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Apelação Cível Nº 0000463-30.2008.4.01.3804/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0000463-30.2008.4.01.3804/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença proferida pelo Juízo Federal da Subseção Judiciária de Passos/MG, que, nos autos de ação civil pública ambiental ajuizada em face de C. A. R. L., julgou improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.
O MPF ajuizou a presente ação civil pública com o objetivo de impor ao réu obrigação de não fazer, consistente em abster-se de edificar, explorar, cortar, suprimir vegetação ou praticar quaisquer intervenções antrópicas incompatíveis com a preservação ambiental na área objeto da demanda, situada na Fazenda Babilônia Quilombo, localizada no Município de Delfinópolis/MG, bem como obrigação de recuperar a área degradada, mediante apresentação de Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD), além de indenização por danos ambientais irreversíveis. O pedido liminar foi parcialmente deferido, com imposição de obrigação de não fazer ao requerido. Posteriormente, foi realizada vistoria judicial no imóvel.
Ao julgar improcedentes os pedidos, o magistrado de origem entendeu, em síntese, que a controvérsia demandava a definição da natureza jurídica da área onde localizada a propriedade do réu, inserida no denominado Chapadão da Babilônia, porção territorial historicamente contemplada no projeto original do Parque Nacional da Serra da Canastra, mas não submetida à regularização fundiária e à correspondente desapropriação. Na fundamentação, consignou que a ausência de desapropriação formal e de prévia e justa indenização impediria o reconhecimento da área não regularizada como unidade de conservação de proteção integral plenamente constituída, reputando juridicamente inviável a imposição de restrições equivalentes à supressão substancial do direito de propriedade sem a correspondente compensação patrimonial, sob pena de configuração de desapropriação indireta ou esbulho estatal.
Com base nessa premissa, concluiu o juízo sentenciante que a propriedade do réu não se encontraria inserida na área efetivamente implantada e regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra, razão pela qual não seria legítima a imposição de restrições fundadas exclusivamente na alegada localização dentro da unidade de conservação. Assentou, ainda, que, conforme auto de vistoria posterior, a área apresentava regeneração natural da vegetação, inexistindo sinais contemporâneos de novas intervenções degradadoras. Em consequência, julgou improcedentes os pedidos ministeriais, tornando sem efeito a liminar anteriormente deferida.
O MPF interpõe apelação sustentando equívoco na premissa jurídica adotada pelo juízo de origem, ao confundir a criação da unidade de conservação com sua consolidação dominial, afirmando que a inexistência de regularização fundiária integral não descaracteriza a existência jurídica do Parque Nacional da Serra da Canastra.
Alega que a criação da unidade de conservação decorreu validamente do Decreto nº 70.355/1972, ato estatal que instituiu espaço territorial especialmente protegido, produzindo efeitos jurídicos imediatos sobre as propriedades abrangidas, independentemente da conclusão do processo expropriatório.
Argumenta que, nos termos do art. 225, caput e §1º, III, da Constituição Federal, compete ao Poder Público instituir espaços especialmente protegidos, sendo vedada sua alteração ou supressão sem lei específica, de modo que, inexistindo norma legal reduzindo os limites da unidade de conservação, subsistiria a integralidade da área originalmente delimitada.
Sustenta que a ausência de desapropriação ou regularização fundiária não implica desafetação automática, supressão da proteção ambiental ou exclusão da incidência do regime jurídico protetivo próprio das unidades de conservação de proteção integral.
Defende que a sentença incorreu em erro ao concluir que a ausência de consolidação dominial afastaria a condição jurídica da área como unidade de conservação federal, afirmando que a criação da unidade e sua incorporação patrimonial ao domínio público constituem fenômenos jurídicos distintos. Invoca, nesse sentido, a disciplina da Lei nº 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação), sustentando que o legislador não condicionou a existência da unidade de conservação à prévia desapropriação integral da área abrangida.
