão preventiva diante de indícios de irregularidades. Contudo, transcorridos mais de 581 dias, não havia nos autos comprovação da instauração formal do processo administrativo nem da adoção de providências instrutórias destinadas a assegurar o contraditório e a ampla defesa.
O estabelecimento não possui direito subjetivo de permanecer no Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) se forem comprovadas irregularidades. A ausência de definição sobre a conduta imputada, contudo, somada à duração excessiva da medida cautelar, viola os princípios da proporcionalidade e da duração razoável do processo. Embora inicialmente legítimo, o bloqueio tornou-se desarrazoado diante da omissão administrativa em apurar os fatos em prazo compatível com a natureza provisória da medida.
Nesse contexto, a duração desproporcional da suspensão e a ausência de suporte procedimental para sua manutenção impõem o reconhecimento de sua ilegalidade. Mostra-se adequado, portanto, restabelecer o acesso da apelada ao sistema do Programa Farmácia Popular até que eventual processo administrativo seja regularmente instaurado e concluído.
O restabelecimento do acesso não afasta os indícios de irregularidades nem impede a aplicação futura de penalidades, inclusive o descredenciamento. Essas providências permanecem possíveis, desde que as infrações sejam devidamente apuradas em processo administrativo regular, com observância do contraditório e da ampla defesa. A manutenção da sentença limita-se a impedir que uma medida cautelar, desprovida de suporte formal e de justificativa plausível para sua continuidade, permaneça por prazo indeterminado.
Em face do exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por GLAUCIO MACIEL, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000535381v8 e do código CRC 96dfc507.
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