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Apelação Cível Nº 1004637-84.2021.4.01.3812/MG
RELATOR: Desembargador Federal LINCOLN RODRIGUES DE FARIA
RELATÓRIO
Trata-se de recursos de apelação interpostos por DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES – DNIT (evento 28), primeiro apelante, e ANA PAULA DA SILVA GOMES (evento 38), segunda apelante, em face de sentença que julgou procedentes os embargos à execução fiscal “para o fim de declarar a nulidade dos autos de infração que deram origem às multas administrativas aplicadas por excesso de peso dos ônibus, pertencentes à embargante” (evento 23).
O DNIT afirma que o laudo pericial não serve para embasar o pedido inicial. Alega que não há incongruência entre a Resolução do CONTRAN e a de ordem eminentemente técnica estabelecida pelo fabricante também com relação ao peso máximo suportado pelo veículo que fabrica. Nesse sentido, a Resolução nº 210/06 retira seu fundamento imediato de validade do art. 99 do CTB, enquanto a observância das normas técnicas de fabricação do veículo resulta do art. 100 daquele diploma legal, configurando, portanto, duas hipóteses de incidência distintas. Ressalta que o fato de o veículo ter sido registrado e licenciado - e, portanto, atendido às especificações técnicas do fabricante - não necessariamente significa que também preservou os limites de peso de que cuida a Resolução nº 210/06 do CONTRAN. Defende a impossibilidade de aplicação retroativa dos limites fixados posteriormente à autuação e a legitimidade da restrição do aumento do limite de tolerância de peso apenas aos veículos de passageiros fabricados a partir de 2012. Pede a reforma da sentença para julgar improcedentes os embargos à execução.
A apelante ANA PAULA DA SILVA GOMES, procuradora da EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LTDA, pede a condenação do DNIT ao pagamento dos honorários sucumbenciais.
Contrarrazões apresentadas conforme evento 61 e 64.
É o relatório.
VOTO
Preenchidos os requisitos legais de admissibilidade, conheço dos recursos de apelação.
Inicialmente, realmente se trata de execução fiscal de baixo valor. Entretanto, conforme se verifica dos autos principais, a execução fiscal encontra-se garantida por seguro-garantia, afastando, em regra, a imposição de extinção do feito, nos termos do art. 1º, §1º, da Resolução CNJ nº 547 de 22/02/2024.
Passo ao exame do mérito.
O peso bruto total previsto na Resolução CONTRAN nº 2010/2006 foi alterado pela Resolução nº 502/2014, que aumentou o peso previsto para veículos de transporte coletivo de passageiros para os veículos fabricados a partir de 01 de janeiro de 2012.
Posteriormente, a Resolução nº 625/2016 alterou o art. 2-A da Resolução Contran nº 210/2006, para suprimir a expressão “fabricados a partir de 01 de janeiro de 2012”.
Não obstante a existência de julgados reconhecendo a retroatividade da norma sancionadora mais benéfica no âmbito do Direito Administrativo, a questão foi objeto de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 843.989, em que se discutiu a retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199).
No referido julgamento, o Supremo Tribunal Federal concluiu que o princípio da retroatividade da lei mais benéfica não possui aplicação automática no Direito Administrativo Sancionador. Assim, na ausência de previsão expressa na norma administrativa, prevalece o princípio do tempus regit actum.