Afirma que o art. 28 da Lei nº 9.985/2000 expressamente estabelece que, enquanto não houver regularização fundiária, devem ser asseguradas apenas as condições necessárias à subsistência das populações residentes, sendo vedadas alterações, atividades ou formas de utilização incompatíveis com os objetivos da unidade.
Defende, assim, que a manutenção da titularidade privada do imóvel não afasta a incidência das limitações administrativas ambientais decorrentes da criação da unidade de conservação, por força da função socioambiental da propriedade.
Aduz que a criação do parque nacional redefiniu juridicamente a conformação do uso admissível da propriedade privada inserida em seus limites, impondo restrições ambientais vinculadas à tutela constitucional do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Argumenta, ainda, que a sentença incorreu em erro ao pressupor incompatibilidade entre proteção ambiental incidente sobre unidade de conservação e manutenção transitória da titularidade privada, ressaltando que o próprio SNUC contempla categorias de unidades de conservação coexistentes com domínio privado, o que demonstraria que a titularidade formal do imóvel não constitui, por si só, critério excludente da incidência do regime protetivo ambiental.
No tocante ao mérito ambiental propriamente dito, sustenta que o Laudo Técnico Ambiental nº 50/2007 comprovou a ocorrência de dano ambiental consistente na supressão de vegetação nativa mediante utilização de trator de esteira, com exposição do solo a processos erosivos, risco de carreamento de sedimentos e potencial assoreamento de cursos d’água.
Argumenta que a degradação não se limitou à mera supressão vegetal, mas implicou alteração ecológica relevante, agravada pela declividade do terreno e pela vulnerabilidade ambiental da área.
Aduz que a vistoria posterior também evidenciou a presença de espécies vegetais exóticas invasoras, como braquiária e coqueiros, incompatíveis com o bioma Cerrado e com os objetivos ecológicos da unidade de conservação, circunstância que, segundo sustenta, reforçaria a persistência do dano ambiental e a necessidade de intervenção restaurativa. Defende que a responsabilidade pela recuperação da área degradada não decorre exclusivamente da localização do imóvel dentro da unidade de conservação, mas diretamente do regime constitucional da responsabilidade ambiental.
Sustenta que a função social da propriedade, especialmente em se tratando de imóvel rural, exige utilização ambientalmente adequada dos recursos naturais, nos termos dos arts. 5º, XXIII, e 186, II, da Constituição Federal, de modo que intervenções degradadoras configurariam uso nocivo da propriedade.
Argumenta, ainda, que a área objeto da controvérsia constitui Área de Preservação Permanente, incidindo, à época dos fatos, a proteção conferida pelo Código Florestal então vigente (Lei nº 4.771/1965), bem como, atualmente, pela Lei nº 12.651/2012.
Sustenta que a intervenção realizada não se enquadra em qualquer hipótese legal de utilidade pública, interesse social ou intervenção de baixo impacto apta a autorizar supressão de vegetação em APP. Aduz, especificamente, a inaplicabilidade da regularização de atividades consolidadas prevista no art. 61-A da Lei nº 12.651/2012, destacando a vedação expressa constante do §16 do referido dispositivo, segundo o qual áreas de preservação permanente inseridas em unidades de conservação de proteção integral criadas anteriormente à publicação da lei não admitem consolidação de ocupações incompatíveis, ressalvada disciplina específica do plano de manejo.
Com contrarrazões.
Recebidos os autos nesta relatoria, instado a se manifestar sobre possibilidade de autocomposição, o MPF informou tratar-se de direitos indisponíveis, não sujeitos à transação pelo parquet.
Pautado o processo, o apelado solicitou a retirada da pauta de julgamento para fins de tentativa de conciliação. O MPF manifestou-se pela não postergação e negativa de nova tentativa de autocomposição [evento 31].
O apelado então apresentou novo laudo informando que, com a nova vistoria, ficou constada a regeneração total da área degradada [evento 32].
É o relatório.
VOTO
Conheço da apelação, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade.
