AV ALVARES CABRAL, 1741, 3 andar - Bairro: SANTO AGOSTINHO - CEP: 30170-001 - Fone: (31)3501-1010
Apelação Cível Nº 1013249-18.2019.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS
RELATÓRIO
M. A. D. F. T. ajuizou ação ordinária contra a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a União Federal, requerendo o restabelecimento da vantagem prevista no artigo 184, inciso II, da Lei nº 1.711/52, em seu valor original não reduzido, bem como a cessação da exigência de reposição ao Erário de valores indevidamente pagos.
A autora alegou ter recebido os valores de boa-fé desde 1998 (data da concessão da pensão ao instituidor, falecido em janeiro de 1998) e que o pagamento a maior decorreu de erro administrativo posterior à Lei nº 11.091/2005, detectado pela Controladoria Geral da União (CGU) em 2005.
O Juízo de primeiro grau deferiu liminar e, posteriormente, proferiu sentença ratificando a medida, reconhecendo a nulidade da revisão do ato administrativo em razão da decadência, bem como a irrepetibilidade da quantia, por entender configurada a boa-fé da pensionista, a natureza alimentar da verba, e a flagrante ilegalidade dos descontos, afastando a cobrança dos valores recebidos indevidamente. O magistrado condenou ainda a UFMG ao pagamento de honorários advocatícios de 10% (dez por cento) sobre o valor da atualizado da causa.
A UFMG interpôs apelação contra a sentença, sustentando preliminarmente sua ilegitimidade passiva, por ser mera executora de ordem do TCU, e no mérito, alegando que a relação jurídica é de trato sucessivo, o que afastaria a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99). Aduziu, ainda, que a boa-fé não se sustentaria em face de erro operacional e que a restituição seria devida com base na vedação ao enriquecimento sem causa.
Foram apresentadas contrarrazões, nas quais a pensionista Maria Auxiliadora reafirma a boa-fé no recebimento, a decadência administrativa já operada, a irredutibilidade dos proventos (art. 37, XV, CF/88), e a ineficácia da supressão da vantagem após mais de uma década de pagamento ininterrupto.
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Conheço do recurso por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
Preliminar de Ilegitimidade Passiva da Universidade Federal de Minas Gerais
A apelante argui sua ilegitimidade passiva ad causam, sob o argumento de que o ato administrativo que culminou na supressão e na tentativa de reposição da vantagem da pensão foi originado por meras ordens de cumprimento do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Controladoria Geral da União (CGU), retirando-lhe o oder decisório e a legitimidade para figurar no polo passivo.
Esta tese, no entanto, não encontra ressonância na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte Regional, as quais consistentemente reconhecem a autonomia e a personalidade jurídica das Instituições Federais de Ensino.
As Universidades Federais, configurando-se como autarquias, são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nos termos do artigo 207 da Constituição Federal. São, portanto, as responsáveis diretas pela gestão de sua folha de pagamento e pela prática do ato material de revisão e supressão de proventos, bem como pela deflagração do procedimento de reposição ao Erário, sendo, por consequência, o ente legítimo para suportar os ônus de eventual condenação, conforme o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça ao asseverar que "as Universidades Federais, pessoas jurídicas de direito público, autônomas, independentes e dotadas de personalidade jurídica própria, detêm legitimidade para a prática de atos processuais, sendo representadas por seus procuradores autárquicos" (AgInt no AREsp n. 1.761.376/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/4/2021, DJe de 1/7/2021).
O fato de o ato revisionista ter se originado de uma auditoria da CGU ou determinação do TCU apenas configura a motivação da conduta da UFMG, não a desvinculando da responsabilidade pela execução e concretização do ato impugnado na esfera administrativa.
Destarte, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva da UFMG, restando confirmada a conclusão da sentença atacada.
MÉRITO
O cerne da controvérsia devolvida a esta Corte cinge-se à prejudicial de mérito da decadência administrativa do direito de revisão (artigo 54 da Lei nº 9.784/99), à legalidade da revisão do ato de concessão da vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei nº 1.711/52 e, por fim, à possibilidade de reposição ao Erário dos valores pretensamente recebidos indevidamente pela pensionista, considerando a alegada boa-fé desta.
Autotutela, decadência e controle de legalidade pelo TCU dos atos de concessão de aposentadoria, de reforma e de pensão
A Administração Pública tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei 9.784/1999 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O artigo 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma em 01/02/1999: “Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99)” — Tema 214/STJ.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Porém, nesse caso, há peculiaridade sobre o princípio do contraditório, bem como há especialidade na aplicação do instituto da decadência.
