Agravo de Instrumento Nº 1035663-90.2021.4.01.0000/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1035755-51.2020.4.01.3800/MG
RELATORA: Desembargadora Federal MÔNICA SIFUENTES
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo, interposto pela UNIÃO contra decisão proferida pelo Juízo da 20ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Minas Gerais, no cumprimento de sentença nº 035755-51.2020.4.01.3800 promovido pelo Município de Arapuá/MG em face da União, com o objetivo de receber diferenças relativas à complementação de recursos do FUNDEF, referentes ao período de 1998 a 2006, reconhecidas no título executivo formado na Ação Civil Pública nº 1999.61.00.050616-0.
O juízo de origem julgou improcedente a impugnação ao cumprimento de sentença.
Em suas razões recursais, a parte agravante sustenta, em síntese, que a sentença proferida na ação civil pública contém condenação genérica e não reconhece direito individualizado do Município agravado, razão pela qual não constituiria título executivo judicial apto a amparar o cumprimento de sentença. Alega a inexequibilidade ou inexigibilidade do título, por depender de prévia liquidação e da demonstração de que o Município preenchia os requisitos legais para receber a complementação, bem como de que suportou despesas próprias para suprir a alegada insuficiência dos repasses. Defende que a extinção do FUNDEF e a alteração da realidade educacional configurariam causa modificativa da obrigação. Sustenta, ainda, que os efeitos da decisão coletiva estariam limitados à competência territorial do órgão prolator, que o Município situado em Minas Gerais não seria beneficiário do título e que a legitimidade para promover seu cumprimento caberia exclusivamente ao Ministério Público Federal, por se tratar de direito de natureza difusa.
Requer, por fim, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, para impedir a expedição de requisição de pagamento até o julgamento do agravo, e, no mérito, o seu provimento, com a extinção do cumprimento de sentença, em razão da alegada inexigibilidade do título executivo.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos legais de admissibilidade, conheço do(s) recurso(s).
Cinge-se a controvérsia a definir se o Município possui legitimidade para promover o cumprimento individual do título coletivo relativo às diferenças de complementação do FUNDEF; se a eficácia da sentença alcança entes situados fora da competência territorial do juízo prolator; se a execução depende de prévia liquidação ou pode prosseguir mediante simples cálculos aritméticos, na forma do art. 534 do Código de Processo Civil; e se a extinção do FUNDEF e a alteração da realidade educacional configuram causa modificativa ou extintiva da obrigação.
Legitimidade Ativa do Município Beneficiário
A legitimidade do Município para promover o cumprimento individual de sentença coletiva relativa às diferenças de complementação do FUNDEF tem sido reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
No julgamento do RE nº 1.488.341 AgR/RN, a Primeira Turma assentou que o ente municipal possui legitimidade para executar individualmente o título judicial formado em ação civil pública referente ao ressarcimento de verbas do FUNDEF. Registrou-se que a legitimidade do Ministério Público Federal para promover a tutela coletiva não afasta a legitimidade concorrente dos municípios beneficiários para buscar a satisfação da parcela que lhes é atribuída pelo título executivo (STF, RE nº 1.488.341 AgR/RN, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, julgado em 14/4/2025, DJe de 23/4/2025).
Em igual sentido, a Segunda Turma, ao apreciar o RE nº 1.497.507 AgR/RN, reafirmou que os municípios detêm legitimidade para executar sentença coletiva proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal relativa a diferenças de complementação do FUNDEF (STF, RE nº 1.497.507 AgR/RN, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. para o acórdão Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 17/3/2025, DJe de 25/3/2025).
Em atenção à orientação firmada pelo STF quanto à legitimidade dos municípios para a execução individual, o Superior Tribunal de Justiça tem ressaltado que essa legitimidade não pode ser reconhecida de forma dissociada do conteúdo do título executivo. A condição de potencial beneficiário da política pública não autoriza a execução, sendo indispensável verificar se o comando judicial formado na ação de conhecimento atribuiu aos entes municipais, ainda que de forma genérica, a titularidade das parcelas reclamadas.
Com fundamento nos arts. 17, 18 e 503 do Código de Processo Civil e na tese firmada no Tema nº 480, segundo a qual a eficácia da sentença coletiva permanece circunscrita aos limites objetivos e subjetivos do que foi efetivamente decidido, o STJ concluiu, no caso examinado, que o Município não detinha legitimidade para promover diretamente o cumprimento do julgado. Isso porque o título havia imposto à União o dever de ressarcir o FUNDEF como fundo contábil, sem reconhecer obrigação de pagamento direto aos municípios nem individualizar os entes beneficiários.
Nessa perspectiva, admitir a execução individual importaria ampliar o conteúdo da coisa julgada, convertendo obrigação de recomposição do Fundo em crédito autônomo titularizado pelo Município. O Tribunal também considerou que o pagamento direto poderia gerar duplicidade, caso o ente municipal viesse a ser beneficiado, simultaneamente, pelos valores destinados à recomposição do FUNDEF (STJ, AgInt no AREsp nº 2.875.314/DF, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 6/5/2026, DJEN de 11/5/2026).