A controvérsia devolvida a esta Corte consiste em verificar se deve ser reformada a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal em ação civil pública ambiental ajuizada contra C. A. R. L., em razão de alegada intervenção irregular em área situada na Fazenda Babilônia Quilombo, localizada no Município de Delfinópolis/MG, na porção denominada Chapadão da Babilônia, relacionada à área não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra.
O Ministério Público Federal sustenta, em síntese, que a sentença teria incorrido em equívoco ao condicionar a incidência do regime jurídico da unidade de conservação à prévia regularização fundiária da área. Argumenta que a criação do Parque Nacional da Serra da Canastra pelo Decreto nº 70.355/1972 teria produzido efeitos jurídicos imediatos sobre toda a extensão originariamente prevista – aproximadamente 200.000 hectares – independentemente da conclusão das desapropriações. Defende, ainda, que não há lei específica reduzindo ou desafetando os limites da unidade, razão pela qual subsistiriam as limitações próprias de unidade de conservação de proteção integral sobre a área em que situado o imóvel do réu.
Alega, também, que o art. 28 da Lei nº 9.985/2000 impediria alterações, atividades ou formas de utilização incompatíveis com os objetivos da unidade de conservação, ainda que pendente sua consolidação dominial. No plano fático, sustenta que o Laudo Técnico Ambiental nº 50/2007 teria comprovado supressão de vegetação nativa, com exposição do solo a processos erosivos, risco de carreamento de sedimentos e assoreamento, além da presença de espécies exóticas invasoras. Acrescenta que a área seria de preservação permanente e que o art. 61-A, §16, da Lei nº 12.651/2012 afastaria qualquer possibilidade de reconhecimento de atividade consolidada em APP inserida em unidade de conservação de proteção integral criada antes da publicação do novo Código Florestal.
A sentença deve ser mantida.
A questão central exige distinguir três planos que, embora relacionados, possuem consequências jurídicas distintas: a criação formal do Parque Nacional da Serra da Canastra, a regularização fundiária das áreas particulares abrangidas pelo projeto originário e a comprovação concreta de dano ambiental imputável ao réu.
O juízo de origem agiu com acerto ao reconhecer que a criação do Parque Nacional pelo Decreto nº 70.355/1972 não opera a transferência automática do domínio privado para o domínio público. A instituição de unidade de conservação por ato normativo constitui etapa relevante da política pública ambiental, mas, tratando-se de Parque Nacional, categoria de posse e domínio públicos, a incorporação de imóveis particulares depende de regular desapropriação, na forma da Constituição e da legislação de regência.
O art. 11, §1º, da Lei nº 9.985/2000 é expresso ao dispor que o Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei. Essa previsão legal revela que a existência do ato de criação da unidade não basta, por si só, para transpor a propriedade privada ao patrimônio público, tampouco para impor ao particular, indefinidamente, restrições equivalentes à supressão substancial das faculdades de usar, gozar e dispor do bem.
A Constituição Federal harmoniza a proteção ambiental com o direito fundamental de propriedade. O art. 225 impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Ao mesmo tempo, os arts. 5º, XXII e XXIV, asseguram o direito de propriedade e condicionam a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, à justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvadas as hipóteses constitucionais específicas. A tutela ambiental, portanto, qualifica o exercício do domínio, mas não autoriza a apropriação indireta do bem privado sem o devido procedimento expropriatório.
No caso do Parque Nacional da Serra da Canastra, consolidou-se distinção fática e jurídica entre a área efetivamente regularizada, de aproximadamente 71.525 hectares, correspondente ao Chapadão da Canastra, e a área não regularizada, de aproximadamente 130.000 hectares, que abrange o Chapadão da Babilônia, onde situado o imóvel do réu. Essa distinção delimita o alcance da atuação estatal e impede que imóveis privados ainda não desapropriados sejam tratados como se já estivessem plenamente incorporados ao domínio público federal.
O Superior Tribunal de Justiça tem decidido que unidades de conservação “criadas no papel”, sem efetiva desapropriação, não geram efeitos plenos sobre áreas privadas, conforme o julgamento no AgRg no AREsp n. 611.366/MG e no REsp n. 1.746.858/MG.
