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Agravo de Instrumento Nº 6010387-89.2025.4.06.0000/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) em face da decisão que deferiu parcialmente a tutela de urgência na ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) em desfavor da autarquia, do Município de Ouro Preto, do Estado de Minas Gerais e da União.
A decisão agravada suspendeu as licenças ambientais e os documentos autorizativos de intervenção ambiental relativos ao Residencial Quinta da Villa. Também impôs aos responsáveis pelo empreendimento obrigações de não fazer relacionadas à sua instalação, divulgação e comercialização, determinou a averbação da demanda na matrícula do imóvel e fixou multa diária de R$100.000,00 para o caso de descumprimento.
O agravante alega que a atuação do Iphan observou rigorosamente a legislação aplicável e foi precedida de análise técnica detalhada. Sustenta que o Ministério Público Federal não indicou vício concreto de legalidade nos atos administrativos impugnados, mas apenas supostas contradições entre pareceres técnicos.
Afirma que o poder Judiciário não pode reavaliar o mérito das escolhas discricionárias da Administração nem substituir o órgão competente na aferição do impacto paisagístico do empreendimento. Defende que a Portaria Iphan 312/10 permite a ocupação controlada das áreas em que se situa o loteamento e que o projeto contempla medidas destinadas a reduzir os impactos sobre a paisagem.
Acrescenta que o empreendimento apresenta pouca visibilidade a partir da área de preservação especial, está localizado em terreno geologicamente estável e observa regras específicas de ocupação. Invoca decisão proferida por este Tribunal em caso semelhante, na qual foi suspensa tutela relativa a outro empreendimento situado em Ouro Preto.
Argumenta, ainda, que a decisão recorrida interfere nas políticas públicas da autarquia, compromete atividades econômicas e afeta as expectativas dos adquirentes dos lotes. Requer a sustação da tutela de urgência.
A antecipação de tutela recursal foi indeferida pela decisão do .
Os embargos de declaração interpostos no , em face da decisão que não concedeu a tutela recursal, foram desprovidos por meio da decisão de .
O Estado de Minas Gerais aderiu às razões recursais do agravante () e o Município de Ouro Preto manifestou-se pelo provimento do agravo de instrumento ().
O Ministério Público Federal, atuando como fiscal da lei e como agravado, pugnou nos e pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
A questão examinada neste recurso já foi apreciada pela 3ª Turma deste Tribunal no julgamento do agravo de instrumento 6004209-61.2024.4.06.0000, ocorrido em 23-7-2024, sob minha relatoria, no qual se discutia a possibilidade de edificação de empreendimento imobiliário nas montanhas que circundam a cidade de Ouro Preto, em área abrangida pela proteção do Conjunto Arquitetônico e Urbanístico do Município.
A 3ª Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo de instrumento. Também revogou a tutela recursal anteriormente concedida e declarou prejudicado o agravo interno interposto pelo Ministério Público Federal (MPF).
O colegiado reconheceu a existência de possível ilegalidade na autorização administrativa. Considerou o risco de impacto negativo sobre a paisagem do sítio tombado e de comprometimento dos valores intangíveis protegidos pelo tombamento. Também levou em conta a irreversibilidade do prejuízo estético, a inviabilidade financeira do desfazimento das edificações e os possíveis efeitos sobre os consumidores que adquirissem unidades do empreendimento.
A decisão monocrática inicialmente proferida naquele recurso, invocada pelo agravante em apoio à sua pretensão, foi reformada pelo órgão colegiado. Os argumentos apresentados no presente agravo de instrumento não afastam as conclusões adotadas naquele julgamento.
O tombamento submete o bem reconhecido como patrimônio cultural da Nação a regime jurídico especial. Embora o proprietário conserve a titularidade, o ato impõe restrições destinadas à proteção do interesse coletivo.
O § 1º do art. 216 da Constituição autoriza o tombamento como instrumento de proteção do patrimônio cultural. No plano infraconstitucional, o Decreto-Lei 25/37 disciplina o procedimento e os efeitos dessa forma de proteção, cujos arts. 17 e 18 estabelecem que o bem tombado não pode ser destruído, demolido ou mutilado. A reparação, a pintura e a restauração dependem de autorização do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan). Também exige autorização a realização de construção que impeça ou reduza a visibilidade do bem tombado, assim como a afixação de anúncios ou cartazes em sua vizinhança.
A 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do REsp 1.127.633/DF, ocorrido em 23-3-2010, sob relatoria do Sr. Ministro Herman Benjamin, assentou que a legislação destinada à proteção do patrimônio histórico e cultural deve receber interpretação favorável à sua preservação.
O STJ também concluiu que o dano referido no art. 17 do Decreto-Lei 25/37 não se limita à lesão física ou estrutural do bem. A proteção alcança agressões ao próprio conjunto tombado e ao seu entorno, ainda que temporárias ou indiretas. Abrange, portanto, interferências que comprometam suas características, funções, estética, harmonia, ambiente bucólico ou visibilidade.
