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Apelação Cível Nº 0067612-74.2016.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0067612-74.2016.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal CRISTIANE MIRANDA BOTELHO
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas por E. N. D. O. e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA contra sentença proferida pelo Juízo da 27ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em ação anulatória de auto de infração ambiental, para reconhecer a nulidade da penalidade de multa aplicada pelo IBAMA e convertê-la em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente (pp. 191-205 do ).
Nas razões recursais (pp. 209-213 do e pp. 01-07 do ), a autora sustenta que, embora a sentença tenha reconhecido a nulidade da multa, deveria ter afastado integralmente a imposição de qualquer sanção administrativa. Argumenta que os fatos demonstram a inexistência de efetiva lesão ao meio ambiente, destacando que os animais encontravam-se em bom estado de conservação, sem indícios de maus-tratos ou de destinação ao comércio ilegal, circunstâncias que não foram impugnadas pelo IBAMA e, por isso, seriam incontroversas.
Aduz que a sanção aplicada viola os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, considerando sua condição de extrema vulnerabilidade econômica, por encontrar-se desempregada e possuir renda familiar mensal de apenas R$107,00, além de integrar núcleo familiar composto por quatro pessoas. Sustenta que tais circunstâncias foram comprovadas no processo administrativo e ignoradas pela autarquia ambiental ao aplicar a penalidade.
Assevera, ainda, que o auto de infração é inválido por ter sido fundamentado em dispositivos da Lei n. 9.605/1998 que tipificam infrações penais, afirmando que a legislação ambiental não instituiu tipos administrativos específicos, mas apenas cláusula geral de infração administrativa, não podendo o decreto regulamentar criar hipóteses sancionatórias ou reproduzir tipos penais, sob pena de afronta ao princípio da legalidade e de usurpação da competência do Poder Judiciário para aplicação de sanções penais.
Argumenta, por fim, que a conversão da multa em prestação de serviços também configura sanção administrativa e, diante da inexistência de dano ambiental concreto, da ausência de intuito de comercialização dos animais, do bom estado em que foram encontrados e da manifesta desproporção da resposta estatal, não subsistem fundamentos para manutenção de qualquer penalidade, postulando a reforma da sentença para afastar integralmente a sanção administrativa imposta.
Ao final, requer o provimento da apelação para reformar a sentença, afastando a conversão da multa em prestação de serviços ambientais e anulando integralmente a sanção administrativa aplicada pelo IBAMA.
Nas suas razões recursais (pp. 39-64 do ), o IBAMA sustenta, preliminarmente, a prescrição da pretensão anulatória, ao fundamento de que o auto de infração foi lavrado em 2007 e a ação somente foi ajuizada após o transcurso do prazo quinquenal previsto no Decreto n. 20.910/1932 e no art. 54 da Lei n. 9.784/1999. Argumenta que a prescrição pode ser reconhecida em qualquer fase processual e que o Superior Tribunal de Justiça admite a incidência do prazo de cinco anos para ações anulatórias de atos administrativos sancionadores.
No mérito, sustenta que a autora foi regularmente autuada pela manutenção irregular de espécimes da fauna silvestre brasileira em cativeiro, sendo irrelevante a inexistência de maus-tratos ou de finalidade comercial, uma vez que o tipo infracional tutela a própria retirada dos animais de seu habitat natural. Argumenta que o dano ambiental deve ser compreendido sob a perspectiva dos efeitos cumulativos e sinérgicos da retirada reiterada de espécimes da fauna silvestre, defendendo que a ausência de repressão estimularia o tráfico de animais e o retrocesso da proteção ambiental.
Aduz que a situação econômica da infratora não descaracteriza a infração administrativa nem impede a imposição da penalidade, distinguindo a pretensão punitiva da pretensão executória, afirmando que eventual dificuldade de pagamento interfere apenas na satisfação do crédito, e não na validade da sanção. Assevera que a responsabilidade administrativa ambiental possui natureza objetiva e que a multa foi corretamente fixada em conformidade com a legislação aplicável, inexistindo desproporcionalidade na dosimetria da penalidade.