A pretensão ministerial, ao sustentar a incidência das restrições plenas próprias de unidade de conservação de proteção integral sobre área não desapropriada, acaba por deslocar ao particular o ônus da inércia estatal na regularização fundiária. A criação da unidade remonta a 1972. Decorridos mais de cinquenta anos sem que o Poder Público tenha concluído a desapropriação da área em que situado o imóvel, a manutenção de restrições que aniquilem o conteúdo econômico da propriedade configuraria estado de letargia administrativa incompatível com a segurança jurídica e com a garantia constitucional da justa indenização.
O art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 reforça essa conclusão ao estabelecer que a desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de cinco anos, contados da expedição do respectivo decreto, sob pena de caducidade. A norma preserva o equilíbrio entre o interesse público e a esfera patrimonial do particular, impedindo que a simples declaração expropriatória perpetue indefinidamente uma situação de constrição sem aquisição formal do domínio pelo Estado.
A jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 6ª Região vem decidindo a matéria em sentido convergente. No julgamento da Apelação Cível nº 0000107-35.2008.4.01.3804/MG, a Terceira Turma assentou que a criação do Parque Nacional da Serra da Canastra pelo Decreto nº 70.355/1972 não confere automaticamente ao Poder Público a posse de áreas privadas, sendo imprescindível a regular desapropriação para a imposição de restrições ambientais plenas, conforme o art. 11, §1º, da Lei nº 9.985/2000 e precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Na mesma ocasião, firmou-se a tese de que propriedades localizadas fora do perímetro efetivamente regularizado de unidade de conservação não se sujeitam às limitações específicas da área protegida, sobretudo quando insuficiente a comprovação do dano ambiental. Confira-se:
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARQUE NACIONAL DA SERRA DA CANASTRA. ÁREA NÃO DESAPROPRIADA. IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÕES AMBIENTAIS. AUSÊNCIA DE DANO AMBIENTAL COMPROVADO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal contra o proprietário da Fazenda das Posses, situada em São Roque de Minas/MG, alegando supressão de vegetação nativa em área de preservação permanente, localizada em zona supostamente integrante do Parque Nacional da Serra da Canastra, porém não desapropriada. A sentença de primeira instância julgou improcedente o pedido, ao fundamento de ausência de regularização fundiária e inexistência de provas concretas de dano ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões centrais em discussão: (i) se a ausência de desapropriação inviabiliza a imposição de restrições ambientais típicas de unidades de conservação; e (ii) se há comprovação suficiente de dano ambiental para justificar as sanções administrativas impostas. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A criação do Parque Nacional da Serra da Canastra pelo Decreto nº 70.355/1972 não confere automaticamente ao poder público a posse de áreas privadas, sendo imprescindível a regular desapropriação para imposição de restrições ambientais plenas, conforme o artigo 11, § 1º, da Lei nº 9.985/2000 e precedentes do STJ. 4. A propriedade da Fazenda das Posses localiza-se fora do perímetro efetivamente implementado e regularizado do Parque Nacional (71.525 hectares demarcados em 1977), não sendo possível a aplicação de normas restritivas típicas de unidade de conservação. 5. Relatórios técnicos apresentados pelo IBAMA indicaram supressão de vegetação, mas a vistoria judicial concluiu pela inexistência de desmatamento ou dano ambiental relevante na área, comprometendo a segurança jurídica das autuações e embargos. 6. A ausência de regular transferência de domínio e a inconsistência das provas sobre o dano ambiental impedem que a área seja tratada como parte integrante do Parque Nacional ou sujeita às restrições plenas previstas na legislação ambiental. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelação desprovida. Tese de julgamento: 1. A ausência de desapropriação formal inviabiliza a imposição de restrições ambientais plenas típicas de unidades de conservação sobre propriedades privadas. 2. A comprovação insuficiente de dano ambiental inviabiliza a aplicação de sanções administrativas baseadas em presunções frágeis. 3. Propriedades localizadas fora do perímetro efetivamente regularizado de unidade de conservação não se sujeitam às limitações específicas da área protegida. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXII e XXX; 225; Decreto nº 70.355/1972; Decreto-Lei nº 3.365/1941, art. 10; Lei nº 9.605/1998, art. 40; Lei nº 9.985/2000, art. 11, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp nº 611.366/MG, Rel. Min. Nefi Cordeiro, DJe 09/06/2020; REsp nº 1.746.858/MG, Rel. Min. Rogério Schietti Cruz, DJe 03/02/2020 (TRF-6 - AC: 00001073520084013804 MG, Relator: MARCELO DOLZANY DA COSTA, Data de Julgamento: 11/02/2025, 3ª Turma, Data de Publicação: 14/02/2025).
