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Apelação Cível Nº 0002606-90.2016.4.01.3810/MG
RELATOR: Desembargador Federal LINCOLN RODRIGUES DE FARIA
RELATÓRIO
Cuida-se de recurso de apelação interposto por A. P. C. contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Pouso Alegre/MG, que julgou improcedente o pedido formulado em ação declaratória de anulação de débito c/c pedido de redução de multa ambiental promovida em face do IBAMA.
A sentença apelada assinalou que os documentos do processo administrativo demonstram sucessivas movimentações processuais no período compreendido entre 2004 e 2007, afastando a prescrição intercorrente. Assentou, ainda, a inocorrência da prescrição executória, tendo em vista que o processo administrativo foi definitivamente encerrado em 17.08.2015 e a execução fiscal ajuizada no ano de 2017. Por fim, reputou hígido e razoável o valor da multa cominada de R$ 200.000,00, considerando o porte econômico do empreendimento, o faturamento mensal demonstrado e a gravidade decorrente do descumprimento voluntário de embargo ambiental prévio. Condenou, por fim, o autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios arbitrados em 10% sobre o valor atualizado da causa.
Nas razões do recurso de apelação, o autor/apelante reitera as teses deduzidas na exordial, argumentando que a decisão administrativa de 03.12.2007 representou a constituição definitiva do crédito não tributário, de modo que os atos procedimentais subsequentes voltados ao exame de pedido de conversão da sanção em serviços ambientais não teriam o condão de interromper ou suspender o prazo de prescrição da pretensão executória, o qual estaria consumado no ano de 2012. Em caráter subsidiário, requer a minoração da penalidade pecuniária ao patamar de 50%, diante das atenuantes previstas no artigo 21 da Instrução Normativa IBAMA nº 10/2012 e artigo 14 da Lei nº 9.605/1998, alegando colaboração com a fiscalização e efetiva recuperação da área com regularização da licença ambiental.
A autarquia autuante apresentou contrarrazões, requerendo a manutenção da sentença e o desprovimento do apelo. Sustentou o IBAMA que a movimentação do processo administrativo ocorreu em ritmo constante e motivado pela análise de pedidos de conversão de multa e revisões solicitadas pelo próprio infrator, além do reexame de valores e saneamento do feito, inocorrendo qualquer inércia administrativa a autorizar o reconhecimento das espécies prescricionais arguidas. Aduziu a legalidade da dosimetria aplicada e a impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário no mérito administrativo sem a demonstração de ilegalidade.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
A insurgência recursal cinge-se a averiguar o reconhecimento da prescrição do crédito apurado no processo administrativo sancionador ou, de forma alternativa, a redução do montante pecuniário fixado pelo órgão ambiental federal.
A matéria concernente à apuração de infrações ambientais e ao exercício do poder de polícia pela Administração Pública Federal submete-se ao regramento específico estabelecido pela Lei nº 9.873/1999.
O diploma legal em regência disciplina a incidência da prescrição no procedimento sancionador em seu artigo 1º, caput e § 1º:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
No tocante ao prazo trienal da prescrição intercorrente, a jurisprudência consagrada na egrégia Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ratificada no Tema Repetitivo 328 (REsp 1.115.078/RS) e no Tema Repetitivo 1.293, orienta que a paralisação do processo administrativo por período superior a três anos configura inércia estatal apta a fulminar a pretensão punitiva interna. Contudo, a prática de atos de instrução, de impulsionamento e despachos fundamentados de encaminhamento afasta a alegada inércia da Administração Pública.