Com efeito, nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo para o aposentado ou beneficiário requerer a revisão do ato de aposentadoria é de 5 (cinco) anos a contar da data da concessão do benefício:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DA APOSENTADORIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A despeito da aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas - a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, tal fato não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria, conforme entendimento pacificado no âmbito do STJ. Precedentes. 2. "Com o deferimento provisório da aposentadoria, os agravantes passaram a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para o particular rever o valor da importância pecuniária percebida. Não cabe invocar, nesse caso, a doutrina do ato complexo utilizada para fins de confirmação, perante o Tribunal de Contas da União, do ato de aposentação, que inaugura o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício" (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/9/2012, Dje 25/9/2012). 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/10/2014 — destaquei).
III. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos.”(STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023 — destaquei)
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido.” (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024 — destaquei).
IV. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
“ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido.” (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023 — destaquei).
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015 — destaquei).
V. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
VI. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento”(STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022 — destaquei).
Acrescenta-se que “[o] contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes administrativos.” (STF, MS 25551, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 29/03/2016). Nesse sentido, não padece de nulidade o ato oriundo do TCU que determinada providência abstrata, ainda que relativa aos servidores de um ente público.
Nessa hipótese, as garantias ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório devem ser concedidas pelo ente público que, a partir da orientação do TCU, adota as providências cabíveis, de forma individualizada, em relação aos seus servidores.
DEVOLUÇÃO AO ERÁRIO
Em relação à devolução ao erário dos valores recebidos indevidamente pelo servidor público, cabe destacar que o Superior Tribunal de Justiça, ao examinar o Tema Repetitivo 531, firmou o entendimento de que:
“Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público.” (REsp n. 1.244.182/PB, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/10/2012, DJe de19/10/2012).
Posteriormente, no julgamento do Tema Repetitivo 1009, a Corte Cidadã fixou a seguinte tese:
“Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido.” (STJ, REsp 1.769.306/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/3/2021,DJe de 19/5/2021.)
Além disso, nesse julgamento, foi definida modulação dos efeitos, a fim de quea tese firmada no julgamento do Tema 1.009 atingisse apenas os processos distribuídos, naprimeira instância, a partir da publicação do acórdão, em 19.05.2021.
Desse modo, os entendimentos jurisprudenciais sobre devolução ao erário dos valores recebidos indevidamente pelo servidor público podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
(I) O ressarcimento pelo servidor não é devido se o pagamento decorreu de erro da Administração quanto à interpretação errônea de uma norma.
(II) Se o pagamento indevido decorre de erro operacional ou de cálculo, não inscrito em interpretação errônea da lei, é devido o ressarcimento ao Erário. Contudo, caso a ação de ressarcimento tenha sido ajuizada antes de 19.05.2021,a devolução dos valores só será devida se a Administração comprovar que o servidor agiu de má-fé. Já para ações ajuizadas após 19.05.2021, o ressarcimento é a regra, que pode ser afastada caso o servidor comprove que agiu de boa-fé (objetiva).
Nesse mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que as quantias percebidas pelos servidores em razão de decisão administrativa dispensam a restituição quando: a) auferidas de boa-fé; b) há ocorrência de errônea interpretação da Lei pela Administração; c) ínsito caráter alimentício das parcelas percebidas; e d) constatar-se o pagamento por iniciativa da Administração Pública, sem ingerência dos servidores beneficiados (STF, 1ª Turma. MS 31.244 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em22.05.2020).
Por fim, “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (STJ, REsp n.1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019).
Caso em exame
A UFMG atacou a sentença de primeiro grau quanto ao reconhecimento da decadência administrativa, baseando a apelação na tese de que a ilegalidade da vantagem, por configurar uma relação jurídica de trato sucessivo, se renovaria a cada pagamento, e que, portanto, a revisão poderia ser exercida a qualquer tempo, sem a incidência do prazo quinquenal previsto no artigo 54 da Lei n.º 9.784/99.
Esta argumentação, contudo, não se sustenta.
Ab initio, necessário destacar a distinção entre a decadência incidente sobre o ato complexo de concessão inicial de aposentadoria ou pensão, matéria regida pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 445 (RE 636.553), e a decadência aplicável à revisão de um ato administrativo posterior, de natureza continuada e favorável, como é o caso da fixação dos parâmetros de cálculo de uma vantagem remuneratória que já está sendo paga.
No caso dos autos, a pensão da autora foi concedida em 1998, e o ato da Administração que gerou o pagamento do valor indevido, e que foi posteriormente revisto, decorreu do reajuste da vantagem do artigo 184, inciso II, da Lei n.º 1.711/52 após a reestruturação de carreira promovida pela Lei n.º 11.091/2005.
O ato questionado pela Administração (o pagamento do valor a maior) foi decorrente de um recálculo efetuado por erro interpretativo da própria UFMG sobre a legislação superveniente (Lei n.º 11.091/2005) em relação à vantagem remanescente da Lei n.º 1.711/52.