Em outro julgado, este TRF6 reafirmou a necessidade de conciliar proteção ambiental e direito de propriedade, reconhecendo que a criação do Parque Nacional da Serra da Canastra, por si só, não transfere a totalidade da área declarada ao domínio público, nem autoriza restrições de caráter expropriatório sem prévia e justa indenização:
DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARQUE NACIONAL DA SERRA DA CANASTRA. DELIMITAÇÃO TERRITORIAL EFETIVA VERSUS EXTENSÃO TEÓRICA. DIREITO DE PROPRIEDADE. NECESSIDADE DE PRÉVIA E JUSTA INDENIZAÇÃO. CONCILIAÇÃO DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. INEXISTÊNCIA DE DANO AMBIENTAL COMPROVADO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.
(...) 3. A criação de Parque Nacional, conforme a Lei nº 9.985/2000 (SNUC, art. 11, §1º), exige a desapropriação das áreas particulares incluídas em seus limites, de modo que a mera declaração de criação não opera a imediata transferência de domínio. 4. A Constituição Federal, nos arts. 5º, XXII e XXIV, e 225, §1º, harmoniza o direito de propriedade e a proteção ambiental, impondo que restrições de caráter expropriatório dependem de justa e prévia indenização. A limitação administrativa que inviabiliza o uso, gozo e disposição da propriedade caracteriza desapropriação indireta, vedada pelo ordenamento jurídico, devendo ensejar indenização. 5. O Plano de Manejo do PNSC de 2005 distingue expressamente a área efetivamente regularizada (71.525 ha) daquela não regularizada (aprox. 130.000 ha — Chapadão da Babilônia), reconhecendo que as atividades nessas áreas só podem ser limitadas após a devida indenização.
(TRF6, AC nº 0001228-35.2007.4.01.3804/MG, Rel. Des. Fed. Lincoln Rodrigues de Faria, j. 25/11/2025, publ. 27/11/2025).
A mesma orientação foi reafirmada em ação cautelar envolvendo imóvel situado na Fazenda Posses, em área não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra, na qual se reconheceu que medidas administrativas baseadas em presunções ou provas inconclusivas comprometem a segurança jurídica das sanções ambientais impostas:
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CAUTELAR. PARQUE NACIONAL DA SERRA DA CANASTRA. ÁREA NÃO DESAPROPRIADA. IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÕES AMBIENTAIS. INEXISTÊNCIA DE DANO AMBIENTAL COMPROVADO. APELAÇÕES DESPROVIDAS. I. CASO EM EXAME 1. Ação cautelar proposta por proprietário de imóvel localizado na Fazenda Posses, em área não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra, visando à declaração de nulidade de autos de infração e embargo emitidos pelo IBAMA, com base em alegado desmatamento. A sentença reconheceu a inexistência de desapropriação formal e ausência de comprovação de dano ambiental, julgando procedente o pedido inicial. Apelações interpostas pelo Ministério Público Federal (MPF), IBAMA e ICMBio. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a ausência de regularização fundiária impede a aplicação de restrições ambientais típicas de unidade de conservação; e (ii) avaliar a suficiência das provas apresentadas para embasar as sanções administrativas impostas. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A criação do Parque Nacional da Serra da Canastra pelo Decreto nº 70.355/1972 não autoriza a imposição de restrições administrativas plenas sobre áreas privadas não desapropriadas, em conformidade com o artigo 11, § 1º, da Lei nº 9.985/2000, e precedentes do STJ. 4. O direito de propriedade, protegido constitucionalmente, somente pode ser restringido mediante justa indenização e regularização fundiária, ausente no caso concreto. 