Apelação/Remessa Necessária Nº 0005783-25.2012.4.01.3803/MG
RELATORA: Juíza Federal ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. JUÍZA FEDERAL ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR -
Trata-se de Remessa Necessária e Apelações interpostas por J. A. F. V. V. e outros, pela Universidade Federal de Uberlândia e pela União Federal, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Federal da Subseção Judiciária de Uberlândia/MG, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial, determinando que a Universidade Federal de Uberlândia se abstivesse de promover a restituição ao erário dos valores recebidos pelos autores a título de “opção de função”, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94.
Em suas razões recursais, os autores sustentam, em síntese, o direito à manutenção da vantagem “opção de função” em seus proventos de aposentadoria, cumulativamente com quintos/décimos incorporados, alegando a legalidade da cumulação, o preenchimento dos requisitos legais e a incidência dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Defendem, ainda, a ocorrência da decadência administrativa, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99, diante do decurso de mais de cinco anos entre a concessão da vantagem e sua revisão pela Administração.
Por sua vez, a Universidade Federal de Uberlândia, em suas razões de apelação, sustenta, em síntese, a ilegalidade da cumulação da vantagem “opção de função” com quintos/décimos, por configurar percepção de vantagens fundadas no mesmo tempo de exercício de função, em afronta ao regime jurídico previsto na Lei nº 8.112/90. Defende a inexistência de decadência administrativa, ao argumento de que o ato de aposentadoria possui natureza complexa e depende de registro pelo Tribunal de Contas da União, bem como afirma a possibilidade de revisão dos atos administrativos ilegais e de restituição ao erário dos valores indevidamente pagos, ainda que percebidos de boa-fé.
Em sede de contrarrazões, a União Federal e a Universidade Federal de Uberlândia defendem a manutenção da sentença quanto ao afastamento da cumulação das vantagens, sustentando a ausência de amparo legal para a incorporação da “opção de função” aos proventos de aposentadoria, bem como a vedação à percepção simultânea de vantagens fundadas no mesmo tempo de exercício de função. Argumentam, ainda, pela inaplicabilidade da decadência administrativa, em razão da natureza do ato de aposentadoria.
A União, em apelação própria, insurge-se especificamente quanto à condenação em honorários advocatícios, sustentando a ocorrência de sucumbência recíproca e requerendo a redistribuição proporcional dos ônus sucumbenciais ou, subsidiariamente, a redução do valor arbitrado, com fundamento no art. 20, §4º, do CPC.
É o relatório.
VOTO
Sentença sujeita ao reexame necessário.
Presentes os pressupostos e requisitos de sua admissibilidade, conheço das apelações interpostas.
I. Mérito
1. Da decadência administrativa (art. 54 da Lei nº 9.784/99)
A controvérsia central reside na possibilidade de a Administração Pública revisar ato que concedeu aos autores a percepção da vantagem denominada “opção de função”, cumulativamente com quintos/décimos, após o decurso de lapso temporal significativo.
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 474 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
O referido princípio confere à administração pública o poder-dever de controlar seus próprios atos, buscando a legalidade e o interesse público, condicionado, no entanto, à observância do prazo decadencial de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo, que no caso da Administração Pública Federal, é quinquenal, contado na forma disposta no artigo 54 da Lei 9784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999. Nesse sentido: “Tema 214/STJ - Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99). (...)” (DJe de 2/8/2010).
Ainda, para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal (Tema n. 138, STF: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”).
Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 e Tema 445-STF (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório.
Cumpre destacar que a hipótese dos autos não se enquadra na sistemática própria do controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União (Súmula Vinculante nº 3 e Tema 445 do STF), porquanto o ato impugnado não versa sobre a concessão originária do benefício, mas sobre revisão posterior da forma de cálculo de vantagem incorporada aos proventos.
Com efeito, trata-se de procedimento administrativo instaurado pela própria Universidade Federal de Uberlândia, em decorrência de auditoria realizada pelo Ministério do Planejamento, voltado à revisão de rubricas remuneratórias já incorporadas, o que configura típica hipótese de autotutela administrativa sujeita ao prazo decadencial.
No caso concreto, verifica-se que a sistemática de cálculo da vantagem foi fixada e mantida pela Administração desde junho de 2006 (evento 4, outros 1, fl. 155), sem qualquer alteração, até que, a Administração somente promoveu a revisão e notificou os autores: Haroldo Afonso em dezembro/2011; José de Paulo, José Afonso e Nilza em janeiro/2012 e Myrian em fevereiro/2012 (evento 4, outros 1, fls. 127 e seguintes).