Defende, ainda, a legalidade da autuação e da regulamentação administrativa referente à manutenção de aves silvestres em cativeiro, ressaltando a necessidade de autorização ambiental e de observância das regras de registro e identificação dos espécimes, bem como a competência do IBAMA para fiscalização e aplicação das sanções cabíveis.
Contrarrazões apresentadas pelo IBAMA.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço das apelações das partes.
A controvérsia dos autos consiste em verificar a validade do Auto de Infração n. 561386/D, lavrado pelo IBAMA em razão da manutenção, em cativeiro, de espécimes da fauna silvestre brasileira sem autorização do órgão ambiental competente, bem como a legitimidade da multa administrativa aplicada e da sua posterior conversão em prestação de serviços ambientais. A controvérsia abrange a incidência da prescrição da ação anulatória, a legalidade da tipificação administrativa fundada na Lei n. 9.605/1998 e no Decreto n. 3.179/1999, a relevância da situação econômica da infratora para a dosimetria da sanção, a necessidade de demonstração de dano ambiental concreto ou de maus-tratos aos animais e a possibilidade de substituição ou afastamento da penalidade administrativa.
Analiso os diversos pontos levantados em tópicos, de maneira a simplificar a sua compreensão.
1- Prescrição
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que as ações ajuizadas contra a Fazenda Pública visando desconstituir multas administrativas submetem-se ao prazo prescricional quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/1932, contado da constituição definitiva do crédito administrativo.
Conforme se extrai dos autos, o autor foi cientificado da decisão administrativa definitiva em 05/04/2013 (p. 39 do ), sem interposição de recurso administrativo, momento em que ocorreu a constituição definitiva do crédito não tributário. A presente ação anulatória foi ajuizada em 18/11/2016, ou seja, dentro do prazo quinquenal previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932.
Afasta-se, portanto, a alegação de prescrição da pretensão anulatória.
2- Necessidade de preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado através de efetiva atuação dos órgãos ambientais.
A Constituição Federal assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, com impedimento das práticas que coloquem em risco as espécies da fauna e da flora, provoquem a sua extinção ou submetam os animais a crueldade.
Faz parte das faculdades do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, conforme disposto no art. 2º da Lei 7735/89, o exercício do poder de polícia ambiental; a execução de ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.
Os atos sancionatórios praticados pelo IBAMA no exercício de seu poder de polícia gozam de presunção de legitimidade e de veracidade, que só é afastada diante de prova robusta e inequívoca em sentido contrário, ônus do administrado.
3 – Possibilidade da caracterização de infrações administrativas com apoio em tipos penais.
As infrações contra o meio ambiente podem configurar ilícitos penais e, ao mesmo tempo, ilícitos administrativos, devendo o infrator responder por sua conduta em ambas as esferas.
O Superior Tribunal de Justiça entende que o disposto no art. 70 da Lei n. 9.605/98 confere lastro à aplicação de sanção administrativa, quando combinado com normas regulamentares que detalhem os fatos constitutivos das infrações ambientais e descrevem condutas similares às mencionadas pela fiscalização, em que pese sejam normas definidoras de infração penal, que cominam pena de aplicação privativa pelo Poder Judiciário.
4. Desconhecimento da legislação sancionatória, baixo potencial lesivo da conduta praticada e aplicação, à espécie, do princípio da insignificância.
A alegação de desconhecimento que a conduta praticada constituía infração ambiental não tem o condão de retirar a legalidade da atuação realizada, nem é suficiente para excluir a aplicação de pena, em analogia ao artigo 21 do Código Penal, o qual consigna que o desconhecimento da lei é inescusável.
