Apelação/Remessa Necessária Nº 0066185-18.2011.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG, pela UNIÃO e pelo autor contra sentença proferida nos autos de ação ordinária ajuizada por J. H. S. em face da UFMG e da UNIÃO, por meio da qual se buscava a declaração de nulidade do ato administrativo que promoveu a revisão dos proventos de aposentadoria do autor, decorrente de determinação do Tribunal de Contas da União (Acórdão n.º 6188/2010 – TCU – 1ª Câmara), bem como a declaração de inexigibilidade de devolução dos valores já recebidos.
O autor, ex-servidor da UFMG aposentado em 02/06/1986, obteve, por sentença transitada em julgado na Ação Ordinária n.º 3129/84-A, o direito à percepção de vantagem prevista no art. 3º do Decreto-Lei n.º 1.971/82. Passados mais de vinte e sete anos, foi notificado pela autarquia acerca da necessidade de alteração na forma de cálculo da referida vantagem, com redução do valor pago e exigência de ressarcimento ao erário das importâncias tidas por indevidas.
O juízo de origem, confirmando a tutela antecipada anteriormente deferida, julgou parcialmente procedentes os pedidos, para determinar às rés que se abstivessem de proceder à cobrança, a título de reposição ao erário, dos valores pagos ao autor, afastando a alegação de decadência administrativa por entender inaplicável o prazo do art. 54 da Lei n.º 9.784/99, ao fundamento de que a aposentadoria constitui ato administrativo complexo, cujo prazo decadencial somente teria início após a manifestação do TCU. Reconheceu, ainda, a boa-fé do autor e a impossibilidade de restituição dos valores, por decorrerem de erro da própria Administração.
Em suas razões de apelação, o autor sustenta, em síntese: (i) a ocorrência de decadência do direito da Administração de rever o ato que determinou a forma de cálculo de seus proventos, tendo em vista o decurso de prazo superior a cinco anos, contado a partir da vigência da Lei n.º 9.784/99; (ii) que não se trata de revisão de aposentadoria, mas de revisão de ato gerador da forma de cálculo dos proventos, decorrente de sentença transitada em julgado; (iii) violação à coisa julgada, à segurança jurídica, ao ato jurídico perfeito e à irredutibilidade de vencimentos.
A UFMG, em suas razões, sustenta: (i) sua ilegitimidade passiva, por ter atuado como mera executora de determinação do TCU; (ii) a irrelevância da alegada boa-fé do autor, por não se tratar de hipótese de errônea interpretação da lei pela Administração, mas de pagamento indevido; (iii) a legalidade dos descontos, nos termos do art. 46 da Lei n.º 8.112/90; e, eventualmente, (iv) a limitação da devolução aos valores recebidos após a notificação administrativa.
A UNIÃO, por sua vez, sustenta: (i) sua ilegitimidade passiva para responder pela obrigação de fazer ou de pagar, cabendo-lhe apenas defender a legalidade da decisão do TCU; (ii) a legalidade e legitimidade do Acórdão n.º 6188/2010-TCU, com inexistência de ofensa à coisa julgada, ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica; (iii) a inocorrência de decadência, por se tratar de ato administrativo complexo, cujo prazo somente se inicia com a manifestação do TCU; (iv) a ausência de boa-fé apta a dispensar a reposição, por não estarem presentes os requisitos cumulativos exigidos pela jurisprudência do TCU e do STF; e (v) a possibilidade de desconto em folha independentemente de anuência do servidor, nos termos do art. 46 da Lei n.º 8.112/90.
As partes apresentaram contrarrazões recíprocas, pugnando pelo desprovimento dos recursos adversos e, subsidiariamente, pela reforma da sentença nos pontos por eles impugnados.
É o relatório.
VOTO
Preliminar
De acordo com o Art. 5º, I, do Decreto-Lei 200/1967, uma autarquia é caracterizada como um serviço autônomo instituído por lei, possuindo personalidade jurídica própria, além de patrimônio e receitas independentes. Seu propósito é a execução de atividades inerentes à Administração Pública que demandem uma gestão administrativa e financeira descentralizada para um melhor desempenho.
A Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) se enquadra nessa definição jurídica, pois foi criada por lei como um serviço autônomo, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, além de exercer funções típicas da Administração Pública, exigindo para isso autonomia administrativa e financeira. Assim, a UFMG possui independência patrimonial e orçamentária, gerenciando seus próprios recursos e conduzindo sua administração de maneira descentralizada.
Esse modelo de gestão implica que todas as decisões tomadas pela UFMG no gerenciamento de seu quadro de pessoal são de sua exclusiva responsabilidade, mesmo quando alegar que as executou por exigência do Tribunal de Contas da União. Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESCONTO EM PROVENTOS DE SERVIDORA APOSENTADA. VANTAGEM DO ART. 192, I, DA LEI 8.112/90. PAGAMENTO DECORRENTE DE ERRO ADMINISTRATIVO. BOA-FÉ. IMPOSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR A legitimidade passiva da UFU se confirma pelo fato de ter sido a executora direta do ato administrativo que culminou na alteração da metodologia de cálculo da vantagem funcional e na consequente redução dos proventos da servidora, ainda que com base em orientação da Controladoria-Geral da União. (...) IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A autoridade local que executa diretamente ato administrativo que afeta direitos do servidor possui legitimidade passiva para figurar no polo passivo do mandado de segurança, ainda que o ato tenha origem em determinação de órgão superior. (...) (TRF6, AC 0003658-45.2016.4.01.3803, 1ª Turma Suplementar, Relatora ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR, D.E. 24/11/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APELAÇÃO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. GAE SOBRE VPNI. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. AUTOTUTELA. LEGITIMIDADE PASSIVA. RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO. BOA-FÉ. PROVIMENTO PARCIAL E PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Apelações interpostas pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS - UFMG e pela UNIÃO contra sentença que, em ação ordinária ajuizada por servidores públicos, declarou a nulidade da redução da VPNI, reconheceu a decadência administrativa (art. 54 da Lei nº 9.784/1999) e determinou o restabelecimento da parcela, bem como a devolução dos valores descontados. (...) III. RAZÕES DE DECIDIR A UFMG possui legitimidade passiva, pois, embora a revisão decorra de determinação do TCU, é responsável pela implementação concreta dos atos que impactam a remuneração dos servidores. (...) IV. DISPOSITIVO E TESE Apelação da UFMG parcialmente provida e apelação da União provida. Tese de julgamento: 1. A universidade federal possui legitimidade passiva para responder por atos que impactam a remuneração de seus servidores. (...) (TRF6, ApRemNec 0010055-08.2011.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar, Relator LUCIANO MENDONCA FONTOURA, D.E. 01/07/2026)
Lado outro, pelas razões acima expostas, acolhe-se a tese defendida pela União quanto à sua ilegitimidade para responder por eventual obrigação de fazer/pagar.
Autotutela, decadência e controle de legalidade pelo TCU dos atos de concessão de aposentadoria, de reforma e de pensão
A Administração Pública tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei 9.784/99 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O art. 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma em 01/02/1999: “Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99)” - Tema 214/STJ.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Porém, nesse caso, há peculiaridade sobre o princípio do contraditório, bem como há especialidade na aplicação do instituto da decadência.
Com efeito, nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. Ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos.(STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido. (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024).
III. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido. (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023).
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento. (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015).
IV. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. Ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
V. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento(STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022).
Acrescenta-se que “[o] contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos.” (MS 25551, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 29/03/2016). Nesse sentido, não padece de nulidade o ato oriundo do TCU que determina providência abstrata, ainda que relativa aos servidores de um ente público. Nessa hipótese, as garantias ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório devem ser concedidas pelo ente público que, a partir da orientação do TCU, adota as providências cabíveis, de forma individualizada, em relação aos seus servidores.
Possibilidade de revisão de vantagem incorporada em regime celetista
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Desse modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade. Nesse sentido, já decidiu o STF:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. (...). (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021 — destaquei)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça acerca da questão:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013 — destaquei).
