Apelação Cível Nº 0022515-22.2014.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
Cuida-se de apelação cível interposta por A. F. L. contra sentença proferida pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais (fls. 157/164) que, em ação ordinária movida contra a UNIÃO FEDERAL, julgou improcedentes os pedidos de promoção vertical na carreira de Procurador Federal com base nos Decretos nº 84.669/1980 e nº 89.310/1984, de declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 11, § 2º, V, da Lei nº 10.480/2002 e de condenação ao pagamento de diferenças remuneratórias retroativas.
Em suas razões recursais, o apelante sustenta ter adquirido direito à promoção para a Primeira Categoria e Categoria Especial em 01/07/2001 e 01/07/2002, sob a vigência do art. 65 da MP nº 2.229-43/2001 c/c os Decretos nº 84.669/1980 e nº 89.310/1984, antes da vigência das Leis nº 10.480/2002 e nº 10.909/2004. Alega a inconstitucionalidade da competência regulamentar atribuída ao Procurador-Geral Federal pelo art. 11, § 2º, V, da Lei nº 10.480/2002 por ofensa ao art. 84, VI, "a", e parágrafo único, da CF/1988 e defende a compatibilidade de sua pretensão com a Lei nº 10.909/2004, pugnando pela reforma do julgado.
Com contrarrazões da União Federal pela manutenção da sentença, os autos foram remetidos a este Tribunal Regional Federal.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade, conhece-se da apelação.
A controvérsia cinge-se a perquirir se o apelante, integrante da carreira de Procurador Federal desde sua transformação operada no ano de 2000, faz jus à promoção vertical automática para a Primeira Categoria e para a Categoria Especial, com marcos em 01/07/2001 e 01/07/2002, com base nas regras do Decreto nº 84.669/1980 e do Decreto nº 89.310/1984, por força do art. 65 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001, bem como se padece de inconstitucionalidade a disciplina conferida ao Procurador-Geral Federal pelo art. 11, § 2º, inciso V, da Lei nº 10.480/2002.
1. Constitucionalidade do art. 11, § 2º, inciso V, da Lei nº 10.480/2002 e legalidade da competência regulamentar do Procurador-Geral Federal
O apelante sustenta a inconstitucionalidade incidental do art. 11, § 2º, inciso V, da Lei nº 10.480/2002, asseverando que a disciplina da promoção na carreira de Procurador Federal estaria inserida na reserva de decreto autônomo privativo do Presidente da República (art. 84, inciso VI, "a", da Constituição Federal), sendo indelegável ao Procurador-Geral Federal à luz do rol taxativo do parágrafo único do referido artigo constitucional.
A insurgência não merece acolhimento.
A competência privativa do Presidente da República prevista no art. 84, inciso VI, "a", da Carta Magna autoriza a expedição de decretos para dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Todavia, a fixação de diretrizes e requisitos para a evolução funcional em carreiras públicas federais constitui matéria de disciplina eminentemente legislativa e regulamentar ordinária, nos exatos moldes estabelecidos no parágrafo único do art. 10 da Lei nº 8.112/1990, segundo o qual os requisitos para o desenvolvimento do servidor na carreira mediante promoção serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administração Pública Federal e seus regulamentos.
A Lei nº 10.480, de 02 de julho de 2002, decorrente de legítima iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, criou a Procuradoria-Geral Federal e disciplinou a estrutura da respectiva carreira, outorgando expressamente em seu art. 11, § 2º, inciso V, a competência ao Procurador-Geral Federal para disciplinar e efetivar as promoções e remoções dos membros da Carreira de Procurador Federal.
Não se verifica, sob nenhum prisma, delegação anômala de competência presidencial privativa, mas sim atribuição legal originária, expressamente outorgada pelo Poder Legislativo em lei em sentido formal de iniciativa do Presidente da República, conferindo ao dirigente máximo do órgão a competência administrativa para expedir normas de organização procedimental e avaliação interna de sua respectiva carreira.
Com efeito, inexiste reserva absoluta de decreto autônomo presidencial para esmiuçar critérios operacionais de promoção interna de carreiras públicas da União, sendo plenamente legítima a regulamentação levada a efeito por meio de atos normativos expedidos pelo titular da Procuradoria-Geral Federal com base em expressa autorização legal.
