Apelação/Remessa Necessária Nº 0051517-71.2013.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelações interpostas por H. F. D. C. e pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG contra sentença que, nos autos da ação ordinária ajuizada em face da UFMG e da UNIÃO, julgou parcialmente procedente o pedido para afastar a restituição ao erário dos valores recebidos administrativamente a título de “hora extra – incorporação judicial” até a supressão da rubrica, ressalvados os valores pagos em decorrência de tutela antecipada posteriormente revogada. A sentença afastou a alegação de decadência administrativa, reconheceu a impossibilidade de manutenção da parcela após a instituição do Regime Jurídico Único e extinguiu parcialmente o feito, sem resolução do mérito, em relação à UFMG quanto ao pedido de invalidação das determinações do TCU (Evento 19.14, fls. 71/72 e Evento 19.15, fls. 1/10).
Em suas razões recursais, o autor sustenta, em síntese, a impossibilidade de supressão da vantagem incorporada por força de decisão judicial transitada em julgado, ao argumento de violação à coisa julgada, à segurança jurídica, ao direito adquirido e à irredutibilidade remuneratória. Afirma, ainda, a ocorrência de decadência administrativa, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99, e requer o restabelecimento da rubrica e o afastamento integral da restituição ao erário (Evento 19.15, fls. 40/61).
A UFMG, por sua vez, sustenta sua ilegitimidade passiva, por ter atuado como mera executora de determinação do Tribunal de Contas da União, bem como defende a legalidade da reposição ao erário, inclusive mediante descontos em folha independentemente de autorização do servidor, requerendo, subsidiariamente, a restituição ao menos dos valores recebidos após a notificação administrativa realizada em 15/05/2012 (Evento 19.15, fls. 65 e seguintes).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço das apelações interpostas e remessa necessária, por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
Legitimidade passiva
As Universidades Federais, pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração indireta, têm personalidade jurídica própria e autonomia jurídica, administrativa e financeira. Portanto, elas detêm legitimidade para figurar no polo passivo das ações ajuizadas por seus servidores contra atos por elas praticados, especialmente quando envolvem a gestão de pessoal e da folha de pagamento.
Afinal, no caso de a parte autora sagrar-se vencedora da demanda, é a universidade quem obrigatoriamente assumirá o dever jurídico de cumprir a sentença em todos os seus termos, inclusive arcando com o pagamento das verbas em discussão. O TCU, ainda que exerça controle externo e possa expedir determinações com fundamento nos arts. 71, incisos VIII e IX, da Constituição Federal, não substitui a autonomia decisória da administração da autarquia, que é responsável por implementar as medidas sob sua atribuição e, por consequência, sujeita-se à jurisdição.
Nesse exato sentido, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) assevera que “as Universidades Federais, pessoas jurídicas de direito público, autônomas, independentes e dotadas de personalidade jurídica própria, detêm legitimidade para a prática de atos processuais, sendo representadas por seus procuradores autárquicos, nos termos do disposto na LC 73/1993 (art. 17, I)” (AgInt no AREsp n. 1.761.376/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/4/2021, DJe de 1/7/2021).
Dessa forma, não prospera a alegação de ilegitimidade passiva da UFMG. Ainda que a revisão da vantagem tenha decorrido de determinação emanada do Tribunal de Contas da União, foi a própria universidade quem promoveu os atos administrativos concretos impugnados na presente demanda, no âmbito da relação funcional mantida com o servidor, razão pela qual deve ser mantida sua permanência no polo passivo da lide. Impõe-se, portanto, a reforma da sentença no ponto em que reconheceu parcialmente a ilegitimidade passiva da UFMG, bem como o desprovimento da apelação da universidade quanto à matéria.
Possibilidade de revisão de vantagem incorporada no regime celetista
O Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Deste modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade.