Portanto, a coisa julgada não configura óbice à alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito. Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
Registre-se que a eventual demora na correção do pagamento de remuneração maior que a devida ao servidor autoriza o reconhecimento de eventual decadência para correção do pagamento. Entretanto, enquanto não decair desse direito, a Administração tem o poder-dever de ajustar a remuneração do servidor aos preceitos legais. Assim, não há espaço para aplicação da teoria do fato consumado.
Irrepetibilidade das verbas percebidas a maior até a notificação da revisão
O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531 firmou o entendimento de que: “Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de 19/10/2012).
Posteriormente, no julgamento do Tema Repetitivo 1009, a Corte Cidadã fixou a seguinte tese: “Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.” (REsp n. 1.769.306/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/3/2021, DJe de 19/5/2021.).
Além disso, nesse julgamento, foi definida modulação dos efeitos, a fim de que a tese firmada no julgamento do Tema 1009 atingisse apenas os processos distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação do acórdão, ou seja, a partir de 19/05/2021.
Esses precedentes são de observância obrigatória, nos termos do art. 927, III, do Código de Processo Civil.
Nesse sentido, o ressarcimento não é devido se o pagamento decorreu de interpretação errônea de uma norma (independentemente da data de ajuizamento da ação).
Por outro lado, para ações ajuizadas após 19/05/2021, se o pagamento indevido decorre de erro operacional ou de cálculo, o ressarcimento, em princípio, é devido. Contudo, o ressarcimento não será devido se o servidor comprovar sua boa-fé objetiva, especialmente no caso de não ser possível constatar o pagamento indevido.
Quanto às ações ajuizadas antes de 19/05/2021, em razão da modulação de efeitos definida pelo Superior Tribunal de Justiça, o ressarcimento não será devido, por aplicação do irrepetibilidade de alimentos. Nesse caso, o ressarcimento só será devido se a Administração demonstrar a má-fé do servidor.
No que diz respeito à baliza temporal da impossibilidade de ressarcimento, consoante entendimento jurisprudencial também consolidado, somente é indevida a cobrança dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores até a data da notificação pela Administração, eis que a ciência da ilegalidade dos pagamentos afasta a presunção de boa-fé e de definitividade dos pagamentos (STF, MS 26980 AgR, Relator(a): Teori Zavascki, Segunda Turma, julgado em 22/04/2014).
Destaca-se, por fim, que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça “orienta-se no sentido de que a restituição dos valores eventualmente já descontados pela Administração, a título de restituição ao erário, configura decorrência lógica do reconhecimento da ilegitimidade do desconto”. (AgInt no REsp n. 2.046.813/AP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 31/8/2023). No mesmo sentido: REsp n. 1.758.037/CE, (relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019); REsp n. 1.758.037/CE, (relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019); REsp n. 1.707.241/DF (relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 6/9/2018, DJe de 18/9/2018).
Caso concreto
Inicialmente, cumpre observar que a orientação abstrata emanada do Tribunal de Contas da União, no exercício de seu poder de fiscalização, não se confunde com o julgamento do ato individual de concessão da aposentadoria do autor. Por essa razão, a contagem do prazo decadencial não deve seguir o regime específico aplicável ao ato complexo de concessão de aposentadoria.
A partir da orientação do TCU coube à UFMG avaliar seus efeitos concretos em relação a cada servidor, à luz das circunstâncias fáticas e jurídicas individuais.
Conforme já fundamentado, a alteração da situação fática ou jurídica existente à época da decisão judicial faz cessar a eficácia da coisa julgada, ressalvada a garantia da irredutibilidade de vencimentos. Não há direito adquirido a determinado regime jurídico remuneratório, tampouco à cumulação de vantagens do regime anterior com benefícios introduzidos por legislação superveniente que promova a reestruturação da carreira.
Nesse contexto, a Lei nº 8.112/1991 promoveu a alteração do regime jurídico dos servidores públicos. Com o início de sua vigência, a vantagem pecuniária percebida pelo autor por força de decisão judicial proferida ainda sob o regime celetista deveria ter sido convertida em vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI).