A conduta lesiva, tampouco, pode ser tida por irrelevante, uma vez que a tutela jurídica da fauna incide sobre cada exemplar individualmente considerado, sendo suficiente a agressão a um único indivíduo para comprometer o bem ambiental protegido. Trata-se, ademais, de ilícito de perigo abstrato, em que o dano prescinde de demonstração concreta ou mensuração quantitativa, o que afasta a incidência do princípio da insignificância.
Além disso, o baixo potencial lesivo da conduta praticada não é suficiente para elidir a incidência da norma sobre a conduta infratora. Tal fato decorre do caráter duplo da norma e da sanção, que busca não só corrigir os danos causados ao meio ambiente, mas também protegê-lo e preveni-lo de condutas lesivas futuras, tendo claro caráter educativo.
Assim, o “princípio da insignificância" não merece aplicação, devendo-se privilegiar o princípio da precaução, previsto no art. 225 da Constituição Federal, dado que a degradação ambiental deve antes ser evitada, ao invés de remediada.
Nesse contexto, não há espaço para a simples desconsideração da multa aplicada, impondo-se a preservação da resposta sancionatória prevista no ordenamento jurídico.
5 - Ausência de hierarquia entre as penalidades administrativas e necessidade de prévia advertência.
Não há hierarquia entre as penalidades administrativas por descumprimento da legislação ambiental (Lei n. 9.605/98), sendo que a escolha da pena apropriada à espécie faz parte da discricionariedade administrativa.
O Superior Tribunal de Justiça tem posicionamento consolidado no sentido de que a validade das multas aplicadas independe da prévia aplicação da penalidade de advertência (Tema n. 1159 STJ).
6- Substituição da pena de multa por prestação de serviços
O juízo de origem concluiu que a conversão da penalidade de multa em prestação de serviços se mostrava mais adequada à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, consideradas as condições socioeconômicas da autora.
A conversão da multa em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente possui fundamento expresso no art. 72, § 4º, da Lei nº 9.605/1998, sendo regulamentada pelos arts. 139 a 148 do Decreto nº 6.514/2008.
Com as alterações introduzidas pelo Decreto nº 9.760/2019, o processo administrativo ambiental passou a privilegiar a conciliação e a adoção de soluções consensuais, incumbindo ao Núcleo de Conciliação Ambiental apresentar ao autuado as alternativas legalmente previstas para a solução do feito, dentre elas a conversão da multa em serviços ambientais (arts. 95-A e 98-A, § 1º, II, "b", do Decreto nº 6.514/2008).
A conversão pode ocorrer mediante a execução de projeto ambiental elaborado pelo próprio autuado ou pela adesão a projeto previamente selecionado pela Administração, devendo ser observada a correspondência entre o valor da multa e os serviços a serem prestados, na forma dos arts. 142-A e 143 do referido decreto.
A mencionada conversão depende da celebração de termo de compromisso, no qual serão estabelecidas as obrigações assumidas, o prazo para seu cumprimento e as consequências do eventual inadimplemento. A assinatura do termo suspende a exigibilidade da multa enquanto observadas as condições pactuadas, nos termos do art. 146, § 4º, do Decreto nº 6.514/2008.
Não se trata, contudo, de providência automática, pois sua implementação pressupõe a manifestação de interesse do autuado e a formalização do correspondente termo de compromisso.
No caso concreto, a comprovada hipossuficiência econômica da parte autora, a inexistência de elementos que evidenciem proveito econômico decorrente da infração e a ausência de reincidência autorizam a adoção da medida, caso haja manifestação de interesse do infrator.
Nessas circunstâncias, a conversão da multa em prestação de serviços ambientais revela-se compatível com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, não configurando indevida ingerência do Poder Judiciário na esfera administrativa. Ao contrário, trata-se de providência expressamente prevista em lei, cuja aplicação deve observar os pressupostos estabelecidos pela legislação de regência.