Nesse sentido, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região já assentou, de forma reiterada, a constitucionalidade do dispositivo legal e a validade da normatização infralegal expedida pela chefia da Procuradoria-Geral Federal:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. PROCURADOR FEDERAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PREVISTOS NOS DECRETOS N. 84.669/80 E 89.310/84. IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA DISCIPLINADA PELA MP N. 2.229/01, LEI N. 10.480/02 e PORTARIA NS. 493/2006, 613/2007 e 1.432/2008 DO PROCURADOR-GERAL FEDERAL. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. A impetrante pretende obter o reconhecimento do direito à promoção funcional na carreira de Procurador Federal, na forma do disposto no art. 65 da MP n. 2.229-43 e demais dispositivos legais pertinentes (no caso, o Decreto n. 84.669/80, alterado pelos Decretos ns. 87.257/82 e 89.310/84), aduzindo que a autoridade impetrada teria incorrido em omissão ao não implantar a progressão funcional na forma pretendida. 2. Não obstante o artigo 4º, § 2º, da MP 2.229-43/2001 estabeleça que "a progressão funcional e a promoção observarão os requisitos fixados em regulamento", a Lei 10.480, de 2 de julho de 2002, autorizou o Procurador- Geral Federal a disciplinar e efetivar as promoções dos membros da Carreira de Procurador Federal (artigo 11, § 2º, inciso V), não havendo ilegalidade de que esta regulamentação seja feita por portaria. 3. Não se vislumbra vício de inconstitucionalidade no art. 11, § 2º, inciso V, da Lei 10.480/2002, que atribuiu competência ao Procurador-Geral Federal para "disciplinar e efetivar as promoções e remoções dos membros da Carreira de Procurador Federal". Não se trata de usurpação da competência privativa do Presidente da República, pois a disciplina acerca da promoção de membros da carreira de procurador federal não se encontra entre as atribuições privativas do Presidente da República. 4. A pretensão de aplicabilidade do Decreto 84.669/80 não se reveste de juridicidade, haja vista existir no atual arcabouço jurídico norma específica que regulamenta a questão objeto do presente mandamus. 5. Com base na competência atribuída pelo art. 11, § 2º, V, da Lei n. 10.480/2002, o Procurador-Geral Federal, com o propósito de disciplinar as promoções e remoções dos integrantes da carreira de Procurador Federal, editou as Portarias ns. 493/2006, 613/2007 e 1.432/2008. Portanto, diante da nova disciplina da matéria, não mais se aplicam os Decretos ns. 87.257/82 e 89.310/84 invocados pela impetrante como fundamento para a sua pretensão, pois com a edição da MP n. 2.229/01, da Lei n. 10.480/02 e das Portarias ns. 493/2006, 613/2007, e 1.432/2008, o tema passou a ter regulamentação específica. Nesse sentido, confira-se: AC n. 0011651-92.2013.4.01.3400, Relator Desembargador Federal João Luiz de Sousa, Segunda Turma, e-DJF1 28/01/2020). 6. Apelação não provida. (AMS 0053499-93.2012.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO VELASCO NASCIMENTO ALBERNAZ, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 13/08/2024 PAG.)
Destarte, resta afastada a tese de inconstitucionalidade do art. 11, § 2º, inciso V, da Lei nº 10.480/2002, reconhecendo-se a higidez jurídica do poder regulamentar exercido pelo Procurador-Geral Federal.
2. Superação da regra de transição do art. 65 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001 e reestruturação da carreira pelas Leis nº 10.480/2002 e nº 10.909/2004
No mérito recursal, o apelante argumenta que satisfez os requisitos temporais para a progressão vertical em 01/07/2001 e 01/07/2002, momento em que vigorava o art. 65 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001, o qual remetia à aplicação dos Decretos nº 84.669/1980 e nº 89.310/1984, sustentando haver direito adquirido imune às alterações legais supervenientes.
Razão não lhe assiste.
A carreira de Procurador Federal foi concebida pela Medida Provisória nº 2.048-26/2000, reeditada sucessivamente até a Medida Provisória nº 2.229-43/2001, a qual unificou diversos cargos jurídicos preexistentes na Administração Indireta (Procuradores Autárquicos, Assistentes Jurídicos, Advogados de autarquias e fundações) sob uma única carreira do quadro federal (arts. 35 e 39).
