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Apelação Cível Nº 0020837-26.2001.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Minas Gerais (Crea/MG) em face da sentença que julgou extinta a execução fiscal que havia sido proposta em desfavor de A. C. N. C. (, p. 204/213).
Em síntese, o exequente ajuizou a demanda cobrando anuidades dos exercícios de 1995 a 1999. O executado opôs os embargos à execução 2004.38.00.021971-2, alegando a inexigibilidade dos débitos e o cancelamento do registro. A sentença proferida nos embargos à execução julgou o pedido parcialmente procedente, declarando a inexigibilidade das anuidades posteriores a 1996 por força do cancelamento automático previsto na Lei 5.194/66 (, p. 130/133).
Posteriormente, o juízo de origem intimou o exequente para se manifestar sobre a repercussão geral fixada no RE 704.292/PR (Tema 540) e sobre o teto previsto na Lei 12.514/11. O exequente defendeu a hígida cobrança do crédito.
A sentença recorrida julgou extinta a execução fiscal sob o fundamento de inconstitucionalidade da fixação das anuidades por atos infralegais, nos termos da tese firmada no RE 704.292/PR (, p. 200/201).
Em suas razões recursais, o recorrente pleiteia a reforma da decisão para o regular prosseguimento da execução fiscal. Sustenta a constitucionalidade das Leis 6.994/82 e 12.514/11 e a legalidade dos critérios adotados para a fixação do valor das anuidades.
É o relatório.
VOTO
A controvérsia cinge-se à constitucionalidade e à higidez da cobrança das anuidades executadas, à luz do Tema 540 do STF e das Leis 5.194/66, 6.994/82, 11.000/04 e 12.514/11, bem como à verificação dos requisitos de liquidez e exigibilidade do título executivo após o julgamento dos embargos à execução conexos.
O STF, no julgamento do RE 704.292/PR, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 540), ocorrido em 19-10-2016, sob a relatoria da Sr. Ministro Dias Toffoli, fixou a tese de que é inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar, sem parâmetro legal, o valor das contribuições de interesse das categorias profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob o título de anuidades, vedada a atualização do valor por ato próprio em percentual superior aos índices legalmente previstos.
Não obstante o reconhecimento da inconstitucionalidade do artigo 2º da Lei 11.000/04, o STF ressalvou expressamente a constitucionalidade das Leis 6.994/82 e 12.514/11. Reconheceu-se que a previsão de teto ou parâmetro legal teto este presente na Lei 6.994/82 para o período anterior à Lei 12.514/11 atende ao princípio da legalidade tributária, permitindo a complementação infralegal pelos conselhos dentro dos limites estabelecidos pelo legislador.
Na hipótese dos autos, a execução fiscal foi proposta para a cobrança das anuidades dos exercícios de 1995 a 1999. Ocorre que, nos embargos à execução 2004.38.00.021971-2, transitados em julgado em 8-6-2010, restou decidida a inexigibilidade das anuidades referentes aos exercícios de 1997, 1998 e 1999, reputando-se devidas apenas as anuidades relativas aos exercícios de 1995 e 1996, com fundamento no artigo 64 da Lei 5.194/66 (, p. 130/133).
Dessa forma, quanto aos exercícios de 1995 e 1996, subsiste título executivo hígido, fundado na Lei 5.194/66 c/c Lei 6.994/82, cujos parâmetros de fixação foram validados pelo STF, mostrando-se indevida a extinção integral da execução fiscal sob o fundamento genérico de inconstitucionalidade do título.
Por outro lado, não se aplica ao caso a vedação do artigo 8º da Lei 12.514/11, que exige o valor mínimo de quatro anuidades para o ajuizamento da execução. A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do REsp 1404796/SP, sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 696), ocorrido em 26-3-2014, sob relatoria do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques, firmou o entendimento de que a Lei 12.514/11 não se aplica às execuções fiscais ajuizadas antes de sua entrada em vigor, ocorrida em 31-10-2011.
Assim, considerando que a presente execução fiscal foi ajuizada em junho de 2001, a ausência do valor equivalente a quatro anuidades não constitui óbice ao seu prosseguimento.
Contudo, cumpre analisar a higidez da pretensão executória sob a ótica do Tema 1.184 do STF e da Resolução 547/24 do Conselho Nacional de Justiça.
O Pleno do STF, no julgamento do RE 1.355.208/SC, pelo regime da repercussão geral (Tema 1.184), ocorrido em 19-12-2023, sob a relatoria da Sr.ª Ministra Cármen Lúcia, decidiu que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, pela ausência de interesse de agir, sendo que seu ajuizamento demanda prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa e o protesto do título, salvo motivo de comprovada inadequação da medida.
A tese em questão é baseada em uma compreensão unitária do Estado, segundo a qual, mesmo que exista autonomia e independência entre os poderes constituídos, existe uma responsabilidade coletiva de promover a economia e eficiência na administração da coisa pública.
A partir de abordagem mais ampla da temática, entendeu-se que o esforço despendido em execuções fiscais de baixo valor acaba se tornando desproporcional ao benefício financeiro recuperado pelo Estado com o eventual êxito da demanda, de maneira tal que o tempo e os recursos dos órgãos públicos de todos os poderes deveriam ser alocados em ações que realmente contribuam para o funcionamento eficiente da máquina pública.
Outrossim, a decisão do STF também estabelece que o ajuizamento de execuções fiscais depende de etapas prévias que busquem soluções extrajudiciais, como tentativas de conciliação e protesto do título. Essas medidas favorecem abordagem menos litigiosa, buscando resolver os conflitos de forma mais econômica e sem a intervenção do Judiciário. A implementação dessa prática, sem dúvidas, demonstra comprometimento com a responsabilidade e a racionalização na utilização de recursos públicos.
