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Agravo de Instrumento Nº 6005650-09.2026.4.06.0000/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por Ibor Transporte Rodoviário Ltda. contra decisão proferida nos autos 1013543-96.2021.4.01.3801, que, em execução fiscal ajuizada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), rejeitou a exceção de pré-executividade.
Alegou que a execução está fundada em multas administrativas e que o recurso objetiva efeito suspensivo para suspender o andamento da execução até a definição de controvérsias relevantes, especialmente relacionadas ao Tema 1.327 do STJ e à ação anulatória conexa.
Argumentou que os débitos executados decorrem de autos de infração já discutidos previamente em ação anulatória ajuizada em 2019, ainda pendente de julgamento em grau de apelação, o que gera risco de decisões conflitantes, sustentando, assim, a necessidade de suspensão da execução com fundamento nos princípios da segurança jurídica e da economia processual, bem como nas regras de conexão e prevenção previstas nos artigos 55 e seguintes do Código de Processo Civil.
Relatou que a decisão agravada, por sua vez, rejeitou a exceção de pré-executividade ao fundamento de que as matérias alegadas demandariam dilação probatória, não sendo cognoscíveis pela via estreita da exceção, nos termos da Súmula 393 do STJ. A decisão consignou, ainda, que a CDA goza de presunção de certeza e liquidez, inexistindo prova inequívoca capaz de afastá-la, bem como que não há decisão vigente na ação anulatória apta a suspender a exigibilidade do crédito, tendo sido inclusive revogada a tutela anteriormente deferida.
Sustentou que as questões suscitadas são exclusivamente de direito, especialmente no que se refere à aplicação retroativa de norma mais benéfica (Resolução ANTT 5.847/19), matéria já afetada ao Tema 1.327 do STJ, o que impõe a observância obrigatória de precedentes qualificados, nos termos do art. 927, III, do Código de Processo Civil, alegando, ainda, que a própria jurisprudência do STJ admite a retroatividade de norma sancionadora mais benéfica no âmbito do direito administrativo.
Defendeu a ilegalidade das multas aplicadas com base em resoluções da ANTT (Resoluções 3.056/09 e 4.799/15), por violação ao princípio da legalidade, ao argumento de que tais atos infralegais não poderiam criar infrações ou penalidades em desconformidade com o Código de Trânsito, que disciplina a matéria com sanções mais brandas. Apontou desproporcionalidade manifesta, destacando que as multas administrativas aplicadas (R$5.000,00) superam significativamente aquelas previstas no Código de Trânsito para condutas análogas.
Aduziu a ocorrência de excesso de execução, especialmente diante da superveniência da Resolução ANTT 5.847/19, que reduziu o valor da multa para R$550,00, invocando o princípio da novatio legis in mellius. Argumentou que, mesmo na hipótese de manutenção parcial da exigibilidade do crédito, seria obrigatória a revisão do valor, sob pena de afronta à jurisprudência consolidada do STJ e aos princípios constitucionais aplicáveis ao direito sancionador.
Por fim, requereu a concessão de tutela recursal para redução imediata das multas ou, subsidiariamente, a atribuição de efeito suspensivo ao agravo, a fim de suspender a execução fiscal até o julgamento da ação anulatória ou da controvérsia submetida ao regime de repetitivos no STJ, evitando-se prejuízos decorrentes de atos constritivos e assegurando-se a coerência do sistema decisório.
A tutela recursal não foi concedida (
), sendo interpostos agravo interno (), com apresentação de contraminuta ().
Houve contrarrazões ().
É o relatório.
VOTO
A questão cinge-se em analisar o pedido de redução da penalidade imposta, com base no princípio da aplicabilidade da lei mais benéfica, posto que a Resolução ANTT 5.847, publicada em 22-5-2019, que entrou em vigor 30 dias após a sua publicação, diminuiu o valor da multa prevista para a infração em questão, de R$5.000,00 (cinco mil reais) para R$550,00 (quinhentos e cinquenta reais). A agravante também requer a suspensão da execução, ante o ajuizamento da ação anulatória e o Tema 1.327 do Superior Tribunal de Justiça.