Nesse sentido, já decidiu o STF, na via direta:
“Ementa Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. 4. No caso, a absorção das vantagens pessoais pelo novo regime de subsídios observou a garantia da irredutibilidade dos vencimentos funcionais (CF, art. 37, XV), considerada a existência na legislação estadual de normas assecuratórias do direito dos servidores a não sofrerem redução no valor de seus vencimentos anteriores, por meio do pagamento de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 5. Os integrantes das carreiras jurídicas do Estado do Piauí de Procurador do Estado, de Defensor Público e os Delegados de Polícia devem se sujeitar ao regime de subsídio próprio de suas respectivas carreiras, vedada a equiparação remuneratória com qualquer categoria funcional diversa, garantindo-se, no entanto, em relação aos servidores públicos estaduais beneficiados com decisões transitadas em julgado, o direito a não sofrerem redução de seus vencimentos, o que será assegurado por meio da percepção de eventuais diferenças a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, nos termos da legislação estadual vigente (Lei nº 5.493/05, art. 6º; Lei nº 5.505/2005, art. 6º; LC nº 55/05, art. 4º; LC nº 56/2005, art. 78; LC nº 59/2005, art. 104). 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da Lei nº 5.493/05, do art. 7º da Lei nº 5.505/2005, do art. 5º da LC nº 55/05, do art. 79 da LC nº 56/2005 e do art. 105 da LC nº 59/2005, todas do Estado do Piauí. (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021 — destaquei)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) acerca da questão:
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013 — destaquei).”
Nesse sentido, a coisa julgada formada em processo trabalhista que examinou o período em que o servidor era regido pelo regime celetista não se aplica em caso de alteração do regime jurídico. Portanto, a coisa julgada formada em reclamatória trabalhista não impede a alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Do mesmo modo, como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito.
Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
Além disso, a eventual demora na correção do pagamento de remuneração maior que a devida ao servidor autoriza o reconhecimento de eventual decadência para correção do pagamento. Entretanto, enquanto não decair desse direito, a Administração tem o poder-dever de ajustar a remuneração do servidor aos preceitos legais. Assim, não há espaço para aplicação da teoria do fato consumado.
Posto isso, com a instituição do regime jurídico dos servidores públicos federais, pela Lei n. 8.112/1990, por aplicação da garantia da irredutibilidade de vencimentos, a parcela atinente às horas extras incorporadas por decisão judicial deveria ter sido substituída pela rubrica ‘vantagem pessoal nominalmente identificável — VPNI.’
No entanto, consoante precedentes do STF e do STJ anteriormente citados, na hipótese de legislação superveniente que institua novo plano de cargos e salários, a absorção integral ou parcial da vantagem anteriormente auferida de forma indevida não implica violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Ou seja, a irredutibilidade de vencimentos não autoriza a perpetuação do pagamento de vantagem ilegal nesse caso.
Caso dos autos
Inicialmente, peço vênia para transcrever trecho da fundamentação do acórdão proferido pelo eminente Desembargador Pedro Felipe de Oliveira Santos, na ApCiv 0030683-86.2009.4.01.3800 (PJe 19/11/2024), o qual, de forma elucidativa, apresenta um resumo de alguns entendimentos jurisprudenciais que delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar os atos de concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Vejamos:
“I. A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União (STF, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
II. O prazo para o aposentado ou beneficiário requerer a revisão do ato de aposentadoria é de 5 (cinco) anos a contar da data da concessão do benefício:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DA APOSENTADORIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A despeito da aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas - a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, tal fato não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria, conforme entendimento pacificado no âmbito do STJ. Precedentes. 2. "Com o deferimento provisório da aposentadoria, os agravantes passaram a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para o particular rever o valor da importância pecuniária percebida. Não cabe invocar, nesse caso, a doutrina do ato complexo utilizada para fins de confirmação, perante o Tribunal de Contas da União, do ato de aposentação, que inaugura o prazo decadencial para a Administração rever a concessão do benefício" (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/9/2012, Dje 25/9/2012). 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 21/10/2014 — destaquei).