A partir dessas normas e da orientação do STJ, conclui-se que os bens tombados podem sofrer modificações, desde que autorizadas pelo Iphan. O órgão, contudo, não pode autorizar intervenções que resultem na destruição, demolição ou mutilação do bem. Essa vedação também alcança alterações que comprometam os valores intangíveis protegidos pelo tombamento.
O Conjunto Arquitetônico e Urbanístico de Ouro Preto está inscrito no Livro do Tombo das Belas Artes desde 20-4-1938 e no Livro do Tombo Histórico e Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico desde 20-9-1986.
Segundo o parecer técnico 96/22 do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, até 2010, a proteção do conjunto arquitetônico e urbanístico alcançava a extensão delimitada pela expressão “até onde a vista alcança”.
Em 20-10-2010, após estudos realizados por equipes técnicas do Ministério Público Estadual e da Secretaria Municipal de Patrimônio e Desenvolvimento Urbano de Ouro Preto, o Iphan editou a Portaria 312/10. O ato estabeleceu medidas gerais de preservação e regulamentou a ocupação urbana, as construções arquitetônicas e as transformações promovidas no conjunto tombado.
O art. 2º da Portaria Iphan 312/10 delimitou o perímetro do sítio protegido. O título III dividiu a área em três categorias. A área de preservação especial corresponde ao núcleo de maior concentração de bens de interesse cultural. A área de preservação abrange locais com menor incidência de bens arquitetônicos de interesse cultural. A área de preservação paisagística, arqueológica e ambiental compreende regiões pouco urbanizadas, de baixa densidade construtiva e com relevante interesse geológico, arqueológico, histórico, paisagístico ou ambiental.
O empreendimento imobiliário discutido nos autos está previsto para ser construído na área de preservação 03. Está localizado, portanto, dentro do próprio perímetro tombado, e não apenas em sua região de entorno.
A planta constante do anexo I da Portaria IPHAN 312/10 permite visualizar melhor a integralidade do sítio tombado e sua setorização acima mencionada:
Na imagem acima, assinalei, em vermelho, a localização aproximada do empreendimento imobiliário, com base no apontamento apresentado pela empresa privada no , dos autos de origem.
Ainda que o empreendimento estivesse situado apenas na área de entorno, essa circunstância não afastaria a proteção decorrente do tombamento. Como já exposto, a orientação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.127.633/DF reconhece que o dano ao patrimônio histórico-cultural também abrange agressões difusas ao conjunto tombado e ao seu entorno, quando capazes de comprometer os valores intangíveis protegidos.
De fato, conforme sustenta o agravante, não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração na avaliação dos critérios de oportunidade e conveniência relacionados à autorização da obra. Essa limitação, contudo, não afasta o controle jurisdicional da legalidade do ato administrativo.
A discricionariedade administrativa não autoriza atuação contrária à lei. O ordenamento jurídico delimita a competência e a finalidade do ato. A autorização para intervenção em bem tombado que ultrapasse esses limites pode, portanto, ser submetida ao controle judicial.
O Iphan não possui competência para autorizar intervenções que possam lesionar os valores imateriais protegidos pelo tombamento, como a estética, a harmonia, a ambiência e a visibilidade do bem. O exame do possível prejuízo paisagístico, nesse contexto, não representa ingerência indevida no mérito administrativo. Corresponde à verificação da legalidade da autorização concedida.
Os elementos apresentados indicam a possibilidade de significativo impacto negativo sobre a paisagem do sítio tombado após a conclusão das obras. Existe risco de comprometimento da estética protegida, caracterizada pela integração harmônica entre as construções arquitetônicas setecentistas e o ambiente bucólico formado pelas áreas verdes que circundam a cidade.
Veja-se a representação visual do empreendimento:
A projeção retrata apenas a implantação do loteamento e a abertura das vias. Ainda serão acrescidas as edificações residenciais, circunstância que poderá ampliar o impacto visual do empreendimento sobre o conjunto protegido.
A questão, portanto, permanece cercada de significativa incerteza. Somente após o aprofundamento da instrução processual, especialmente com a realização de perícia técnica, será possível identificar os reais efeitos visuais do empreendimento sobre o sítio tombado e verificar a legalidade dos atos que autorizaram sua construção.
Enquanto persistir essa incerteza, deve prevalecer a proteção do patrimônio cultural. A continuidade das obras pode causar prejuízo estético irreversível. Além disso, o eventual desfazimento das edificações pode revelar-se financeiramente inviável e atingir consumidores que venham a adquirir unidades do empreendimento.
Essa cautela já foi adotada no julgamento do agravo de instrumento 6004209-61.2024.4.06.0000. Naquela ocasião, reconheceu-se que a divergência entre a classificação adotada pelo Iphan e os documentos técnicos apresentados pelo MPF gerava dúvida sobre a correta aplicação da Portaria Iphan 312/10.
Essa divergência também impedia uma conclusão segura sobre a extensão dos impactos da obra e sua compatibilidade com a preservação do Conjunto Arquitetônico e Urbanístico de Ouro Preto.
Os argumentos apresentados neste recurso não alteram esse cenário. Permanecem a dúvida sobre a legalidade da autorização, o risco de dano irreversível e a necessidade de produção de prova técnica antes da liberação definitiva do empreendimento.
Em face do exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento.
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