Este novo modo de calcular a rubrica, decorrente de interpretação da nova legislação (Lei n.º 11.091/2005), constitui um ato administrativo de efeitos concretos e permanentes, ainda que de trato sucessivo, passível de revisão pela Administração no limite do prazo decadencial legal.
O ato específico de erro na aplicação/reajuste da rubrica se deu com efeitos financeiros a partir de março de 2005, seguindo-se pagamentos contínuos do valor indevido. Para fins de marco temporal que a Administração se propôs a corrigir, e seguindo o raciocínio processual mais favorável à Administração, a rubrica em discussão foi paga indevidamente, no patamar revisto, em janeiro de 2006, estabelecendo-se, assim, um novo termo a quo para a contagem do prazo quinquenal decadencial.
Destaca-se que a orientação abstrata da Controladoria Geral da União ou de outro órgão da União, no exercício do poder de fiscalização sobre o ente público, não equivale ao julgamento do ato de concessão de aposentadoria da autora. O ato de fiscalização que detectou o erro em 2005 não configurou, de imediato, uma impugnação formal válida para fins de interrupção ou suspensão do prazo decadencial, exceto se a UFMG tivesse promovido o imediato processo de revisão e notificação da pensionista.
Portanto, a contagem da decadência não deve ser feita na forma específica que é aplicável ao ato complexo de concessão de aposentadoria. Por não se tratar de cumprimento de determinação realizada no julgamento do ato de aposentadoria, não se aplica o entendimento firmado no Tema 445 do STF, que trata da estabilização pela inércia do TCU no controle inicial de legalidade.
Posto isso, sendo a ilegalidade no pagamento da vantagem verificada a partir de janeiro de 2006 (ato favorável à autora), incidia o prazo quinquenal para o exercício da autotutela, conforme balizado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 214, que estabelece a contagem do prazo decadencial de cinco anos para a Administração anular atos favoráveis, a partir da data de sua prática.
Assim, o prazo de revisão do ato concessivo do pagamento majorado da rubrica findou, no máximo, em janeiro de 2011. Por sua vez, a UFMG promoveu a notificação da autora, acerca da redução da vantagem incorporada, apenas em novembro de 2016, ou seja, mais de cinco anos após o escoamento do prazo decadencial.
Em virtude da inércia da Administração Pública, a situação fática do recebimento da vantagem por longo período, sem demonstração de má-fé por parte da beneficiária, convalidou o ato administrativo e o tornou imune à revisão pela Administração, em homenagem ao princípio constitucional da segurança jurídica.
Portanto, a decadência já havia se consumado.
Como os fundamentos acima são suficientes para declarar a impossibilidade de revisão administrativa e determinar a manutenção do pagamento da vantagem excluída, fica prejudicada a discussão das demais alegações suscitadas pelas partes, como a violação da ampla defesa ou a discussão exauriente sobre a errônea aplicação da norma de reajuste em si.
Corolário lógico da decadência: irrepetibilidade dos valores e restabelecimento da vantagem
O reconhecimento da decadência do direito de anular o ato administrativo (que fixou o valor da vantagem) importa na sua convalidação e na manutenção de todos os seus efeitos favoráveis para a beneficiária, sob pena de incorrer a Administração em violação direta ao princípio da irredutibilidade de proventos, estabelecido no artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal. A supressão realizada unilateralmente em 2016, após a consumação da decadência, constitui um ato administrativo posterior e ilegal que não pode subsistir na ordem jurídica.
Por corolário do reconhecimento de que o pagamento da vantagem no patamar anterior é devido, não há se falar em reposição ao erário dos valores pagos indevidamente entre a data do recálculo ilegal (2005/2006) e a data da notificação de corte (2016).
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou o entendimento, pacificado no Tema 531, de que a boa-fé do servidor (ou pensionista), ao receber verbas remuneratórias pagas indevidamente por erro de interpretação ou má aplicação da lei pela Administração — o que a própria UFMG reconheceu como sendo a origem do equívoco — impede a repetição do indébito.
Ademais, por se tratar de verbas de natureza alimentar, a restituição posterior, ainda que por erro operacional, configuraria enriquecimento sem causa da Administração.
A exigência de devolução dos valores recebidos antes da notificação administrativa (2016) é, portanto, ilegal. Da mesma forma, a determinação de restituição dos valores já descontados a título de reposição ao erário, incluída na sentença, é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido e da natureza alimentar dos proventos, conforme a jurisprudência consolidada do STJ.
Consectários
Uma vez não provido o recurso de apelação da parte ré, os honorários advocatícios deverão ser majorados em cinco pontos percentuais, em favor do patrono da parte recorrida, com base no disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil, observando-se o limite máximo estabelecido nos §§ 2º e 3º do mesmo artigo.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação da UFMG.
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