A possibilidade de execução concorrente pelo Ministério Público Federal e pelos entes municipais exige a adoção de cautelas destinadas a impedir a satisfação repetida da mesma obrigação, mas não conduz à extinção do cumprimento individual. Eventual bis in idem pressupõe a demonstração concreta de que o crédito correspondente ao mesmo beneficiário, período e objeto já foi pago ou está sendo exigido em execução coincidente, circunstância que poderá ser verificada pelo juízo da execução antes da expedição do requisitório.
Afastado o risco de bis in idem, a solução da controvérsia exige a análise concreta dos limites objetivos e subjetivos da coisa julgada. De um lado, deve-se considerar a orientação do Supremo Tribunal Federal que reconhece a legitimidade concorrente dos municípios para o cumprimento individual da sentença coletiva. De outro, é necessário verificar se o comando judicial efetivamente contempla os entes municipais como beneficiários das diferenças apuradas, sem ampliar o conteúdo do título nem permitir pagamento em duplicidade.
Eficácia Territorial e Competência
A insurgência quanto ao limite territorial da decisão (art. 16 da Lei nº 7.347/85) ficou superada pelo julgamento do RE 1.101.937/SP, correspondente ao Tema nº 1075 da repercussão geral. O Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a redação do art. 16 da Lei nº 7.347/1985 conferida pela Lei nº 9.494/1997, afastando a restrição automática dos efeitos da sentença coletiva aos limites territoriais do órgão jurisdicional prolator.
De igual modo, no Tema nº 480, o Superior Tribunal de Justiça assentou que os efeitos da sentença coletiva são definidos pelos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, e não por fronteiras territoriais. O precedente reconheceu, ainda, a possibilidade de a liquidação e a execução individual serem promovidas no foro do domicílio do beneficiário.
Tratando-se especificamente de cumprimento de sentença contra a União, a Primeira Seção do STJ, no CC nº 199.938/SP, acrescentou que o exequente também pode optar pelo Distrito Federal, nos termos do art. 109, § 2º, da Constituição.
Necessidade de Prévia Liquidação e (In)exigibilidade
A natureza genérica da condenação proferida em ação coletiva não implica a inexigibilidade do título executivo nem impõe, em todos os casos, a instauração de procedimento autônomo de liquidação.
A liquidação mostra-se necessária quando a definição do crédito depender da alegação e da comprovação de fatos novos, da individualização da situação jurídica do beneficiário ou da realização de atividade cognitiva não abrangida pelo título.
Diversamente, quando o valor devido puder ser obtido mediante simples operações aritméticas, a partir dos critérios estabelecidos na sentença coletiva, admite-se o imediato cumprimento do julgado, acompanhado do demonstrativo discriminado e atualizado previsto no art. 534 do Código de Processo Civil.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região já se manifestou no sentido de que a apuração das diferenças de complementação do FUNDEF demanda apenas a apresentação de cálculos aritméticos, sem complexidade suficiente para justificar a instauração de nova fase processual, dispensando, por isso, a instauração de liquidação autônoma e reconhecendo a aplicação do procedimento previsto no art. 534 do CPC (TRF1, AI nº 1008328-38.2017.4.01.0000, Rel. Des. Federal Hercules Fajoses, Sétima Turma, julgado em 6/10/2023, PJe de 6/10/2023).
Registre-se, ainda, que a dispensa de liquidação autônoma não impede que a apuração do crédito resulte na inexistência de saldo em favor do exequente. Aplicados os parâmetros fixados no título coletivo à situação concreta, os cálculos podem revelar tanto a existência de valor devido quanto a ausência de diferença a complementar.
Extinção do FUNDEF e alegada causa modificativa da obrigação
A extinção do FUNDEF e a alteração da realidade educacional não configuram causa modificativa da obrigação reconhecida no título executivo. O encerramento do fundo contábil não afasta o dever de recompor diferenças decorrentes de repasses realizados a menor durante sua vigência, nem altera os limites da condenação já acobertada pela coisa julgada.
A jurisprudência do TRF-1 tem assentado que a extinção do FUNDEF não inviabiliza a execução, pois os valores permanecem vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, sob controle contábil e fiscal dos órgãos competentes (TRF1, AC nº 0061624-52.2014.4.01.3700, Rel. Juiz Federal Klaus Kuschel, Sétima Turma, PJe de 28/10/2020; TRF1, AC nº 0004209-07.2015.4.01.3400, Rel. Juiz Federal Rafael Lima da Costa, Décima Terceira Turma, julgado em 10/12/2024, PJe).
Não há, portanto, fato superveniente capaz de extinguir ou modificar a obrigação, mas apenas alteração quanto à forma de destinação dos recursos, que deve continuar observando sua vinculação constitucional à educação, conforme definido no Tema 1256 do STF e na ADPF 528.