Ao dispor sobre o desenvolvimento na nova carreira, o art. 4º, § 2º, da Medida Provisória nº 2.229-43/2001 estabeleceu que a progressão funcional e a promoção observariam os requisitos fixados em regulamento. Como regra estritamente precária e transitória, o art. 65 do mesmo diploma previu que, até que fosse aprovado o aludido regulamento, aplicar-se-iam as normas vigentes na data de sua publicação.
Ocorre que tal regra de transição teve sua vigência e aplicabilidade encerradas com a edição de arcabouço legislativo próprio e específico para a novel carreira de Procurador Federal.
Em primeiro lugar, a Lei nº 10.480/2002 instituiu a Procuradoria-Geral Federal e submeteu as promoções da carreira à competência disciplinadora do Procurador-Geral Federal (art. 11, § 2º, inciso V), rompendo com o modelo anterior herdado das autarquias extintas.
Em segundo lugar, a Lei nº 10.909, de 15 de julho de 2004, promoveu profunda reestruturação na composição das carreiras jurídicas federais, dispondo em seu art. 2º que a Carreira de Procurador Federal passaria a ser composta por cargos efetivos divididos exclusivamente em três categorias: Segunda Categoria (inicial), Primeira Categoria (intermediária) e Categoria Especial (final), conforme o Anexo I.
Essa reestruturação legal aboliu completamente os antigos padrões e referências horizontais que antes subdividiam as classes funcionais. Os servidores foram diretamente posicionados nas novas categorias nos termos do art. 3º e Anexo II da Lei nº 10.909/2004, auferindo ganhos remuneratórios imediatos no topo de cada nível.
Com essa alteração substancial da conformação dos cargos, os Decretos nº 84.669/1980 e nº 89.310/1984 tornaram-se integralmente incompatíveis com a carreira de Procurador Federal. Com efeito, tais decretos regulamentares foram editados com fundamento no art. 6º da Lei nº 5.645/1970 e no Decreto-Lei nº 1.445/1976 para reger carreiras antigas do Plano de Classificação de Cargos, cuja dinâmica pressupunha a passagem gradual por inúmeros padrões horizontais de 12 (doze) a 18 (dezoito) meses em cada degrau, de modo que a progressão vertical de 12 (doze) meses prevista no art. 7º do Decreto nº 84.669/1980 apenas ocorria após o servidor esgotar anos de efetivo exercício nos padrões internos da classe precedente.
Pretender pinçar isoladamente a previsão de interstício de 12 (doze) meses dos Decretos de 1980 e 1984 e aplicá-la à carreira modernizada da Lei nº 10.909/2004 — desprovida de padrões intermediários — consubstancia tentativa evidente de formação de um regime jurídico híbrido, permitindo a ascensão do servidor da classe inicial ao topo da carreira em apenas dois anos de exercício.
A criação pretoriana de regimes híbridos mediante a combinação seletiva de partes benéficas de diferentes leis e regulamentos é rechaçada de modo uníssono pelo Supremo Tribunal Federal e pelos Tribunais Regionais Federais.
Outrossim, consolidou-se na jurisprudência pátria a diretriz hermenêutica fundamental de que não há direito adquirido a regime jurídico estatutário, cabendo à Administração remodelar suas carreiras e critérios de promoção, desde que resguardada a irredutibilidade nominal de vencimentos (art. 37, inciso XV, da Constituição Federal), garantia que foi plenamente observada na reestruturação da Carreira de Procurador Federal.
