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Agravo de Instrumento Nº 6012219-60.2025.4.06.0000/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por Hexágono Incorporadora Ltda. e J. A. D. S. em face da decisão, integrada pela que desproveu os embargos de declaração, que deferiu parcialmente a tutela de urgência na ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF). A decisão suspendeu as licenças e autorizações do Residencial Quinta da Villa, proibiu intervenções, divulgação e comercialização dos lotes, determinou a averbação da demanda na matrícula do imóvel e fixou multa diária de R$100.000,00.
Os agravantes alegam que as obras de infraestrutura estão integralmente concluídas e que não há intervenções em andamento. Sustentam que os próprios documentos do MPF demonstram que apenas a parte mais elevada do empreendimento, correspondente a cerca de dez lotes, possui visibilidade parcial e rarefeita a partir do centro histórico. Afirmam que a topografia encobre aproximadamente 90% dos lotes e que parecer técnico multidisciplinar afastou impacto relevante sobre a ambiência do conjunto tombado.
Argumentam que o empreendimento foi submetido, por mais de dez anos, ao licenciamento dos órgãos federais, estaduais e municipais competentes. O projeto teria sido ajustado, com redução do número de lotes e imposição de condicionantes mais restritivas. Defendem que não foi demonstrada ilegalidade concreta capaz de afastar a presunção de legitimidade dos atos administrativos.
Também distinguem o caso dos precedentes relativos ao empreendimento Vila Rica e ao REsp 1.127.633/DF, pois o Quinta da Villa está em cota inferior, possui visibilidade limitada, obras concluídas e se situa em área na qual a Portaria 312/10 do Iphan permite o parcelamento urbano.
Sustentam a ausência dos requisitos do art. 300 do Código de Processo Civil. Afirmam que não há perigo de dano atual e que a decisão se baseou em risco abstrato. Alegam, ainda, que a suspensão integral é desproporcional, pois alcança áreas invisíveis, impede atos de conservação, afeta terceiros e compromete empreendimento regularmente licenciado. Acrescentam que a pretensão ministerial substitui indevidamente as avaliações dos órgãos técnicos e que dois inquéritos civis instaurados pelo Ministério Público estadual foram arquivados por ausência de irregularidades.
Requerem o provimento do recurso para revogar integralmente a tutela. Subsidiariamente, pleiteiam que seus efeitos sejam limitados aos lotes efetivamente visíveis a partir do centro histórico.
O Ministério Público Federal apresentou contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
A questão examinada neste recurso já foi apreciada pela 3ª Turma deste Tribunal no julgamento do agravo de instrumento 6004209-61.2024.4.06.0000, ocorrido em 23-7-2024, sob minha relatoria, no qual se discutia a possibilidade de edificação de empreendimento imobiliário nas montanhas que circundam a cidade de Ouro Preto, em área abrangida pela proteção do Conjunto Arquitetônico e Urbanístico do Município.
A 3ª Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo de instrumento. Também revogou a tutela recursal anteriormente concedida e declarou prejudicado o agravo interno interposto pelo Ministério Público Federal (MPF).
O colegiado reconheceu a existência de possível ilegalidade na autorização administrativa. Considerou o risco de impacto negativo sobre a paisagem do sítio tombado e de comprometimento dos valores intangíveis protegidos pelo tombamento. Também levou em conta a irreversibilidade do prejuízo estético, a inviabilidade financeira do desfazimento das edificações e os possíveis efeitos sobre os consumidores que adquirissem unidades do empreendimento.
Os argumentos apresentados no presente agravo de instrumento não afastam as conclusões adotadas naquele julgamento. O tombamento submete o bem reconhecido como patrimônio cultural da Nação a regime jurídico especial. Embora o proprietário conserve a titularidade, o ato impõe restrições destinadas à proteção do interesse coletivo.