III. O prazo quinquenal para a própria Administração Pública, no exercício da autotutela, revisar de ofício do ato de concessão inicial é de 5 (cinco) anos a contar da publicação do ato concessório, na forma do artigo 54 da Lei n. 9.784/1999, mediante instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” (Tema n. 138, STF). Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. TEMA 445/STF. NÃO APLICAÇÃO. ERRO CONSTATADO. EMBARGOS ACOLHIDOS PARA CORREÇÃO, SEM ALTERAÇÃO NO RESULTADO. 1. Os Embargos de declaração destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade ou eliminar contradição existente no julgado. 2. Constatado o erro na aplicação do Tema 445/STF, devem ser acolhidos os embargos para afastar sua aplicação. 3. Hipótese em que se discute o prazo decadencial para revisão do ato de concessão de aposentadoria pelo exercício de autotutela da Administração, e não de controle externo do Tribunal de Contas. 4. Acórdão de origem que está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que o "termo inicial do prazo de decadência para Administração rever o ato de aposentadoria de servidor se dá com a concessão do próprio ato, estando ela sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, quando a revisão se dá sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU)" (AgInt no REsp 1.591.422/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 20/9/2021, DJe de 1º/10/2021). 5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos.”(STJ, EDcl nos EDcl no REsp n. 1.556.399/RS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 9/10/2023 — destaquei)
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE PENSÃO POR MORTE POR ATO PRÓPRIO DA ADMINISTRAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL PARA O EXERCÍCIO DE AUTOTUTELA. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. DECADÊNCIA CONFIGURADA. I - O art. 54 da Lei n. 9.784/1999, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, disciplinou expressamente o termo inicial da contagem do prazo decadencial quinquenal para a Administração anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários. II - Admitir que a contagem do prazo decadencial somente se iniciaria após a manifestação do Tribunal de Contas, tornaria inócuo o limite temporal expressamente disposto na lei para o exercício do poder de autotutela do Poder Público. III - A despeito da natureza complexa do ato, quando a revisão do benefício decorrer de iniciativa própria da pessoa jurídica que concedeu a prestação, e não em razão de decisão do Tribunal de Contas, o prazo decadencial deve atender ao regramento do art. 54 da Lei n. 9.784/1999. IV - Reconhecimento da decadência do direito de a Administração rever a pensão por morte instituída em favor da autora. V - Agravo interno provido.” (STJ, AgInt nos EDcl no REsp n. 1.950.286/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, relatora para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024 — destaquei).
IV. Já o prazo quinquenal para a Administração Pública, em cumprimento de determinação do TCU no exercício do controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, tem início a contar da determinação do TCU:
“ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ADMINISTRAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA. TERMO INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. 1. O termo inicial do prazo de decadência para rever o ato de aposentadoria de servidor é a data da publicação do ato concessório do benefício, estando a concessão sujeita ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 quando a revisão ocorre sem determinação do órgão fiscalizador de Contas (TCU). 2. É diversa a situação quando a Administração atua em cumprimento a determinação da Corte de Contas, sendo perfeitamente aplicável o entendimento do STF de inexistência de prazo decadencial, já que aquela (a Administração) estará se limitando a dar cumprimento a ordem do TCU emanada da função de controle dele, e não realizando o poder de autotutela. 3. Hipótese em que, agindo a Administração no exercício do seu poder de autotutela e não havendo a comprovação de má-fé do destinatário, decorridos cinco anos, configurou-se a decadência para revisão do ato concessivo de aposentadoria. 4. Agravo interno desprovido.” (STJ, AgInt no REsp n. 1.975.152/SE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/9/2023 — destaquei).
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GLOSA DE VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE URP DE FEVEREIRO DE 1989. MONITORAMENTO. TERMO INICIAL DO PRAZO DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. DETERMINAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. PRAZO DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. 1. (...). 3. O termo inicial para devolução de valores indevidamente recebidos a título de URP de fevereiro de 1989 corresponde ao momento em que a impetrante tomou ciência do Acórdão nº 289/2010-TCU-1ª Câmara, em 18.02.2010, porque, a partir de então, não há falar em boa-fé na percepção do percentual de 26,05%. 4. Quanto à determinação de glosa do percentual de 3,17% (URV), surgida no Acórdão nº 2648/2014 – TCU - 1ª Câmara, a evidenciar, no aspecto, o ajuizamento do writ dentro do prazo de 120 dias, enfatiza-se que o ato de concessão de aposentadoria ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, não há falar em fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado na aposentadoria e na composição dos respectivos proventos, aspecto a conjurar, na espécie, afronta ao princípio da segurança jurídica. Precedentes. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (STF, MS 33354 ED, Relatora Min. Rosa Weber, STF, Primeira Turma, julgado em 29/09/2015, DJe-206 14/10/2015, public. 15/10/2015 — destaquei).
V. Por sua vez, o prazo para o TCU, no exercício do controle externo efetuar o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é de 5 (cinco) anos a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício.
Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636.553, rel. ministro Gilmar Mendes, Pleno, julgado em 19/2/2020).
Nesse caso, é desnecessária a observância do contraditório e da ampla defesa no âmbito do próprio TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” (Súmula Vinculante n. 3, STF);
VI. Uma vez que o registro expresso ou tácito não faz coisa julgada administrativa, mesmo após o registro da aposentadoria, reforma ou pensão, o ato de concessão ainda poderá ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública, em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário,
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos. Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento”(STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022 — destaquei).”
Passando ao caso dos autos, a sentença de primeiro grau deve ser reformada.
Conforme fundamentado em tópico acima, a coisa julgada formada em reclamatória trabalhista não impede a alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico, justificando a transformação da rubrica objeto dos autos em VPNI e sua absorção pelas posteriores reestruturações ou reorganizações da carreira que importem aumentos de remuneração ou proventos.
Entretanto, no caso dos autos, considerando que a Lei nº 8.112/1991 alterou o regime jurídico dos servidores, a partir de sua vigência a vantagem financeira que a autora recebia em razão de decisão judicial proferida no regime celetista deveria ter sido substituída pela VPNI, observada a irredutibilidade de seu valor nominal, com absorção pelas posteriores reestruturações ou reorganizações da carreira que importem aumentos de remuneração ou proventos.
Naquela ocasião não havia previsão legal de prazo decadencial para que a Administração realizasse a referida adequação. Assim, o termo inicial para a contagem do prazo de decadencial de 5 (cinco) anos implementado pela Lei nº 9.784 é data da sua vigência, em 01/02/1999, findando-se em 01/02/2004.
Porém, a reestruturação de carreira é ato único e de efeitos permanentes, a partir do qual o administrador dispõe de prazo quinquenal para verificar a adequação e conformidade dos salários e benefícios à nova legislação (STJ, AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022).
Na hipótese, a Lei nº 11.091/2005, vigente a partir de 12/01/2005, promoveu a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, possibilitando a revisão do benefício do autor, a fim de adequá-los à nova legislação, desde que garantida a irredutibilidade de vencimentos, considerando a totalidade da remuneração que era percebida até a data dessa reestruturação.
Assim, “apesar de ultrapassado o prazo para revisão, de ofício, da remuneração do autor com base na Lei 8.112/1991, inaugurou-se novo prazo decadencial, desta vez para adequar a remuneração dos servidores à estrutura de remuneração estabelecida pela Lei n° 11.091, de 12/01/2005. Portanto, a revisão poderia ter sido feita até 01/2010” (TRF6, Segunda Turma, ApCiv 0030683-86.2009.4.01.3800, relator Desembargador Federal Pedro Felipe de Oliveira Santos, PJe 19/11/2024).
Portanto, considerando que a parte autora foi notificada pela UFMG após 01/2010, especificamente em 2012 (Evento 19.2, fls. 19), sobre a revisão da rubrica referente às horas extras incorporadas durante o regime celetista, em face do novo plano de carreira implementado pela Lei nº 11.091/2005, operou-se a decadência administrativa para o exercício da autotutela.
