Apelação Cível Nº 0070062-87.2016.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de embargos de declaração opostos por A. D. C. F. e M. D. F. P. B. contra acórdão que deu parcial provimento à apelação para reconhecer a decadência administrativa quanto à revisão do adicional por tempo de serviço e determinar o restabelecimento dos percentuais anteriormente percebidos.
Os embargantes sustentam que o reconhecimento da decadência seria incompatível com a recusa da averbação do período de afastamento para todos os fins funcionais e previdenciários. Afirmam que a pretensão é certa e delimitada e que os demais efeitos constituem reflexos da contagem funcional preservada quanto ao adicional por tempo de serviço. Alegam que a Orientação Normativa MPOG nº 1/2002 determinava a consideração do período como de efetivo exercício e que a Administração somente modificou essa interpretação em 2015, após o transcurso do prazo previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999. Invocam a vedação à aplicação retroativa de nova interpretação administrativa, a segurança jurídica, a boa-fé e a proteção da confiança. Defendem, ainda, que a anistia da Lei nº 8.878/1994 corresponde à reintegração. Requerem o acolhimento dos embargos com efeitos modificativos para determinar a averbação do período para todos os fins e o restabelecimento das rubricas suprimidas ou reduzidas. Subsidiariamente, pedem esclarecimentos sobre as razões da limitação da decadência.
A UNIÃO também opõe embargos de declaração. Sustenta a existência de omissões e obscuridades e requer o prequestionamento da matéria. Pede a suspensão do processo em razão do Tema nº 1.276 da repercussão geral. Afirma que o pagamento do adicional por tempo de serviço constitui relação de trato sucessivo e que a ilegalidade se renovaria mensalmente, impedindo a consumação da decadência administrativa. Invoca a Súmula nº 85 do STJ e precedentes relativos ao prazo para impetração de mandado de segurança contra omissões continuadas. Sustenta que o decurso do tempo não convalida atos nulos e que a Administração conserva o poder-dever de interromper pagamentos ilegais, em observância aos princípios da legalidade, da moralidade, da autotutela e da proteção do erário. Requer o acolhimento dos embargos com efeitos infringentes para afastar a decadência.
É o relatório.
VOTO
Conheço dos embargos de declaração, uma vez que se encontram presentes os requisitos de admissibilidade.
Cabem embargos de declaração para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão, acerca de tema sobre o qual o julgador devia se pronunciar a requerimento ou de ofício, e corrigir erro material (artigo 1.022 do Código de Processo Civil). Embora não possam ser utilizados para rediscutir questões já decididas, são admissíveis para esclarecer ou ajustar o julgado a entendimentos superiores. Ainda, na forma do parágrafo único, inciso I, do art. 1.022, do CPC, considera-se omissa a decisão que deixe de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em incidente de assunção de competência aplicável ao caso sob julgamento, bem como aquela que careça de fundamentação (vide art. 489, §1º do CPC).
Lado outro, os embargos declaratórios não servem para rediscutir o mérito da causa, tampouco para reforçar os argumentos do acórdão, especialmente quando a demanda foi fundamentadamente resolvida.
Ademais, embora o art. 93, IX da Constituição Federal estabeleça que todas as decisões do poder judiciário sejam fundamentadas, o órgão julgador não está obrigado a refutar todos os argumentos levantados pelas partes, cabendo ao magistrado, apenas, mencionar os elementos de sua convicção, apresentando fundamentação suficiente ao deslinde da questão: "O julgador não está obrigado a refutar expressamente todos os argumentos declinados pelas partes na defesa de suas posições processuais, desde que pela motivação apresentada seja possível aferir as razões pelas quais acolheu ou rejeitou as pretensões deduzidas" (AgRg no AREsp 1.130.386/SP, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 8/11/2017).
Embargos dos autores
Não se verificam contradição, omissão ou obscuridade quanto ao alcance da decadência reconhecida.
O acórdão examinou a natureza jurídica da anistia e afastou sua equiparação à reintegração:
“Inicialmente, cumpre observar que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a anistia concedida pela Lei nº 8.878/94 não se equipara à reintegração funcional, constituindo hipótese excepcional de retorno ao serviço público sem recomposição integral da situação jurídica pretérita do servidor. Em razão disso, o art. 6º da referida lei veda expressamente a atribuição de efeitos financeiros retroativos, razão pela qual não se admite, em regra, a contagem ficta do período de afastamento como se efetivo exercício houvesse ocorrido.
Nessa perspectiva, não assiste razão aos autores quando postulam o reconhecimento abstrato e irrestrito do direito de computar o período de 22/11/1990 a 03/11/1994 ‘para todos os fins’, inclusive aposentadoria, licença-prêmio, anuênios e demais vantagens funcionais, como se inexistente tivesse sido a ruptura do vínculo funcional decorrente da dispensa posteriormente alcançada pela anistia.”
O julgado também delimitou expressamente os efeitos da decadência administrativa:
“A decadência alcança apenas a possibilidade de desconstituição dos efeitos remuneratórios concretamente implementados e mantidos pela própria Administração por período superior a cinco anos, especialmente quanto ao adicional por tempo de serviço diretamente atingido pela revisão administrativa promovida em 2015.
Não implica, contudo, declaração genérica de legitimidade material da contagem ficta do período de afastamento para quaisquer efeitos futuros ou autônomos não concretamente estabilizados na esfera funcional dos servidores.”
O acórdão distinguiu, portanto, o direito material à contagem do período de afastamento dos efeitos concretos produzidos pelos atos administrativos praticados anteriormente à revisão de 2015.