O § 1º do art. 216 da Constituição autoriza o tombamento como instrumento de proteção do patrimônio cultural. No plano infraconstitucional, o Decreto-Lei 25/37 disciplina o procedimento e os efeitos dessa forma de proteção, cujos arts. 17 e 18 estabelecem que o bem tombado não pode ser destruído, demolido ou mutilado. A reparação, a pintura e a restauração dependem de autorização do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan). Também exige autorização a realização de construção que impeça ou reduza a visibilidade do bem tombado, assim como a afixação de anúncios ou cartazes em sua vizinhança.
A 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do REsp 1.127.633/DF, ocorrido em 23-3-2010, sob relatoria do Sr. Ministro Herman Benjamin, assentou que a legislação destinada à proteção do patrimônio histórico e cultural deve receber interpretação favorável à sua preservação.
O STJ também concluiu que o dano referido no art. 17 do Decreto-Lei 25/37 não se limita à lesão física ou estrutural do bem. A proteção alcança agressões ao próprio conjunto tombado e ao seu entorno, ainda que temporárias ou indiretas. Abrange, portanto, interferências que comprometam suas características, funções, estética, harmonia, ambiente bucólico ou visibilidade.
A partir dessas normas e da orientação do STJ, conclui-se que os bens tombados podem sofrer modificações, desde que autorizadas pelo Iphan. O órgão, contudo, não pode autorizar intervenções que resultem na destruição, demolição ou mutilação do bem. Essa vedação também alcança alterações que comprometam os valores intangíveis protegidos pelo tombamento.
O Conjunto Arquitetônico e Urbanístico de Ouro Preto está inscrito no Livro do Tombo das Belas Artes desde 20-4-1938 e no Livro do Tombo Histórico e Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico desde 20-9-1986.
Segundo o parecer técnico 96/22 do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, até 2010, a proteção do conjunto arquitetônico e urbanístico alcançava a extensão delimitada pela expressão “até onde a vista alcança”.
Em 20-10-2010, após estudos realizados por equipes técnicas do Ministério Público Estadual e da Secretaria Municipal de Patrimônio e Desenvolvimento Urbano de Ouro Preto, o Iphan editou a Portaria 312/10. O ato estabeleceu medidas gerais de preservação e regulamentou a ocupação urbana, as construções arquitetônicas e as transformações promovidas no conjunto tombado.
O art. 2º da Portaria Iphan 312/10 delimitou o perímetro do sítio protegido. O título III dividiu a área em três categorias. A área de preservação especial corresponde ao núcleo de maior concentração de bens de interesse cultural. A área de preservação abrange locais com menor incidência de bens arquitetônicos de interesse cultural. A área de preservação paisagística, arqueológica e ambiental compreende regiões pouco urbanizadas, de baixa densidade construtiva e com relevante interesse geológico, arqueológico, histórico, paisagístico ou ambiental.
O empreendimento imobiliário discutido nos autos está previsto para ser construído na área de preservação 03. Está localizado, portanto, dentro do próprio perímetro tombado, e não apenas em sua região de entorno.
A planta constante do anexo I da Portaria IPHAN 312/10 permite visualizar melhor a integralidade do sítio tombado e sua setorização acima mencionada:
Na imagem acima, assinalei, em vermelho, a localização aproximada do empreendimento imobiliário, com base no apontamento apresentado pela empresa privada no , dos autos de origem.
Ainda que o empreendimento estivesse situado apenas na área de entorno, essa circunstância não afastaria a proteção decorrente do tombamento. Como já exposto, a orientação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.127.633/DF reconhece que o dano ao patrimônio histórico-cultural também abrange agressões difusas ao conjunto tombado e ao seu entorno, quando capazes de comprometer os valores intangíveis protegidos.
De fato, conforme sustenta o agravante, não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração na avaliação dos critérios de oportunidade e conveniência relacionados à autorização da obra. Essa limitação, contudo, não afasta o controle jurisdicional da legalidade do ato administrativo.
A discricionariedade administrativa não autoriza atuação contrária à lei. O ordenamento jurídico delimita a competência e a finalidade do ato. A autorização para intervenção em bem tombado que ultrapasse esses limites pode, portanto, ser submetida ao controle judicial.