De seu turno, o STJ adotou o entendimento no sentido de que é inaplicável às multas de natureza administrativa a disciplina do Código Tributário Nacional relativa à retroatividade da lei mais benéfica (art. 106 do CTN). O STJ confirmou o entendimento, portanto, de que as penalidades administrativas regem-se pelo princípio do tempus regit actum, admitindo-se exceção apenas quando houver previsão legal expressa autorizando a aplicação retroativa de norma mais favorável. Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AUTUAÇÃO POR INFRAÇÃO. ART. 99 DO CÓDIGO DE TRÃNSITO C/C RESOLUÇÃO N. 502/14. TRANSPORTE COLETIVO. PESO EXCESSIVO DO VEÍCULO SOBRE A RODOVIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, o DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA ESTRUTURA E TRANSPORTES (DNIT) ajuizou execução fiscal em face de EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LIMITADA, visando a cobrança de crédito não tributário relacionado a autos de infração de trânsito por excesso de peso dos ônibus componentes da frota da empresa privada, nos anos de 2010/2011. A executada opôs embargos à execução fiscal para discutir a exigibilidade das multas administrativas alegando, em síntese, que os pesos autuados respeitam os limites ampliados por Resoluções editadas pelo Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAM) em período posterior, além de vícios nas Certidões de Dívida Ativa (CDAs). II - Na sentença, julgou-se procedentes os embargos, com anulação dos autos de infração e das CDAs, extinguindo-se a execução por inexigibilidade da dívida, em razão da retroatividade da norma sancionatória mais benéfica (fls. 1371-1385). A apelação foi improvida quanto ao DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) e provida quanto à embargante, pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 6ª REGIÃO (fls. 1477-1499) III - O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que é inaplicável às multas de natureza administrativa a disciplina do Código Tributário Nacional relativa à retroatividade da lei mais benéfica (art. 106 do CTN). Nessas hipóteses, as penalidades administrativas regem-se pelo princípio do tempus regit actum, admitindo-se exceção apenas quando houver previsão legal expressa autorizando a aplicação retroativa de norma mais favorável. No mesmo sentido, confiram-se os seguintes julgados de ambas as Turmas da Primeira Seção: REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024; AgInt no AgInt no AREsp n. 2.550.888/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/2/2025, DJEN de 17/2/2025; AgInt no REsp n. 1.796.106/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 25/6/2019, DJe de 1/7/2019; AgRg nos EDcl no REsp n. 1.281.027/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 18/12/2012, DJe de 8/2/2013. IV - No presente caso, inexiste previsão legal expressa que autorize a retroatividade das Resoluções CONTRAN n. 502/2014 e 625/2016 para afastar multas administrativas regularmente aplicadas pelo DNIT à época dos fatos. Frisa-se que os autos de infração gozam de presunção de legitimidade e veracidade, não ilidida por prova inequívoca em sentido contrário, inexistindo nos autos qualquer outro elemento apto a macular sua validade ou a justificar a decretação de sua nulidade. V - Assim, o acórdão recorrido destoa da jurisprudência desta Corte Superior ao admitir a retroação de norma administrativa mais benéfica por analogia ao direito penal e tributário, impondo-se sua reforma para restabelecer a validade dos autos de infração e das Certidões de Dívida Ativa que embasaram a execução fiscal, com a consequente improcedência dos embargos à execução e retomada do feito executivo. VI - Correta a decisão recorrida que deu provimento ao recurso especial reformando o acórdão recorrido, julgando improcedentes os embargos à execução fiscal. VII - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.252.479/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 1/7/2026, DJEN de 5/8/2026.)
Portanto, ausente previsão normativa expressa, deve ser afastada a possibilidade de retroação das normas mais favoráveis ao administrado, posteriores à Resolução Contran nº 210/2006.
De outro lado, verifica-se vício material intrínseco à própria Resolução CONTRAN nº 210/2006, ao desconsiderar os limites técnicos do veículo já previamente homologados.
Conforme se verifica, os veículos de transporte coletivo autuados estavam em circulação de acordo com o peso permitido em suas especificações técnicas previamente aprovadas, sem sobrecarga adicional.
Conforme se verificou na prova emprestada aos autos, os veículos autuados, mesmo em uso absolutamente regular (peso do ônibus de 16.040 kg + 47 ocupantes a 70 kg + bagagens a 35 kg), já ultrapassaria os limites impostos originalmente pela Resolução CONTRAN nº 210/2006.