5. A prova técnica apresentada pelo IBAMA carece de consistência, havendo divergências entre o relatório administrativo e a vistoria judicial, que não identificou desmatamento ou degradação ambiental no imóvel. 6. A ausência de prejuízo concreto decorrente da falta de intimação do MPF na fase de primeiro grau afasta a nulidade processual alegada, nos termos do princípio "pas de nullité sans grief" e da jurisprudência consolidada do STJ. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelações desprovidas. Tese de julgamento: 1. A ausência de regularização fundiária inviabiliza a aplicação de restrições plenas típicas de unidades de conservação sobre propriedades privadas. 2. Medidas administrativas baseadas em presunções ou provas inconclusivas comprometem a segurança jurídica das sanções ambientais impostas. 3. A nulidade processual por ausência de intimação do Ministério Público Federal somente se configura diante da demonstração de prejuízo concreto. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXII e XXX; 225, § 1º, III; Decreto nº 70.355/1972; Decreto-Lei nº 3.365/1941, art. 10; Lei nº 9.605/1998; Lei nº 9.985/2000, art. 11, § 1º; CPC/2015, arts. 82, III, e 84. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 2.125.781, Min. Regina Helena Costa, DJe 05/03/2024; REsp nº 2.075.528, Min. Sérgio Kukina, DJe 11/10/2024; AREsp nº 1.466.665, Min. Reynaldo Soares da Fonseca, DJe 19/06/2019 (TRF-6 - AC: 00016882220074013804 MG, Relator: MARCELO DOLZANY DA COSTA, Data de Julgamento: 11/02/2025, 3ª Turma, Data de Publicação: 14/02/2025).
O Superior Tribunal de Justiça, em precedentes igualmente pertinentes ao Parque Nacional da Serra da Canastra, adotou compreensão compatível com essa orientação. No AgRg no AREsp nº 611.366/MG, Rel. Ministro Nefi Cordeiro, e no REsp nº 1.746.858/MG, Rel. Ministro Rogério Schietti Cruz, reconheceu-se, em contexto penal, a relevância jurídica da ausência de desapropriação da área privada para afastar a incidência automática de regime sancionatório próprio de unidade de conservação federal plenamente implementada.
A ratio decidendi de tais julgados contribui para a correta delimitação do regime jurídico fundiário da área não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra. A responsabilidade civil ambiental possui natureza objetiva e pressupostos próprios, mas também exige prova do dano, da conduta e do nexo causal, além de delimitação jurídica adequada da área protegida em que se afirma ocorrida a lesão.
Também merece rejeição o argumento ministerial fundado na inexistência de lei específica de redução ou desafetação da unidade. A exigência constitucional de lei para alteração ou supressão de espaço territorial especialmente protegido, prevista no art. 225, §1º, III, da Constituição Federal, preserva a integridade jurídica do espaço protegido contra atos administrativos redutores. Contudo, essa garantia não substitui a desapropriação exigida para que imóveis particulares sejam incorporados ao domínio público em categoria de unidade de conservação que, por definição legal, deve pertencer ao Poder Público.
Em outras palavras, a ausência de lei redutora não transforma, automaticamente, propriedade privada não desapropriada em área pública. A proteção ambiental continua a incidir por meio das normas gerais de tutela do meio ambiente, das regras florestais, das exigências de autorização e licenciamento e da responsabilização por dano efetivamente comprovado. O que não se admite é a imposição das restrições máximas de Parque Nacional como se a transferência dominial já houvesse sido concluída.