Corroborando a inviabilidade de incidência dos Decretos nº 84.669/1980 e nº 89.310/1984 em face do novel ordenamento aplicável aos Procuradores Federais, destaca-se o seguinte precedente do TRF1:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCURADOR FEDERAL. PROGRESSÃO VERTICAL. OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PREVISTOS NOS DECRETOS 84.669/80 E 89.310/84. IMPOSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. ANÁLISE DO MÉRITO DO MANDAMUS. ART. 515, § 3º DO CPC. 1. Mandado de segurança impetrado contra ato atribuído ao Procurador-Geral Federal, visando provimento jurisdicional que determine a promoção funcional do impetrante, Procurador Federal, na forma do art. 65 da Medida Provisória 2.229-43/2001 e dos Decretos 84.669/80 e 89.310/84. 2. "O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos cento e vinte dias contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.", de acordo com a redação do art. 18 da Lei 1.533/51, vigente à época dos fatos. (AMS 0043894-41.2003.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, e-DJF1 DATA:30/08/2018 PAGINA:.) 3. Da análise detida dos autos, extrai-se que o impetrante insurge-se contra a ausência de promoção nos anos de 2008 e 2009, argumentando que o normativo legal que deve disciplinar a progressão e a promoção dos Procuradores Federais é o Decreto 84.669/80. Dessa forma, correta o argumento esposado na sentença recorrida de que ocorreu a decadência do direito à impetração de mandado de segurança, in casu, eis que a insurgência da parte é quanto à ausência de promoção após o transcurso de um ano da primeira promoção. 4. Contudo, o art. 515, §3° do CPC autoriza que, "nos casos de extinção do processo sem julgamento do mérito (art 267), o tribunal pode julgar desde logo a lide, se a causa versar questão exclusivamente de direito e estiver em condições de imediato julgamento ". 5. Não obstante o artigo 4º, § 2º, da MP 2.229-43/2001 estabeleça que "a progressão funcional e a promoção observarão os requisitos fixados em regulamento", a Lei 10.480, de 2 de julho de 2002, autorizou o Procurador- Geral Federal a disciplinar e efetivar as promoções dos membros da Carreira de Procurador Federal (artigo 11, § 2º, inciso V), não havendo ilegalidade de que esta regulamentação seja feita por portaria. 6. Não se vislumbra vício de inconstitucionalidade no art. 11, § 2º, inciso V, da Lei 10.480/2002, que atribuiu competência ao Procurador-Geral Federal para "disciplinar e efetivar as promoções e remoções dos membros da Carreira de Procurador Federal". Não se trata de usurpação da competência privativa do Presidente da República, pois a disciplina acerca da promoção de membros da carreira de procurador federal não se encontra entre as atribuições privativas do Presidente da República. 7. Apelação da parte impetrante não provida. (AC 0056566-66.2012.4.01.3400, DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS, TRF - PRIMEIRA REGIÃO - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 29/03/2019 PAG.)
3. Inexistência de promoção automática e indispensabilidade da existência de vagas
Ademais, impende sublinhar a improcedência da alegação do apelante de que o Decreto nº 89.310/1984 teria transformado a promoção vertical em ato automático e desvinculado da existência de vagas.
Ainda sob o império dos referidos atos regulamentares, a alteração redacional do parágrafo único do art. 2º do Decreto nº 84.669/1980 não dispensou o requisito das vagas. Ao revés, o próprio Decreto nº 89.310/1984 instituiu, nos arts. 23 e 24, percentuais rígidos de fixação de lotação para cada classe funcional (estabelecendo limites de 10% para a Classe Especial e 35% para a Classe intermediária), o que evidencia que a ascensão à classe superior sempre dependeu da vacância originária ou derivada no escalão correspondente.
Na sistemática legal definitiva, o art. 12, § 1º, inciso II, da Lei nº 10.480/2002 e as normas infralegais expedidas pela Procuradoria-Geral Federal (Portaria PGF nº 493/2006, com efeitos retroativos, Portaria nº 613/2007 e Portaria nº 1.432/2008) vincularam a promoção semestral ao número de vagas ocorridas e publicadas por categoria, apuração de antiguidade e avaliação de desempenho.
Conforme demonstrado nos autos pelo histórico funcional do servidor, a Administração ultimou os processos promocionais da carreira conferindo os regulares efeitos retroativos cabíveis, tendo o apelante sido promovido à Primeira Categoria por intermédio da Portaria PGF nº 401/2007 com efeitos a contar de 01/07/2004.
Inexiste, pois, suporte fático ou jurídico para a pretendida declaração de promoção automática aos patamares superiores em 2001 e 2002, impondo-se a integral manutenção da sentença que julgou improcedente o pedido autoral.
Ônus sucumbenciais
Custas e honorários na forma decidida na sentença.
Sem majoração de honorários, uma vez que a sentença foi proferida sob a égide do CPC/1973.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação da parte autora.
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