Nesse sentido, acrescento recentes julgados deste Tribunal:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. LEGIMITIDADE PASSIVA DA UFMG. HORAS EXTRAS SOB REGIME CELETISTA RECONHECIDAS EM RECLAMATÓRIA TRABALHISTA. TRANSPOSIÇÃO PARA O REGIME ESTATUTÁRIO E TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA. LEI 11.091/2005. SUPRESSÃO DA VANTAGEM. PRAZO DECADENCIAL DA ADMINISTRAÇÃO. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA. 1. Supressão de VPNI correspondente a horas extras de celetista reconhecidas em reclamatória trabalhista, incorporada à remuneração de servidor após transposição ao regime jurídico único, sem importar em redução dos vencimentos. 2. Legitimidade passiva da União para a defesa dos atos praticados pelo TCU, que não possui personalidade jurídica própria. 3. Preliminar de ilegitimidade passiva da UFMG rejeitada, uma vez que a obrigação de fazer buscada nos autos é de competência da mesma. 4. Decadência da Administração para revisar seus atos: ... O direito da Administração Pública de anular atos administrativos que produzem efeitos favoráveis decai em cinco anos, conforme o art. 54 da Lei 9.784/1999, salvo comprovada má-fé. 5. A reestruturação da carreira promovida pela Lei 11.091/2005 ensejou novo prazo decadencial quinquenal, cujo termo final foi 12/01/2010, para revisão das rubricas remuneratórias então vigentes. 6. As servidoras somente foram notificadas da revisão administrativa em 2012, após o transcurso do prazo decadencial, tornando ilegal a supressão da rubrica DEC JUD TRANS JUL - plano Bresser. 7. Considerando a inexistência de direito adquirido a regime jurídico, a jurisprudência do STJ reconhece a possibilidade de revisão de rubricas em decorrência de reestruturação remuneratória, sem que se possa falar em violação à coisa julgada material formada em processo trabalhista, desde que respeitada a irredutibilidade dos vencimentos e não tenha ocorrido a decadência. 8. Verificada a decadência, tornam-se prejudicadas as demais questões, inclusive a restituição ao erário dos valores pagos e a aplicação da Lei 11.960/2009. 9. A sentença observou os parâmetros fixados pelo STF (Tema 810) e STJ (Tema 905) quanto à correção monetária e juros, não sendo cabível a aplicação da Lei 11.960/2009 após a EC 113/2021. 10. Recursos e remessa necessária desprovidos. (TRF6, ApRemNec 0025765-97.2013.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS , D.E. 14/07/2025). 5. Apelação da parte autora provida. (TRF6, AC 0030506-83.2013.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão LUCIANO MENDONCA FONTOURA , D.E. 18/08/2025)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO ATIVO. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI E ABSORÇÃO DE VANTAGEM INCORPORADA. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO AO REGIME JURÍDICO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. DECADÊNCIA PARA EXERCÍCIO DA AUTOTUTELA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação da parte autora e da UFMG em face da sentença que rejeitou a preliminar de ilegitimidade arguida pela universidade, extinguiu o feito em relação à União, afastou a decadência arguida e julgou improcedente o pedido de manutenção das horas extras incorporadas por decisão judicial trabalhista, condenando a parte autora ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios no importe de 10% sobre o valor da causa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há seis questões em discussão: (i) saber se o indeferimento de provas caracterizou cerceamento de defesa; (ii) saber quem está legitimado para o polo passivo; (iii) saber se houve ofensa ao devido processo legal administrativo; (iii) saber se ocorreu a decadência do direito de revisar parcela remuneratória assegurada por decisão trabalhista transitada em julgado; (iv) saber se há direito adquirido do servidor público à determinada forma de composição dos seus vencimentos, em caso de reestruturação de carreira; (v) saber se a absorção da rubrica referente às horas extras indevidamente incorporadas ou sua transformação em VPNI acarreta ofensa ao princípio da irredutibilidade; (vi) saber se é devida a devolução ao erário em caso de pagamentos com erro da administração e se devem ser restituídos os valores descontados pela administração pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Superior Tribunal de Justiça tem a compreensão de que compete ao julgador, como destinatário das provas, decidir acerca da necessidade ou não de sua produção, podendo, inclusive de ofício, determinar a realização daquelas necessárias ou indeferir aquelas consideradas inúteis ou meramente protelatórias, não implicando, neste caso, cerceamento de defesa ou violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. (AgInt no AREsp n. 1.835.802/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/2/2023, DJe de 16/2/2023). 4. Por sua vez, a jurisprudência é pacífica quanto à aplicação do princípio segundo o qual não há nulidade sem prejuízo. Assim, é imprescindível que a alegação de nulidade seja acompanhada da demonstração do prejuízo sofrido pela parte (STJ. AGARESP 1525489 - 2019.01.78603-0, relator Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, DJE de 19/12/2019), o que não ocorreu no caso dos autos. 