Sem razão a agravante.
Quanto à suspensão da execução tendo em vista o Tema 1.327 do Superior Tribunal de Justiça, tal alegação não prospera, uma vez que houve determinação no sentido de suspender o processamento apenas dos recursos especiais e agravos em recurso especial nos processos pendentes que versem sobre a questão delimitada e em trâmite no território nacional, o que é o caso.
No que se refere à suspensão da execução ante o ajuizamento da ação anulatória, não merece crédito a pretensão. A simples propositura de demanda de conhecimento anulatória envolvendo a causa que originou o título objeto de execução não impõe a suspensão da execução até o julgamento em definitivo daquela. Como previsto no art. 784, § 1º, do Código de Processo Civil, a propositura de qualquer ação relativa a débito constante de título executivo não inibe o credor de promover-lhe a execução.
Além disso, a ação foi julgada improcedente, sendo revogada a tutela de urgência, não existindo nenhum motivo que impeça a execução do título executivo extrajudicial.
A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão expressa de retroatividade da lei mais benéfica.
A alteração normativa levantada pela agravante aconteceu em data posterior à da lavratura do auto de infração.
O Superior Tribunal de Justiça afirmava que o art. 5º, inciso XL, da Constituição também se aplicava ao direito sancionatório, ou seja, a lei mais benéfica sempre retroagia. O Tribunal perfilhava a compreensão de que, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Constituição determina a retroação da lei mais benéfica, com maior razão a lei nova mais benéfica também deverá retroagir para o caso de sanções administrativas, que são menos graves que crimes.
Por este motivo, o Superior Tribunal de Justiça, em vários desses casos envolvendo a ANTT, afirmou que era possível a redução do valor da multa administrativa aplicada, porque houve a superveniência de norma que diminuiu a infração, como por exemplo no acórdão da 1ª Turma no AgInt no REsp 2.024.133-ES, j. 1-3-2023, relatora a Srª Ministra Regina Helena Costa.
Durante longos anos, o Superior Tribunal de Justiça afirmou que a retroação de lei mais benéfica é um princípio geral de direito sancionatório.
Ocorre que o Supremo Tribunal Federal decidiu de forma contrária ao julgar o Tema 1.199 da lista de repercussão geral (Plenário, ARE 843.989/PR, j. 18-8-2022, relator o Sr. Ministro Alexandre de Moraes), envolvendo as mudanças na Lei de Improbidade Administrativa. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021 - que reformou a Lei de Improbidade Administrativa, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.
O relator, em seu voto no Tema 1.199, afirmou que: (I) o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição, não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal; (II) se fosse aplicada retroativamente as mudanças, haveria enfraquecimento do direito administrativo sancionador; (III) a regra do art. 5º, XL, da Constituição existe em homenagem ao direito à liberdade (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no direito administrativo sancionador; (IV) no âmbito da improbidade administrativa, prevalece o princípio do tempus regit actum. A retroatividade da lei penal mais benéfica é uma exceção que, como tal, deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos, especialmente porque, no âmbito da jurisdição civil, prevalece o princípio tempus regit actum.
Esse entendimento do Supremo Tribunal Federal, manifestado no Tema 1.199, é precedente obrigatório e vem sendo aplicado pelo Superior Tribunal de Justiça quanto aos processos envolvendo improbidade administrativa.
Logo, deve-se aplicar também esse entendimento para os casos envolvendo mera redução do valor de multa administrativa. A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu superar seu entendimento anterior. O que prevalece agora é que a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. Observe a ementa do REsp 2.103.140/ES, j. 4-6-2024, relator o Sr. Ministro Gurgel de Faria:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE.
1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório.
2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria.
3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal.
4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.
5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada.
6. Recurso especial provido.
Assim, a penalidade aplicada conforme o ato normativo vigente à época da infração constitui ato jurídico perfeito, não tendo, inclusive, eventual e posterior discussão na esfera judicial o condão de afastar a perfeição daquele ato, consubstanciada na esfera administrativa, com o encerramento de seu ciclo de formação.
Em face do exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento. Declaro prejudicado o agravo interno.
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