A respeito do parâmetro adotado pela jurisprudência para a caracterização de atos instrutórios que obstam a prescrição intercorrente, destaca-se o posicionamento da egrégia Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE . INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA 284 DO STF. OFENSA AOS ARTS. 1º, § 1º, E 2º, II, DA LEI N. 9 .873/1999. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRAZO TRIENAL. AUSÊNCIA DE PARALISAÇÃO POR MAIS DE TRÊS ANOS . PRÁTICA DE ATOS DE IMPULSIONAMENTO DO PROCEDIMENTO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A alegação de negativa de prestação jurisdicional carece de especificidade e delimitação dos pontos efetivamente omitidos, o que atrai, por analogia, a Súmula 284/STF . 2. As sanções administrativas ambientais possuem natureza não tributária e se submetem ao regime prescricional da Lei 9.873/1999, conforme fixado no Tema 1.293/STJ, sendo aplicável a prescrição intercorrente prevista no art . 1º, § 1º, quando o processo permanecer paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. 3. Atos administrativos instrutórios, decisórios e de comunicação processual, legalmente previstos e relacionados ao desenvolvimento do procedimento sancionador, afastam a paralisação do feito e impedem a consumação da prescrição intercorrente, não se exigindo ato conclusivo. 4 . No caso, o histórico administrativo evidencia sucessivos atos de impulsionamento (parecer jurídico, publicação de edital de convocação), inexistindo intervalo superior a três anos sem despachos ou movimento útil, razão pela qual não se configura a prescrição intercorrente do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999.5 . Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no REsp: 00000000000002244539 SP 2025/0450807-8, Relator.: Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Data de Julgamento: 01/07/2026, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJEN 06/07/2026) - grifei
Na hipótese vertente, o exame minucioso da cópia integral do processo administrativo nº 02015.015781/2004-35 afasta categoricamente a ocorrência da paralisação por período superior a três anos sem despacho ou impulso oficial útil.
Conforme se extrai dos autos, a lavratura do Auto de Infração nº 381771/D ocorreu em 01.09.2004, com a apresentação de defesa administrativa tempestiva em 21.09.2004. Na sequência, a instrução seguiu com a confecção do relatório instrutório do Escritório Regional de Pouso Alegre em 10.11.2004, o Parecer Jurídico nº 7441/05 em 05.07.2005 e a prolação da decisão homologatória pelo Superintendente Regional do IBAMA em 08.07.2005. Ato contínuo, a tramitação do feito desenvolveu-se mediante a remessa do processo à Comissão Interna de Conversão de Multa, que proferiu parecer em 17.09.2007, noticiando-se a autuação ao administrado em 26.09.2007. O recorrente protocolou petição em 29.10.2007, a qual gerou despachos de reanálise de valores e consulta jurídica prestada pelo Parecer nº 7298/2007 em 26.11.2007, sobrevindo decisão de indeferimento de pedido de reconsideração em 03.12.2007. Interposto recurso pelo autuado em 16.01.2008, a consultoria jurídica da autarquia identificou equívoco material no lançamento de reincidência e no exame da postulação de conversão da sanção em serviços ambientais, sugerindo o saneamento pelo Parecer Jurídico nº 6088/2008 de 14.10.2008. Acolhido o parecer pela autoridade julgadora em 20.10.2008, retificou-se a notificação para excluir a majoração por reincidência e conceder oportunidade ao administrado para a juntada de projeto de recuperação ambiental. O próprio autuado protocolou o projeto técnico de recuperação em 23.12.2008, sucedendo-se despachos e pareceres de análise técnica do IBAMA em 04.02.2009, 24.08.2009 e 26.11.2009, além de manifestação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio pela Nota Informativa nº 132/2010 em 06.12.2010. As diligências técnicas e notificações de adequação prosseguiram com novos expedientes protocolados no órgão ambiental em 01.03.2011, relatório técnico formulado pela autarquia ambiental em 17.10.2012, até a decisão proferida em 10.06.2014, na qual a autoridade julgadora indeferiu o pleito de conversão da sanção e ratificou a higidez do auto de infração, operando-se a notificação final do devedor em 17.08.2015.
O encadeamento de tais atos processuais demonstra que o feito sancionatório esteve em permanente instrução e andamento, movimentado por atos decisórios, pareceres jurídicos, vistorias técnicas e notificações voltadas à sanidade da apuração e ao processamento dos pleitos formulados pelo próprio administrado. Não há falar, portanto, em ocorrência da prescrição intercorrente no bojo do procedimento administrativo ambiental submetido à análise.