A decadência foi reconhecida quanto ao adicional por tempo de serviço porque a vantagem foi concretamente implementada e mantida por período superior a cinco anos. Esse reconhecimento não implicou a declaração de legalidade material da contagem do período de afastamento nem assegurou efeitos futuros ou autônomos que não estivessem concretamente estabilizados na esfera funcional dos autores.
As conclusões são compatíveis. A decadência impede a revisão tardia do ato favorável nos limites em que seus efeitos foram concretamente implementados. Não cria direito material à concessão de outras vantagens nem amplia automaticamente os efeitos do ato administrativo para todas as finalidades funcionais e previdenciárias.
O pedido relativo à diferença de vencimentos prevista no art. 22 da Lei nº 8.216/1991 também foi expressamente examinado:
“Da mesma forma, não há nos autos prova suficiente de que a alegada supressão da rubrica ‘DIF. VENC. ART. 22 L 8216/91’ tenha efetivamente decorrido da revisão administrativa impugnada. Os documentos analisados demonstram sua presença em determinadas fichas e cálculos administrativos, mas não permitem concluir, com a segurança necessária, que eventual supressão tenha sido consequência direta da desaverbação do período de anistia. Por essa razão, o pedido específico de restabelecimento autônomo da referida rubrica não merece acolhimento.”
Os embargantes não demonstram que outros efeitos funcionais ou previdenciários tenham sido concretamente implementados, mantidos por período superior a cinco anos e posteriormente suprimidos em consequência direta da revisão administrativa. Limitam-se a sustentar que todos esses efeitos decorreriam automaticamente da mesma contagem.
A pretensão de obter nova interpretação dos arts. 1º, 2º e 6º da Lei nº 8.878/1994 e de ampliar o alcance da decadência revela inconformismo com a solução adotada. Os embargos de declaração não constituem instrumento adequado para novo julgamento da matéria.
Embargos da União
Quanto ao Tema nº 1.276 da repercussão geral, o reconhecimento da repercussão geral não implica, por si só, a suspensão automática dos processos. Não consta determinação de sobrestamento geral na matéria considerada pelo acórdão. Não há, portanto, fundamento para suspender o julgamento destes embargos.
Também não se verificam os vícios apontados pela União.
O acórdão enfrentou diretamente a alegação de que os pagamentos sucessivos impediriam a consumação da decadência:
“Ressalte-se, ainda, que não há falar em trato sucessivo a obstar a decadência, pois o ato que culminou com a concessão/fixação da vantagem possui natureza concreta e única, embora com efeitos financeiros contínuos/permanentes, atraindo a previsão específica e expressa contida no art. 54, § 1º da Lei nº 9.784/97, in verbis: ‘No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento’.”
O julgado qualificou a concessão ou fixação do adicional como ato administrativo concreto e único. Os pagamentos mensais constituíram efeitos patrimoniais contínuos desse ato. Por isso, foi aplicada a regra específica do art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999, que estabelece como termo inicial do prazo decadencial a percepção do primeiro pagamento.
A Súmula nº 85 do STJ não modifica essa conclusão. O enunciado disciplina a prescrição das prestações vencidas nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora. A controvérsia destes autos diz respeito ao prazo decadencial para a Administração anular ato favorável, matéria regulada especificamente pelo art. 54 da Lei nº 9.784/1999.
Os precedentes relativos à impetração de mandado de segurança contra omissões continuadas também não evidenciam omissão. Nessas hipóteses, a renovação do prazo decorre da reiteração da conduta omissiva. No caso, houve ato administrativo positivo que fixou o percentual do adicional e produziu pagamentos continuados.
O acórdão também examinou a alegação de que atos ilegais não estariam sujeitos à decadência:
“A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que a decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99 pode incidir inclusive em relação a atos administrativos ilegais, ressalvadas hipóteses excepcionais de má-fé ou situações frontalmente incompatíveis com a ordem constitucional, circunstâncias não verificadas nos autos.”
A ausência de má-fé também foi apreciada:
“No caso concreto, não há elemento indicativo de má-fé dos autores. Ao contrário, os reflexos posteriormente revistos decorreram de interpretação institucionalmente adotada pela própria Administração Pública, com registros funcionais, mapas de tempo, certidões, procedimentos administrativos e pagamentos mensais mantidos ao longo de vários anos.”
O poder de autotutela não foi desconsiderado. O acórdão reconheceu a possibilidade de a Administração rever atos ilegais, mas concluiu que essa prerrogativa deve observar o prazo previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, além dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.
A União pretende substituir a conclusão de que houve ato administrativo único, com efeitos patrimoniais contínuos, pela tese de renovação mensal da ilegalidade e de possibilidade de supressão prospectiva da vantagem. Trata-se de pretensão de rediscussão do mérito, incompatível com os limites do art. 1.022 do CPC.
Prequestionamento
A finalidade de prequestionamento não dispensa a presença de obscuridade, contradição, omissão ou erro material.
Não é necessário que o acórdão mencione expressamente todos os dispositivos legais e constitucionais indicados pelas partes. É suficiente que as questões jurídicas relevantes tenham sido discutidas e decididas de forma fundamentada.
Aplica-se, ainda, o art. 1.025 do CPC, observados os requisitos previstos no próprio dispositivo.
Ausentes os vícios previstos no art. 1.022 do CPC, a finalidade de prequestionamento não autoriza o acolhimento dos embargos.
Ante o exposto, voto por rejeitar os embargos de declaração opostos por ambas as partes.
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