Desnecessidade de comprovação de dano concreto
A complementação das verbas do FUNDEF pela União constitui uma obrigação constitucional e legal de repasse de receitas vinculadas, e não uma indenização civil por perdas e danos.
Reconhecida no título executivo a insuficiência dos repasses realizados pela União, a obrigação corresponde à recomposição da diferença entre o valor efetivamente transferido e aquele que deveria ter sido repassado segundo os critérios legais aplicáveis.
Por essa razão, o direito do município ao recebimento das diferenças decorrentes do cálculo incorreto do Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA) pela União surge diretamente do descumprimento da obrigação legal de fomento à educação, sendo desnecessária a comprovação de prejuízo concreto ou de despesas adicionais suportadas pelo ente municipal no período.
O STF reafirmou o dever da União de suplementar tais recursos sempre que fixados em desacordo com a média nacional (RE 635.347, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/07/2023, DJE 04/08/2023).
Não se exige, portanto, que o beneficiário comprove ter utilizado recursos próprios para suprir a insuficiência da complementação, nem que demonstre individualmente os prejuízos educacionais decorrentes do repasse a menor. A apuração do crédito deve observar os parâmetros objetivos fixados no título, sem a introdução de requisito não previsto na condenação.
Metodologia de cálculo do VMAA
A apuração das diferenças de complementação do FUNDEF deve observar a disciplina normativa vigente no período a que se referem os repasses. Nos termos do art. 3º, § 5º, do Decreto nº 2.264/1997, o valor definitivo da complementação devida pela União era apurado, após o encerramento de cada exercício financeiro, com base na arrecadação efetiva das receitas vinculadas ao Fundo.
A posterior revogação do regulamento não afasta sua incidência sobre fatos ocorridos durante sua vigência, em observância ao princípio tempus regit actum. Assim, a definição do valor devido deve considerar o regime jurídico aplicável à época, inclusive quanto à utilização das receitas efetivamente arrecadadas como parâmetro para o ajuste final da complementação.
A utilização das receitas efetivamente arrecadadas também se harmoniza com a orientação adotada pelo Supremo Tribunal Federal na Petição nº 8.029/RN e com precedentes do Tribunal Regional Federal da 6ª Região (TRF6, AI nº 6004583-77.2024.4.06.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Federal Geneviève Grossi Orsi, DJe de 18/11/2025; TRF6, AI nº 6000428-60.2026.4.06.0000, Terceira Turma, Rel. Des. Federal Miguel Ângelo de Alvarenga Lopes, DJe de 4/3/2026).
Caso dos autos
No caso, o Município agravado promove o cumprimento individual do título formado na Ação Civil Pública nº 1999.61.00.050616-0, buscando diferenças de complementação do FUNDEF relativas ao período abrangido pela condenação.
A legitimidade ativa deve ser reconhecida, pois a referência ao ressarcimento do FUNDEF não exclui, por si só, a execução da parcela correspondente ao ente municipal. Eventual duplicidade de pagamento deve ser demonstrada concretamente e poderá ser verificada antes da expedição do requisitório, não sendo suficiente a existência de execução coletiva promovida pelo Ministério Público Federal.
Também não procedem as alegações de limitação territorial e de incompetência do juízo de origem, uma vez que a eficácia do título não se restringe ao território do órgão prolator e a execução foi ajuizada no foro do domicílio do beneficiário.
A prévia liquidação é igualmente dispensável. O Município apresentou memória discriminada do crédito e a União juntou cálculo próprio, circunstância que evidencia controvérsia sobre a quantificação da obrigação e eventual excesso de execução, e não inexigibilidade do título. Pela mesma razão, não há ausência de documento indispensável nem necessidade de comprovação de prejuízo concreto ou de despesas adicionais suportadas pelo ente municipal.
A extinção do FUNDEF não modifica a obrigação reconhecida no título, apenas preserva a vinculação dos valores à educação. Quanto ao cálculo do VMAA, deve ser observado o regime jurídico vigente à época dos repasses, com consideração da arrecadação efetiva das receitas vinculadas ao Fundo.
Também não se verifica excesso quanto aos consectários. A utilização da TR como índice de correção monetária não se mostra adequada, e o demonstrativo apresentado pelo exequente observou os critérios de atualização monetária e de juros de mora previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal. Mantém-se, portanto, a decisão agravada também nesse ponto.
Assim, as alegações da União não justificam a extinção do cumprimento de sentença nem a redução do crédito segundo os critérios defendidos no parecer técnico que acompanhou a impugnação.
O fundamentos deduzidos pela União não afastam a legitimidade do Município, a exigibilidade do título ou a correção dos critérios adotados no cumprimento de sentença, devendo ser mantida a decisão agravada.
Em face do exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento interposto pela União, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por MÔNICA SIFUENTES, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000466301v14 e do código CRC 4e260ecc.
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