O art. 28 da Lei nº 9.985/2000, invocado pelo MPF, deve ser interpretado em harmonia com o art. 11, §1º, do mesmo diploma. O dispositivo veda alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os objetivos da unidade de conservação, mas sua aplicação ao caso concreto pressupõe delimitação jurídica segura da área como integrante do regime pleno da unidade. Em se tratando de Parque Nacional ainda não regularizado em determinada porção, a norma não autoriza o Poder Público a substituir a desapropriação pela simples imposição de restrições equivalentes à perda do conteúdo econômico do imóvel.
O Plano de Manejo do Parque Nacional da Serra da Canastra de 2005, conforme destacado na sentença e nos precedentes desta Corte, reconhece expressamente a distinção entre a área regularizada, de 71.525 hectares, e a área não regularizada, de aproximadamente 130.000 hectares, indicando que atividades nas áreas pendentes de regularização somente poderiam ser limitadas após a devida indenização. Essa circunstância robustece a conclusão de que o próprio planejamento administrativo da unidade reconhece a pendência fundiária e a impossibilidade de tratar o Chapadão da Babilônia, para todos os efeitos, como área pública já incorporada ao Parque.
No tocante ao mérito ambiental, o MPF afirma que o Laudo Técnico Ambiental nº 50/2007 constatou supressão de vegetação nativa dentro da área não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra, mediante remoção com trator de esteira, com exposição do solo a fatores erosivos e risco de assoreamento. Essa prova, contudo, deve ser examinada em conjunto com os demais elementos dos autos e com a premissa jurídica já assentada quanto à área não regularizada.
A intervenção descrita foi identificada pelo próprio auto administrativo como ocorrida em “área não regularizada” do Parque Nacional da Serra da Canastra. A caracterização administrativa, portanto, parte da premissa de que a área não integrava o perímetro efetivamente desapropriado e incorporado ao domínio público. A partir desse dado, as consequências jurídicas não podem ser as mesmas aplicáveis a imóvel público inserido em unidade de conservação plenamente implantada.
O conjunto probatório também não sustenta a condenação pretendida. A vistoria judicial posterior constatou que o local apresentava aspecto de pasto sujo, com trechos de vegetação mais densa, arbustos, algumas árvores e capim braquiária, além de registrar ausência de sinais recentes de edificação, exploração, corte ou supressão de vegetação na área vistoriada. O laudo de vistoria concluiu pela regeneração natural da área e pela ausência de degradação contemporânea apta a justificar as medidas postuladas (“pasto sujo” com arbustos e árvores). Assim, a degradação apontada inicialmente pelo IBAMA não se mostrou contemporânea e persistente.
O fato de o MPF apontar a presença de braquiária e coqueiros como espécies exóticas invasoras não altera, por si, essa conclusão. A responsabilização civil ambiental demanda demonstração suficiente da conduta imputada, da extensão do dano, do nexo causal e da necessidade das medidas reparatórias. A mera presença de espécies não nativas, desacompanhada de prova técnica conclusiva de persistência de degradação imputável ao réu e de inadequação da regeneração natural verificada em juízo, não basta para impor PRAD e indenização pecuniária.
A alegação de que a área seria de preservação permanente também carece de suporte probatório bastante para modificar a sentença. A incidência do regime jurídico de APP exigiria demonstração precisa da localização da intervenção em faixa legalmente protegida, da natureza da APP atingida, da extensão da supressão, da inexistência de autorização válida e da necessidade atual de recomposição. O recurso se apoia em afirmações gerais sobre o regime das áreas de preservação permanente, mas não supera a conclusão judicial baseada na vistoria realizada nos autos, que apontou regeneração natural e ausência de sinais recentes de degradação.
O art. 61-A, §16, da Lei nº 12.651/2012, igualmente invocado pelo MPF, não conduz à procedência do pedido. Esse dispositivo afasta a consolidação de atividades em APP localizada em imóvel inserido nos limites de unidade de conservação de proteção integral criada até a publicação da lei, ressalvado o que dispuser o plano de manejo. Sua incidência pressupõe, entretanto, comprovação cumulativa de que se trata de APP, de que o imóvel se encontra juridicamente submetido ao regime da unidade de proteção integral e de que há atividade cuja consolidação se pretende reconhecer. A sentença, por sua vez, não julgou improcedente a ação por reconhecer atividade consolidada em APP, mas por considerar que o imóvel está situado em área não regularizada e por entender não comprovada a permanência de dano ambiental.