Assim, mostra-se cabível assegurar à parte autora o direito de requerer administrativamente ao IBAMA a conversão da penalidade em serviços de preservação, melhoria ou recuperação da qualidade do meio ambiente.
Recebido o requerimento, caberá à autarquia examiná-lo à luz dos requisitos previstos no Decreto nº 6.514/2008 e, uma vez constatado o preenchimento das exigências legais, promover a conversão da penalidade, porquanto a medida decorre de expressa previsão normativa, não se tratando de mera liberalidade da Administração.
A conversão da multa em prestação de serviços ambientais depende, portanto, do preenchimento dos requisitos legais, da adesão do infrator e da apreciação discricionária da autoridade ambiental, não podendo ser imposta pelo Poder Judiciário.
Assim, a sentença merece reforma nesse ponto, para afastar a imposição ao IBAMA da substituição da pena de multa por prestação de serviços ambientais, assegurando, no entanto, à parte autora a possibilidade de requerer, na esfera administrativa, a conversão da penalidade em serviços ambientais, desde que preenchidos os requisitos legais e regulamentares a serem aferidos pelo IBAMA.
7- Elementos do caso concreto.
No processo administrativo do presente feito, foi respeitado o regular cumprimento do procedimento administrativo, cumprindo os princípios da publicidade, do contraditório e da ampla defesa.
A circunstância de o auto de infração apresentar perfeita adequação entre a conduta prevista normativamente como infração ambiental e o fato narrado pelo agente fiscalizador ancora a conclusão de regularidade na sua lavratura.
No caso, foi constatada a seguinte irregularidade: a manutenção de 05 (cinco) espécimes da fauna silvestre em cativeiro (passeriformes), sem regular autorização, autoriza a atuação reguladora e fiscalizadora do IBAMA, com a consequente imposição da penalidade pecuniária (art. 70 c/c/29, §1º, III, da Lei n. 9.605/98) no valor de R$2.500,00.
8 - Da regularidade da atuação da autoridade fiscal e do direito subjetivo do autuado à gradação da penalidade.
A constatação de infração à legislação ambiental permite autuação administrativa que deve se guiar pelos princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, com aplicação dos critérios previstos no art. 6º da Lei n. 9.605/98, relativos à gravidade do fato, os antecedentes do infrator e sua situação econômica.
A interpretação conjugada das disposições legais e regulamentares aplicáveis à espécie, associada aos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade, atrai a conclusão de que o autuado possui direito subjetivo à graduação da penalidade, circunstância que afasta a aplicação automática do valor fixo indicado no art. 24 do Decreto n. 6.514/2008 (antigo art. 11 do Decreto n. 3.179/1999), que inviabiliza a aplicação dos critérios previstos no art. 6º da Lei n. 9.605/1998.
De se ver, ainda, que o art. 75 da Lei n. 9.605/1998 estabeleceu o valor máximo e mínimo para a fixação do valor das multas, estabelecendo faixa que vai de R$50,00 a R$50.000.000,00, circunstância que reforça a necessidade de gradação da penalidade com desconsideração do valor fixo determinado pelas normas regulamentares.
Nessa linha de entendimento, tenho que a interpretação mais adequada, que permite compatibilizar a norma regulamentar com as disposições dos arts. 72 e 60 da Lei n. 9.605/1999, bem como com o art. 75 da mesma lei, consiste em tomar o valor de R$500,00 (quinhentos reais) por espécie, fixado no § 1º do art. 24 do Decreto n. 6.514/2008, autorizando sua modulação para mais ou para menos, conforme as características do caso concreto (mínimo de R$50,00, máximo de R$50.000.000,00).