5. As Universidades Federais, pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração indireta, têm personalidade jurídica própria e autonomia jurídica, administrativa e financeira. Portanto, elas detêm legitimidade para figurar no polo passivo das ações ajuizadas por seus servidores contra atos por elas praticados, especialmente quando envolvem a gestão de pessoal e da folha de pagamento. Precedentes. 6. Por sua vez, no caso dos autos, a União igualmente está legitimada para o polo passivo, tendo em vista o pedido expresso de anulação dos acórdãos do TCU nos quais se fundamenta o ato administrativo ora impugnado e a pretensão de afastar a sua aplicação aos autores. Ademais, a União sequer alegou a sua ilegitimidade passiva e manifestou o seu interesse na lide ao apresentar defesa de mérito. Nesses termos, deverá ser mantida no polo passivo dadas as peculiaridades do caso. 7. Conforme notificações juntadas aos autos, a UFMG concedeu o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência do servidor, para apresentação de defesa em face da revisão notificada por meio do ofício, sendo que a alteração da parcela relativa às horas extras incorporadas somente ocorreria após decorrido o referido prazo sem recurso ou do indeferimento de eventual recurso interposto, que, no caso, foi interposto, como admitido na inicial. Deste modo, não se vislumbra a ofensa ao devido processo legal. 8. Quanto à decadência, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei no 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999 (Tema 124/STJ). 9. No caso dos autos, apesar de ultrapassado o prazo para revisão da remuneração da parte autora com base na Lei no 8.112/1991, inaugurou-se novo prazo decadencial para adequá-la à estrutura de remuneração estabelecida pela Lei n° 11.091/2005, de 12/01/2005, que promoveu a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências. Portanto, a revisão poderia ter sido feita até 01/2010. 10. Entretanto, a UFMG somente promoveu a revisão, de ofício, da vantagem em discussão no ano de 2012, como se extrai da notificação consubstanciada no ofício DAP n° 1104, de 15/05/2012. 11. Portanto, é incabível a absorção da parcela remuneratória objeto do ato ora atacado, dada a caducidade do direito de revisar os vencimentos dos autores decorridos mais de cinco anos da vigência da Lei no 11.091/2005. 12. Deve, pois, ser reformada a sentença de improcedência, a fim de se reconhecer o direito da parte autora à manutenção da rubrica em tela na vigência do referido diploma legal. 13. As parcelas indevidamente descontadas pela parte ré da remuneração do servidor devem ser devolvidas. 14. As diferenças devidas deverão ser acrescidas de correção monetária e de juros moratórios conforme o Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, em sua versão mais atualizada, vigente à época da liquidação, o qual incorpora as alterações na legislação e as orientações jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça aplicáveis. 15. Diante do resultado do julgamento, cabe a inversão dos ônus sucumbenciais fixados no primeiro grau de jurisdição, a serem divididos proporcionalmente pelas rés. IV. DISPOSITIVO 16. Apelação da parte autora providas, com manutenção da União no polo passivo e pronúncia da decadência, para revisão do ato administrativo. (TRF6, ApRemNec 0003786-79.2013.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar , Relator para Acórdão BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA , D.E. 16/07/2025)
Assim, consumada a decadência, mostra-se ilegal a supressão/redução do pagamento da rubrica, que deve ser restabelecida, fazendo a parte autora jus ainda à restituição das parcelas indevidamente descontadas de sua remuneração e ao pagamento das que lhe deixaram de ser creditadas.
O reconhecimento da decadência administrativa e da nulidade do ato de supressão da vantagem prejudica o exame da apelação da UFMG no tocante à pretensão de restituição ao erário dos valores percebidos pela parte autora.
Consectários
Cabível, na espécie, a concessão da tutela de urgência, porque presentes os requisitos necessários para a sua concessão, quais sejam, a probabilidade do direito, nos termos da fundamentação acima, bem como o perigo de dano de difícil reparação. Ademais, os recursos eventualmente interpostos contra o acórdão têm previsão de serem recebidos apenas no efeito devolutivo.
Juros e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos e Procedimentos da Justiça Federal, em sua versão mais atualizada, vigente no momento de liquidação/cumprimento de sentença, descontados eventuais valores já pagos na esfera administrativa, observada a prescrição quinquenal.
Condeno as rés ao pagamento, pro rata, dos honorários advocatícios no patamar de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC/73. A UFMG e a União são isentas de custas (artigo 4º da Lei nº 9.289/1996).
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação da autora para reconhecer a decadência administrativa e condenar a ré UFMG a manter a rubrica "hora extra - incorporação judicial" nos seus proventos, sem qualquer alteração, bem como a devolver os valores eventualmente descontados a título de reposição ao erário. Julgo prejudicada a apelação da UFMG quanto à pretensão de devolução ao erário e nego-lhe provimento quanto à alegação de ilegitimidade passiva, nos termos da fundamentação.
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