É certo que, à época da edição da Lei nº 8.112/1991, não havia previsão legal de prazo decadencial para que a Administração promovesse essa adequação remuneratória. Contudo, com o advento da Lei nº 9.784/1999, passou a fluir o prazo decadencial de cinco anos, de modo que, em princípio, a revisão da remuneração do servidor deveria ter sido efetivada até 01/02/2004.
Ocorre que, conforme já exposto, o ato de aposentadoria pode ser revisto a qualquer tempo quando se fizer necessária sua adequação à legislação superveniente. O registro do ato não o torna imune a alterações legislativas, sob pena de esvaziar a competência do Poder Legislativo para disciplinar o regime jurídico e a remuneração dos servidores públicos, sempre respeitada a irredutibilidade de vencimentos.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece que a reestruturação de carreira constitui ato único, de efeitos permanentes, a partir do qual se inaugura novo prazo decadencial quinquenal para que a Administração verifique a conformidade da remuneração e dos benefícios à nova disciplina legal. Precedentes: AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022, DJe de 17/5/2022; AgInt no AREsp n. 1.731.637/RS, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 17/6/2024.
No caso, a parte autora integrava a carreira de magistério superior e aposentou-se em 1986. Posteriormente, com a entrada em vigor da Lei nº 11.344/2006, em 11/09/2006, houve a reestruturação da carreira do magistério superior.
Assim, ainda que a vantagem incorporada por decisão judicial não tenha sido convertida em VPNI por ocasião da instituição do Regime Jurídico Único, em 1991, a edição da Lei nº 11.344/2006 possibilitou a revisão do ato que compunha a remuneração da parte impetrante, desde que preservada a irredutibilidade de vencimentos, considerada a totalidade da remuneração percebida até então.
Nesse cenário, embora já superado o prazo para revisão da remuneração com base exclusivamente na Lei nº 8.112/1991, inaugurou-se novo prazo decadencial para adequação da remuneração à estrutura prevista na Lei nº 11.344/2006, publicada em 01/09/2006, o qual se estenderia até 01/09/2011.
Conforme consta dos autos, a UFMG notificou a parte autora acerca da redução da vantagem incorporada em maio de 2011, dentro, portanto, do prazo decadencial aplicável. Desse modo, não se consumou a decadência quanto à revisão do pagamento que se tornou ilegal em razão da reestruturação da carreira ocorrida em 2006.
Registre-se que o ordenamento jurídico pátrio, conforme pacificado pelo STF (Temas 24 e 41), não agasalha o direito adquirido a regime jurídico de composição de vencimentos, permitindo que a Administração reorganize as rubricas salariais para adequá-las aos novos planos de cargos e carreiras, desde que respeitado o princípio da irredutibilidade do valor nominal total da remuneração.
Assim, é lícito à UFMG promover a conversão da rubrica em comento em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI). No entanto, tal conversão não pode acarretar decesso remuneratório nominal, devendo-se garantir que o somatório da nova estrutura salarial com a VPNI não seja inferior à remuneração total percebida pelo servidor no momento imediatamente anterior à reestruturação promovida pela Lei nº 11.344/2006.
Por fim, à luz da fundamentação exposta, não se impõe à parte autora o dever de ressarcir valores pagos pela UFMG até a data da notificação que comunicou a revisão de sua aposentadoria (24/05/2011). Lado outro, eventuais valores pagos a maior após a notificação, são passíveis de restituição. Tal encontro de contas deverá ser feito na fase de cumprimento do julgado.
Consectários
Considerando as teses e a ratio decidendi dos Temas 905/STJ, 810/STF, 1170/STF e 1361/STF, impõe-se que sobre o passivo incidam juros de mora e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal vigente ao tempo da liquidação do julgado.
Configurada a sucumbência recíproca, mantêm-se os honorários advocatícios, nos termos fixados na sentença.
Tendo em vista que a sentença foi prolatada na vigência do CPC/1973, não se aplica a majoração prevista no art. 85, §11, do CPC/2015 (Enunciado Administrativo n. 7 do STJ).
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à remessa oficial e às apelações interpostas, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por FLAVIO BITTENCOURT DE SOUZA, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000499353v7 e do código CRC 73170ce9.
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