Nesse contexto, os limites previstos na Resolução CONTRAN nº 210/2006, que embasaram as autuações, revelam-se inválidos. Nesse sentido, confira-se a jurisprudência deste TRF6:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. INFRAÇÕES DE TRÂNSITO. EXCESSO DE PESO EM VEÍCULOS DE TRANSPORTE. LIMITES TÉCNICOS HOMOLOGADOS. RESOLUÇÃO CONTRAN 210/06. ILEGALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. INAPLICABILIDADE DA RETROATIVIDADE BENIGNA SEM PREVISÃO LEGAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. EMBARGOS JULGADOS PARCIALMENTE PROCEDENTES. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal ajuizados pela Empresa Gontijo de Transportes S.A., reconhecendo a nulidade de autos de infração por suposto excesso de peso bruto total (PBT) e peso bruto total combinado (PBTC), lavrados nos anos de 2010 e 2011, com fundamento na Resolução Contran 210/06. A sentença afastou a exigibilidade das penalidades e reconheceu a inadequação da norma utilizada como fundamento sancionador, à luz dos parâmetros técnicos previamente homologados para os veículos envolvidos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) verificar a legalidade das autuações fundadas na Resolução Contran 210/06, frente às especificações técnicas previamente homologadas pelos órgãos estatais competentes; (ii) definir a possibilidade de aplicação retroativa de normas administrativas mais benéficas, como as Resoluções Contran 502/14 e 625/16 e a Lei 13.103/15, às infrações cometidas anteriormente à sua vigência. III. RAZÕES DE DECIDIR As autuações baseadas na Resolução Contran 210/06 desconsideram os limites técnicos previamente aprovados para os veículos fabricados entre 2007 e 2010, gerando violação ao princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição, e ao art. 100 do Código de Trânsito Brasileiro.A Administração não pode sancionar o uso regular de veículos cuja fabricação e licenciamento obedeceram aos parâmetros técnicos oficialmente aprovados, sob pena de violação ao princípio da confiança legítima, consagrado no art. 2º, VI, da Lei 9.784/99 e no art. 37 da Constituição.A superação da Resolução Contran 210/06 pelas Resoluções Contran 502/14 e 625/16 evidencia que os critérios então vigentes estavam em desconformidade com as exigências técnicas e operacionais dos veículos em circulação.A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a possibilidade de nulidade de autuações administrativas quando a norma sancionadora se mostra desproporcional ou incompatível com os parâmetros legais e técnicos existentes, conforme decidido no REsp 2.103.140/ES, julgado em 18-6-2024, de relatoria do Ministro Gurgel de Faria.O princípio da retroatividade benigna, previsto no art. 5º, XL, da Constituição, aplica-se exclusivamente ao direito penal, sendo inaplicável ao direito administrativo sancionador sem previsão legal expressa, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 (RE 843.989/PR).A análise da Lei 13.103/15, que estabelece percentuais de tolerância para excesso de peso, é desnecessária, pois a solução do caso baseia-se na ilegitimidade da própria norma utilizada como fundamento das autuações.Quanto ao auto de infração lavrado com base em capacidade máxima de tração (CMT), extingue-se a execução por ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal (RE 1.355.208), diante da irrelevância econômica do crédito e da ausência de diligência administrativa mínima. IV. DISPOSITIVO E TESE Apelação desprovida. Embargos à execução julgados parcialmente procedentes. Tese de julgamento: É nula a autuação por excesso de peso fundada em resolução que desconsidera limites técnicos previamente homologados pelos órgãos competentes.O princípio da confiança legítima impede a imposição de penalidades administrativas a veículos licenciados segundo parâmetros oficiais vigentes à época da fabricação.O direito administrativo sancionador não admite aplicação retroativa de norma mais benéfica sem expressa autorização legal.A Resolução Contran 210/06 é materialmente ilegal na parte em que impõe penalidade em desconformidade com especificações técnicas aprovadas para veículos regularmente fabricados e licenciados. (...) (TRF6, AC 0003380-46.2018.4.01.3812, 3ª Turma, Relator JOSE ALEXANDRE FRANCO, D.E. 26/09/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AUTUAÇÃO POR EXCESSO DE PESO EM VEÍCULO DE TRANSPORTE COLETIVO. LIMITES DE PESO FIXADOS PELA RESOLUÇÃO CONTRAN 210/06. INCOMPATIBILIDADE COM AS ESPECIFICAÇÕES HOMOLOGADAS PELO FABRICANTE. ILEGALIDADE MATERIAL DA AUTUAÇÃO. INAPLICABILIDADE DA RETROATIVIDADE BENIGNA. PROTEÇÃO À CONFIANÇA LEGÍTIMA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) contra sentença que acolheu embargos à execução fiscal opostos pela Empresa Gontijo de Transportes S/A, reconhecendo a nulidade de autos de infração lavrados em 2010 e 2011, por suposto excesso de peso em veículos da embargante. A sentença afastou a exigibilidade das multas com fundamento na ilegalidade da Resolução Contran 210/06 e na retroatividade benigna das Resoluções Contran 502/14 e 625/16, bem como da Lei 13.103/15. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se as Resoluções Contran 502/14 e 625/16 e a Lei 13.103/15 podem ser aplicadas retroativamente para afastar autuações por infrações ocorridas antes de sua vigência; (ii) verificar se a Resolução Contran 210/06 é válida como fundamento autônomo para penalizar excesso de peso em veículos homologados conforme especificações técnicas oficiais. III. RAZÕES DE DECIDIR A retroatividade de normas mais benéficas somente é admitida, no âmbito administrativo sancionador, quando prevista expressamente em norma legal, não sendo aplicável automaticamente às sanções administrativas.O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989, relator o Sr. Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 14-3-2022), firmou entendimento vinculante no sentido de que o princípio da retroatividade benigna não se aplica automaticamente às sanções administrativas, devendo prevalecer, como regra, o princípio tempus regit actum.O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 2.103.140/ES, relator o Sr. Ministro Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 18-6-2024, assentou que a aplicação retroativa da norma administrativa mais benéfica depende de autorização normativa específica.A autuação com base em limites de peso fixados pela Resolução Contran 210/06, em descompasso com as especificações técnicas previamente homologadas pelos órgãos competentes, afronta os princípios da legalidade e da razoabilidade.A Administração não pode desconsiderar homologações técnicas oficiais previamente emitidas para impor sanções com fundamento em norma infralegal conflitante, sob pena de nulidade da autuação e violação ao dever de proteção à confiança legítima do administrado.A própria edição das Resoluções Contran 502/14 e 625/16 revela o reconhecimento administrativo da inadequação dos parâmetros anteriormente fixados, reforçando a constatação de ilegalidade material da norma que embasou a autuação.Ainda que as novas resoluções e a Lei 13.103/15 não possam retroagir, a nulidade dos autos de infração decorre da invalidade intrínseca da Resolução Contran 210/06, que impôs limite incompatível com as características técnicas dos veículos licenciados, regularmente adquiridos e operados pela embargante.A jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, em precedentes como a AC 1012485-66.2018.4.01.3800/MG, relator o Sr. Desembargador Federal Álvaro Ricardo de Souza Cruz, considera inadmissível que a Administração, após aprovar determinadas especificações, penalize conduta amparada em tais parâmetros, ainda que supervenientemente alterados.O art. 2º, VI, da Lei 9.784/99 impõe à Administração o dever de respeitar a confiança legítima e de assegurar transição normativa razoável. A ausência de previsão legal expressa impede a imposição de sanção com base em norma que surpreende o administrado, especialmente quando se trata de veículos previamente homologados e licenciados. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A retroatividade de normas administrativas sancionatórias mais benéficas exige previsão legal expressa.A imposição de penalidade com base em resolução que contrarie os limites técnicos previamente homologados é materialmente ilegal.A confiança legítima do administrado em parâmetros previamente aprovados pelo Estado impede a incidência de norma superveniente restritiva. Dispositivos relevantes citados: Constituição, arts. 5º, II, XXXVI e XL; 37; Código de Trânsito Brasileiro, arts. 99 e 100; Lei 9.784/99, art. 2º, VI. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 14-3-2022 (Tema 1.199); STJ, REsp 2.103.140/ES, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 18-6-2024; TRF6, Apelação/Remessa Necessária 1012485-66.2018.4.01.3800/MG, Relator Desembargador Federal Alvaro Ricardo de Souza Cruz. (TRF6, AC 0003130-47.2017.4.01.3812, 3ª Turma, Relator GLAUCIO FERREIRA MACIEL GONCALVES, D.E. 31/08/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. APELAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA. TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO. MULTAS POR EXCESSO DE PESO. IMPOSIÇÃO A VEÍCULOS HOMOLOGADOS PELO ESTADO. ILEGALIDADE DE RESOLUÇÃO DO CONTRAN Nº 2010/06. IMPOSSIBILIDADE DE RETROAÇÃO DA NORMA ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação ordinária ajuizada por empresa do setor de transporte coletivo de passageiros em face da ANTT e do DNIT, com pedido de anulação de autos de infração lavrados por suposto excesso de peso em veículos de sua frota. Sustenta a autora que as autuações se basearam em limites fixados pela Resolução CONTRAN nº 210/2006, os quais não condiziam com as características técnicas dos veículos, todos devidamente homologados e licenciados. Requereu a consideração da ilegalidade da resolução referida, bem como a aplicação retroativa das Resoluções CONTRAN nº 502/2014 e 625/2016, que ampliaram os limites de peso admitidos. Sentença julgou procedente o pedido, declarando a nulidade dos autos de infração nos casos em que os veículos se encontravam dentro dos limites fixados pelas resoluções posteriores, independentemente da data de fabricação. A sentença foi objeto de apelação por parte dos réus e submetida à remessa necessária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se os efeitos da tutela antecipada concedida no âmbito da Ação Coletiva nº 45479-11.2015.4.01.3400 podem ser estendidos ao presente caso; (ii) estabelecer se as autuações baseadas na Resolução CONTRAN nº 210/2006 são ilegais quando aplicadas a veículos cujas características técnicas foram previamente homologadas pelo Poder Público; (iii) determinar se é possível aplicar retroativamente os parâmetros de peso previstos nas Resoluções CONTRAN nº 502/2014 e 625/2016, por se tratarem de normas administrativas sancionatórias mais benéficas. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A tutela antecipada deferida no âmbito da Ação Coletiva nº 45479-11.2015.4.01.3400 permanece válida até o julgamento da apelação em face dela interposta, mas sua extensão ao presente feito demandaria o reconhecimento da possibilidade de retroação da norma administrativa sancionadora mais benéfica, o que não é admitido na jurisprudência atual. 4. Os veículos da autora foram fabricados de acordo com especificações técnicas previamente homologadas por órgãos públicos competentes, inclusive no que se refere ao peso bruto total, sendo irrazoável e ilegal a aplicação de sanções por excesso de peso em razão de limites normativos incompatíveis com os próprios padrões aprovados pelo Estado. 5. A Resolução CONTRAN nº 210/2006, ao estabelecer limites de peso em desacordo com as características técnicas homologadas dos veículos, afronta o princípio da razoabilidade, motivo pelo qual deve ser tida por inválida neste aspecto. 6. Em que pese a edição das Resoluções CONTRAN nº 502/2014 e 625/2016 evidencie o reconhecimento, pelo próprio Estado, da inadequação dos parâmetros anteriores, a retroatividade de normas administrativas sancionatórias mais benéficas não é admitida na ausência de previsão legal expressa, conforme decidido pelo STF no Tema 1.199 e seguido majoritariamente pelo STJ. 7. O princípio do tempus regit actum prevalece no direito administrativo sancionador, ressalvadas hipóteses excepcionais com expressa previsão normativa, o que não se verifica no presente caso. 8. A fundamentação da sentença deve ser ajustada para afastar o reconhecimento da retroatividade das normas administrativas sancionadoras mais benéficas e, em seu lugar, declarar a nulidade das autuações com base na ilegalidade da Resolução CONTRAN nº 210/2006, no ponto ora combatido. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Apelação desprovida. Remessa necessária prejudicada. Tese de julgamento: 1. É ilegal a imposição de penalidades por excesso de peso com base na Resolução CONTRAN nº 210/2006 quando os veículos autuados foram previamente homologados pelo Estado com características técnicas que ultrapassam os limites ali fixados. 2. A retroatividade de normas administrativas sancionatórias mais benéficas exige previsão legal expressa, nos termos do entendimento consolidado pelo STF no Tema 1.199. (...) (TRF6, ApRemNec 1012485-66.2018.4.01.3800, 3ª Turma, Relator ALVARO RICARDO DE SOUZA CRUZ, D.E. 14/07/2025)
Por fim, quanto aos honorários advocatícios, trata-se de embargos à execução fiscal motivada por cobrança considerada indevida, em que houve a resistência à demanda por parte da ré, culminando com a procedência do pedido em favor da autora.
O exequente deu causa direta à execução fiscal ao inscrever em Dívida Ativa e ajuizar a execução fiscal. Não se vislumbra razão para se afastar o princípio da sucumbência, previsto no art. 85, caput, do CPC.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à primeira apelação e DAR PROVIMENTO à segunda apelação para condenar o DNIT ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, § 3º.1
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