Verifica-se, portanto, que entre a consolidação da vantagem (01/2006) e a revisão administrativa (12/2011; 01/2012 e 02/2012) transcorreu lapso manifestamente superior ao prazo quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, evidenciando a decadência do direito da Administração de revisar o ato.
A propósito recente julgado deste Tribunal:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. SUPRESSÃO DE VANTAGEM OPÇÃO DE FUNÇÃO. AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA QUINQUENAL. ART. 54 DA LEI 9.784/99. INAPLICABILIDADE DO CONTROLE DO TCU. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL AFASTADA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta pela Universidade Federal de Uberlândia - UFU contra sentença que, em ação ordinária, declarou a nulidade de notificações administrativas que suprimiram a vantagem opção de função - aposentado (rubrica 00173), reconheceu a decadência do direito de autotutela administrativa, determinou a manutenção da parcela nos proventos dos autores e a restituição dos valores descontados após o ajuizamento da ação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se incide prescrição bienal ou quinquenal sobre as parcelas discutidas; (ii) estabelecer se a Administração Pública decaiu do direito de revisar o ato concessório da vantagem; (iii) determinar se a revisão administrativa poderia afastar a vantagem incorporada aos proventos dos servidores aposentados. III. RAZÕES DE DECIDIR Afasta-se a prescrição bienal, pois as relações de trato sucessivo envolvendo servidores públicos submetem-se à prescrição quinquenal, conforme a Súmula 85 do STJ, não havendo parcelas atingidas no caso concreto. A Administração possui poder-dever de autotutela para revisar atos ilegais, nos termos da Súmula 473 do STF e do art. 53 da Lei 9.784/99, condicionado ao prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da mesma lei. O ato impugnado não se refere à concessão inicial de aposentadoria, mas à revisão de vantagem incorporada, afastando a incidência do regime de controle do TCU (Súmula Vinculante 3 e Tema 445 do STF).Configura-se decadência administrativa quando transcorrido prazo superior a cinco anos entre a consolidação da vantagem (2006) e a revisão administrativa (2011), nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99.Recomendações oriundas de auditorias do Ministério do Planejamento não constituem atos concretos de invalidação aptos a interromper o prazo decadencial, por carecerem de efeito decisório e comunicação formal aos interessados. O reconhecimento da decadência é fundamento suficiente para manter a sentença, restando prejudicadas as demais alegações recursais. IV. DISPOSITIVO 9. Recurso desprovido. (TRF6, ApRemNec 0005780-70.2012.4.01.3803, 2ª Turma Suplementar, Relator DIOGO SOUZA SANTA CECILIA, D.E. 02/06/2026)
2. Da cumulação da “opção de função” com quintos/décimos
Ainda que se admitisse discussão acerca da legalidade da cumulação, a análise resta superada pelo reconhecimento da decadência administrativa.
Isso porque, uma vez consumado o prazo decadencial, a Administração não mais pode desconstituir o ato, ainda que eivado de ilegalidade, ressalvada a hipótese de má-fé, inexistente no caso.
Portanto, impõe-se a manutenção da vantagem nos proventos dos autores, tal como vinha sendo percebida.
3. Da restituição ao erário
Entende-se que “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019). No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.948.323/AP (relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 21/3/2022). Assim, em caso de parcelas indevidamente descontadas pela parte ré, essas devem ser devolvidas, com correção monetária e juros de mora na forma prevista no Manual de Cálculos da Justiça Federal.
Nestes termos, e considerando que o acolhimento da tese de decadência é suficiente, por si só, para o reconhecimento do direito dos autores, reputam-se prejudicadas as discussões das demais alegações invocadas pelas recorrentes.
Por outro lado, não merece acolhimento a apelação da Universidade Federal de Uberlândia, porquanto a pretensão recursal de legitimar a revisão administrativa e a restituição de valores esbarra no reconhecimento da decadência do direito de autotutela, que impede a própria revisão do ato.
II. Ônus Sucumbenciais
Dado provimento ao recurso dos autores, inverto os ônus sucumbenciais.
III. Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária e às apelações da Universidade Federal de Uberlândia e da União e dar provimento à apelação dos autores, para reconhecer a decadência administrativa e assegurar a manutenção da vantagem “opção de função” em seus proventos, cumulativamente com quintos/décimos, nos termos em que vinha sendo paga.
Documento eletrônico assinado por ANA CAROLINA CAMPOS AGUIAR, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000427955v8 e do código CRC aa4c1179.
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