O Iphan não possui competência para autorizar intervenções que possam lesionar os valores imateriais protegidos pelo tombamento, como a estética, a harmonia, a ambiência e a visibilidade do bem. O exame do possível prejuízo paisagístico, nesse contexto, não representa ingerência indevida no mérito administrativo. Corresponde à verificação da legalidade da autorização concedida.
Os elementos apresentados indicam a possibilidade de significativo impacto negativo sobre a paisagem do sítio tombado após a conclusão das obras. Existe risco de comprometimento da estética protegida, caracterizada pela integração harmônica entre as construções arquitetônicas setecentistas e o ambiente bucólico formado pelas áreas verdes que circundam a cidade.
Veja-se a representação visual do empreendimento:
A projeção retrata apenas a implantação do loteamento e a abertura das vias. Ainda serão acrescidas as edificações residenciais, circunstância que poderá ampliar o impacto visual do empreendimento sobre o conjunto protegido.
A questão, portanto, permanece cercada de significativa incerteza. Somente após o aprofundamento da instrução processual, especialmente com a realização de perícia técnica, será possível identificar os reais efeitos visuais do empreendimento sobre o sítio tombado e verificar a legalidade dos atos que autorizaram sua construção.
Enquanto persistir essa incerteza, deve prevalecer a proteção do patrimônio cultural. A continuidade das obras pode causar prejuízo estético irreversível. Além disso, o eventual desfazimento das edificações pode revelar-se financeiramente inviável e atingir consumidores que venham a adquirir unidades do empreendimento.
Essa cautela já foi adotada no julgamento do agravo de instrumento 6004209-61.2024.4.06.0000. Naquela ocasião, reconheceu-se que a divergência entre a classificação adotada pelo Iphan e os documentos técnicos apresentados pelo MPF gerava dúvida sobre a correta aplicação da Portaria Iphan 312/10.
Essa divergência também impedia uma conclusão segura sobre a extensão dos impactos da obra e sua compatibilidade com a preservação do Conjunto Arquitetônico e Urbanístico de Ouro Preto.
Os argumentos apresentados neste recurso não alteram esse cenário. Permanecem a dúvida sobre a legalidade da autorização, o risco de dano irreversível e a necessidade de produção de prova técnica antes da liberação definitiva do empreendimento.
O pedido subsidiário de limitação da tutela aos lotes supostamente visíveis a partir do centro histórico também não pode ser acolhido.
A delimitação pretendida pressupõe a identificação segura dos lotes que produzem impacto visual e da forma como as futuras edificações interferirão na paisagem protegida. Essa é precisamente a questão controvertida nos autos. Sua solução depende da realização de perícia técnica e do aprofundamento da instrução processual. A adoção, neste momento, da classificação apresentada pelos agravantes anteciparia a resolução do próprio mérito da demanda.
Além disso, a proteção decorrente do tombamento não se limita à visibilidade direta de cada lote, considerado isoladamente. Ela alcança a ambiência, a harmonia e os demais valores intangíveis do conjunto protegido. A análise deve considerar o empreendimento em sua integralidade e os efeitos cumulativos decorrentes de sua ocupação, e não apenas a percepção visual de determinadas parcelas do terreno.
A conclusão das obras de infraestrutura também não afasta o risco. Como já exposto, ainda serão construídas as edificações residenciais. A liberação parcial permitiria a consolidação da ocupação e a comercialização dos lotes antes da definição dos impactos paisagísticos. Isso criaria novas situações jurídicas, atingiria terceiros adquirentes e aumentaria a dificuldade de eventual reversão das intervenções.
Não há, portanto, base técnica segura para dividir o empreendimento entre áreas visíveis e não visíveis. Enquanto persistir a incerteza sobre a extensão dos impactos, a manutenção integral da tutela mostra-se necessária para preservar o resultado útil do processo e impedir a formação de situação potencialmente irreversível.
Em face do exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por GLAUCIO MACIEL, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000389243v4 e do código CRC 8d26f87d.
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