Sustenta, ainda, o apelante que o termo inicial da prescrição da pretensão executória ocorrera em 03.12.2007 (data do primeiro julgamento recursal administrativo) e que os trâmites subsequentes voltados ao exame de conversão de multa não teriam a força de obstar o transcurso do lapso quinquenal.
No entanto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento no enunciado da Súmula nº 467 e no julgamento do Tema Repetitivo 329 (REsp 1.115.078/RS), assentando que o prazo prescricional de cinco anos para a cobrança da sanção pecuniária inicia-se exclusivamente com a constituição definitiva do crédito não tributário, fenômeno que coincide com o término regular do processo administrativo sancionador.
No caso concreto, o processo administrativo nº 02015.015781/2004-35 não se exauriu no ano de 2007, haja vista que a própria Administração Pública acolheu provocação de saneamento para expungir majoração indevida por reincidência e deu processamento ao pleito de conversão da sanção pecuniária em prestação de serviços ambientais deduzido pelo autuado. Assim, a constituição definitiva da dívida não tributária aperfeiçoou-se somente com o encerramento da fase de apreciação dos requerimentos de conversão e da dosimetria final, formalizada pela decisão proferida em 10.06.2014 e ultimada pela notificação para pagamento em 17.08.2015. Tendo em vista que a Ação de Execução Fiscal nº 0001303-07.2017.4.01.3810 foi ajuizada perante a 1ª Vara Federal de Pouso Alegre em 31.03.2017, constata-se a fluência de menos de dois anos entre o término regular do processo administrativo e o ajuizamento da demanda executiva.
Dessarte, afasta-se integralmente a tese de consumação da prescrição da pretensão executória.
Superadas as matérias prejudiciais de mérito, remanesce a apreciação do pleito subsidiário de redução da pena pecuniária.
A fixação das sanções administrativas decorrentes de condutas lesivas ao meio ambiente orienta-se pelos parâmetros balizadores estatuídos no artigo 6º da Lei nº 9.605/1998:
Art. 6º Para imposição e gradação da penalidade, a autoridade competente observará:
I - a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;
II - os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental;
III - a situação econômica do infrator, no caso de multa.
A atuação do Poder Judiciário no exame das sanções impostas pelo Poder Público limita-se ao controle da legalidade e da observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, vedada a substituição do juízo de valoração administrativa quando a penalidade for fixada dentro dos balizes normativos e de forma devidamente motivada.
In casu, a conduta praticada pelo apelante consistiu na ampliação e funcionamento de granja de avicultura de postura sem o devido licenciamento ambiental e em expressa desobediência a embargo administrativo anteriormente imposto pela fiscalização ambiental. O auto de infração registrou o confinamento de aproximadamente 300.000 galinhas poedeiras com produção diária média de 240.000 ovos no local autuado.
A fixação da sanção pecuniária no montante de R$ 200.000,00 observou a escala legal estipulada no artigo 75 da Lei nº 9.605/1998 (com variação entre R$ 50,00 e R$ 50.000.000,00), sopesando a elevada gravidade do ilícito atrelada ao descumprimento intencional do embargo administrativo e a expressiva capacidade econômica do infrator. A tese de incidência da atenuante concernente à colaboração com os agentes ou arrependimento eficaz decorrente de regularização posterior não prospera para fins de redução da sanção, haja vista que a expedição de licença ambiental corretiva pelo órgão estadual no ano de 2014 não apaga a ilicitude do funcionamento não autorizado travado em desacordo com ordens de paralisação exaradas em 2004.
Não se vislumbra ilegalidade ou desproporcionalidade na fixação da penalidade a justificar a intervenção judicial na dosimetria realizada pelo órgão ambiental, impondo-se a confirmação da sentença de improcedência.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo autor. Em aplicação ao artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro a verba honorária sucumbencial para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Documento eletrônico assinado por GUSTAVO SORATTO ULIANO, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000529382v6 e do código CRC c46a6824.
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