A responsabilidade objetiva ambiental, prevista no art. 225, §3º, da Constituição Federal e nos arts. 4º, VII, e 14, §1º, da Lei nº 6.938/1981, permanece como vetor central do sistema de tutela ambiental. Esse regime, porém, não dispensa a prova do dano e do nexo causal, nem autoriza condenação fundada em presunção frágil ou em premissa jurídica inadequada quanto à natureza da área. A objetividade da responsabilidade elimina a necessidade de prova da culpa, mas não suprime a exigência de demonstração da lesão ambiental juridicamente reparável.
A manutenção das atividades rurais em área não regularizada, por si só, não configura ilícito ambiental. A atividade agropecuária em imóvel privado pode sofrer limitações ambientais decorrentes do Código Florestal, de normas de licenciamento, de proteção de APP, de reserva legal e de demais regras ambientais incidentes. Todavia, a imposição de restrições plenas próprias de unidade de conservação de proteção integral reclama regular incorporação do imóvel ao domínio público, sob pena de transformar limitação administrativa em desapropriação indireta.
A pretensão de indenização por danos ambientais interinos também não encontra base suficiente nos autos. A indenização por perda temporária de funções ecológicas exige demonstração do período de indisponibilidade ambiental, da extensão da lesão, de sua persistência e do nexo causal com a conduta do demandado. A vistoria judicial indicou regeneração natural e ausência de sinais contemporâneos de degradação, circunstância que inviabiliza a fixação de indenização por arbitramento nos termos pretendidos, sem prova técnica idônea da subsistência de dano reparável ou indenizável.
A procedência da ação civil pública, nos termos postulados, exigiria prova segura de que a área está juridicamente submetida ao regime pleno do Parque Nacional da Serra da Canastra, ou, de forma autônoma, de que houve dano ambiental concreto, atual ou remanescente, em APP ou em vegetação protegida, com necessidade de recuperação e indenização. O conjunto probatório disponível não alcança esse patamar.
Essa conclusão não significa autorização para supressão de vegetação nativa, intervenção em APP, descumprimento da legislação ambiental, exploração irregular ou prática de atos incompatíveis com a preservação do Cerrado. O proprietário permanece sujeito às normas ambientais gerais e à fiscalização pelos órgãos competentes, inclusive quanto a eventual necessidade de autorização administrativa, licenciamento, proteção de áreas especialmente tuteladas e reparação de dano efetivamente comprovado.
A improcedência decorre, antes, da inadequação da premissa sobre a qual se estruturou a demanda e da insuficiência probatória quanto à persistência de dano ambiental reparável. A área discutida situa-se em porção não regularizada do Parque Nacional da Serra da Canastra; a desapropriação não foi concluída; a propriedade permanece sob domínio particular; a vistoria judicial apontou regeneração natural e inexistência de novos sinais de supressão de vegetação; e a prova produzida não autoriza a imposição de PRAD ou indenização com base em presunção de degradação.
Dessa forma, a pretensão ministerial esbarra em dois fundamentos autônomos e convergentes: de um lado, a ausência de consolidação dominial da unidade de conservação impede a imposição de restrições plenas de proteção integral a quem conserva a posse e o domínio legítimos do imóvel; de outro, a prova dos autos não demonstra, com a segurança exigida, dano ambiental atual ou remanescente que justifique a condenação à recuperação da área e ao pagamento de indenização.
Sem condenação em honorários recursais, diante da atuação do Ministério Público Federal na defesa de interesse difuso ambiental e da ausência de má-fé (Tema 1382/STF).
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação do Ministério Público Federal, mantendo integralmente a sentença de improcedência.
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