Ademais, esse é o entendimento perfilado por esta Quarta Turma do TRF6, consoante o seguinte julgado:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO DO IBAMA. GUARDA DE FAUNA SILVESTRE EM CATIVEIRO EM DESACORDO COM LICENÇA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INOCORRÊNCIA. MULTA ADMINISTRATIVA. REDUÇÃO DO VALOR. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM SERVIÇOS AMBIENTAIS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de auto de infração ambiental lavrado pelo IBAMA, que aplicou multa de R$ 5.500,00 pela manutenção de 11 pássaros da fauna silvestre em cativeiro em desacordo com licença, buscando o autor a nulidade do processo administrativo, o afastamento ou redução da penalidade e sua conversão em advertência ou serviços ambientais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se houve nulidade do processo administrativo por cerceamento de defesa; (ii) estabelecer se é válida a multa aplicada pelo IBAMA pela guarda irregular de fauna silvestre; (iii) determinar se é possível a redução do valor da multa e sua eventual conversão em prestação de serviços ambientais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O processo administrativo observa o devido processo legal, com garantia do contraditório e da ampla defesa, sendo inaplicável a nulidade sem demonstração de prejuízo, conforme o princípio pas de nullité sans grief. 4. A manutenção de espécimes da fauna silvestre em cativeiro sem autorização ou em desacordo com licença configura infração administrativa, independentemente da demonstração de dano concreto, por se tratar de ilícito de perigo abstrato. 5. A sanção administrativa deve respeitar os critérios de gradação previstos no art. 6º da Lei nº 9.605/1998, especialmente quanto à gravidade da conduta e à condição econômica do infrator. 6. A fixação automática de multa com base em regulamento não pode afastar a observância dos limites legais e da individualização da pena, sob pena de violação à legalidade. 7. A ausência de indícios de finalidade lucrativa, maus-tratos ou reincidência, aliada à hipossuficiência econômica do infrator, impõe a redução da multa por desproporcionalidade. 8. A conversão da multa em serviços ambientais encontra previsão legal e pode ser admitida, desde que requerida pelo autuado e analisada pela Administração, não configurando indevida interferência do Judiciário. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso parcialmente provido. (TRF6, AC 1008791-36.2023.4.06.3813, 4ª Turma , Relatora MÔNICA SIFUENTES , D.E. 18/05/2026)
Em suma, a redução judicial da multa aos limites legais, quando desconsiderados os critérios de dosimetria previstos em lei, constitui controle de legalidade e não viola o princípio da separação dos poderes.
No caso concreto, a primariedade e hipossuficiência da autuada, bem como a ausência de indícios de finalidade lucrativa, autorizam a redução da multa fixada, que se revela excessiva e desproporcional, ensejando a sua fixação no mínimo legal, qual seja, R$50,00 por pássaro apreendido e, proporcionalmente (observada a proporção entre as multas dos incisos I e II do art. 24 do Decreto n. 6.514/2008, ou seja, 10 vezes), em R$500,00 para animais ameaçados de extinção.
Tendo em vista que a parte autora mantinha a guarda em cativeiro, sem a devida licença ambiental, de 05 (cinco) espécimes de aves da fauna silvestre brasileira, nenhum deles constantes de lista de espécies ameaçadas de extinção, o valor da multa deve totalizar R$250,00 (duzentos e cinquenta reais).
Enfim, reconhecida a necessidade de se manter a sanção administrativa, porém, ajustando-a à realidade do caso concreto e à finalidade pedagógica da legislação, impõe-se a redução do valor da multa para R$250,00.
9- Dos honorários advocatícios
Considerada a sucumbência majoritária do IBAMA, fica mantida a condenação da autarquia na verba sucumbencial imposta na sentença.
10- Conclusão
Nesse contexto, procedem parcialmente as razões das partes para que seja reformada a sentença, reconhecendo a possibilidade de a parte autora requerer administrativamente a conversão da multa em prestação de serviços, a juízo exclusivo da Administração, e reduzindo, ainda, a multa aplicada para R$250,00 (duzentos e cinquenta reais).
11- Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento às apelações da autora e do IBAMA.
Documento eletrônico assinado por CRISTIANE MIRANDA BOTELHO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000526045v10 e do código CRC 7a1d8cb9.
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