A Resolução 547/24 do CNJ, editada em face da tese fixada pelo STF no mencionado Tema 1.184, estabeleceu, em seu artigo 1º, § 1º, que deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, e, em seu artigo 2º, que o ajuizamento de nova execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
Dessa forma, além de legítima a extinção de execuções fiscais de baixo valor já em curso, entende-se que o ajuizamento de novas execuções fiscais, independentemente do valor da dívida, deve observar a necessidade de prévia tentativa de solução extrajudicial do conflito.
Tal exigência decorre dos princípios da eficiência administrativa, da racionalidade na atuação estatal e da proporcionalidade no exercício do direito de ação, conforme estabelece o item 2 do Tema 1.184 do STF, bem como os artigos 2º e 3º da Resolução 547/24 do CNJ. Assim, a propositura de execução fiscal sem demonstração concreta de iniciativa prévia de cobrança extrajudicial não atende aos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo.
Ainda que o artigo 2º, §§ 1º e 2º, da Resolução 547/24 do CNJ admita o parcelamento como instrumento substitutivo da tentativa de conciliação, essa possibilidade não se concretiza automaticamente pela mera existência de norma geral de parcelamento de débitos federais. A adoção dessa medida exige demonstração de que o parcelamento foi efetivamente oferecido ao executado antes da propositura da demanda, de forma individualizada. Ausente essa comprovação, não se pode presumir que houve tentativa real de composição, sendo inviável o reconhecimento do interesse de agir apenas com base na existência abstrata de um regime legal de parcelamento.
Do mesmo modo, o elevado valor da dívida não constitui, por si só, justificativa suficiente para afastar a obrigatoriedade do protesto do título executivo, conforme exige o artigo 3º da Resolução 547/24 do CNJ. A norma permite a dispensa do protesto apenas quando houver justificativa objetiva, devidamente comprovada nos autos, que demonstre sua ineficácia ou inviabilidade prática. Alegações genéricas, desprovidas de elementos concretos ou dados empíricos que demonstrem prejuízo à eficiência administrativa não são aptas a afastar a exigência da medida.
Portanto, a dispensa do protesto ou da tentativa de conciliação administrativa depende de elementos objetivos que evidenciem sua ineficácia no caso concreto. A ausência de tais elementos, aliada à ausência de comprovação de qualquer iniciativa extrajudicial válida, impede o reconhecimento do interesse processual necessário à propositura da execução fiscal, autorizando, por conseguinte, a extinção do feito sem resolução de mérito, com base no artigo 485, VI, do Código de Processo Civil.
Ressalte-se, ainda, que a previsão contida no § 5º do artigo 1º da Resolução 547/24 do CNJ não impede, por si só, a extinção do feito. Isso porque a suspensão da execução, ali prevista para fins de tentativa de localização de bens, constitui medida que depende de requerimento expresso do exequente, não competindo ao juízo promovê-la ou sugeri-la de ofício antes de declarar extinto o processo.
A tese fixada pelo STF no Tema 1.184 da sua lista de repercussão geral e as diretrizes fixadas pela Resolução 547/24 do CNJ para cobrança de débito também devem ser aplicadas, inclusive, às execuções fiscais dos conselhos profissionais, independentemente das disposições do artigo 8º da Lei 12.514/11, com redação dada pela Lei 14.195/21.
É que os conselhos profissionais possuem natureza jurídica de autarquias corporativas, criadas por leis específicas que lhes conferem a função de regular e fiscalizar o exercício de determinadas profissões. Enquanto entidades de direito público não estatal, sua atuação deve estar voltada ao atendimento do interesse coletivo e, por esse motivo, embora gozem de certa autonomia, é imprescindível que respeitem os princípios e diretrizes que orientam a Administração Pública, incluindo, sem dúvidas, a prática de uma litigância responsável, com o objetivo de colaborar para a utilização racional dos recursos destinados à prestação dos serviços de justiça.
A esse respeito, aponta-se que o Conselho Regional de Medicina Veterinária de Goiás questionou o CNJ sobre a aplicabilidade da Resolução 547/24 às execuções fiscais promovidas pelos conselhos de fiscalização profissional (Consulta 0002087-16.2024.2.00.0000).
Em sessão realizada em 5-11-2024, sob relatoria da Sr.ª Conselheira Daiane Nogueira de Lira, o CNJ entendeu que a Resolução 547/24 se aplica a todas as execuções fiscais, incluindo as ajuizadas por conselhos profissionais. Isso porque a norma não estabelece um valor mínimo obrigatório para o ajuizamento de execuções fiscais, mas determina que processos já ajuizados com valores inferiores a R$ 10.000,00 devem ser extintos caso não tenham movimentação útil há mais de um ano e não haja bens penhoráveis.
A extinção do feito com base nesses fundamentos, todavia, exige, de forma cumulativa, que o crédito seja de valor inferior a R$ 10.000,00 e que o processo permaneça sem movimentação útil por período superior a um ano, verificada a ausência de citação ou, ainda que realizada, a inexistência de bens penhoráveis.
Dos autos, verifica-se que o executado foi regularmente citado (, p. 68), tendo, na sequência, nomeado bens à penhora, a qual foi efetivada mediante constrição física (, p. 106). Verifica-se, ainda, que o processo permaneceu suspenso, por determinação judicial, até o julgamento definitivo dos embargos à execução.
Posteriormente, em 12-8-2013, houve efetivo bloqueio de ativos financeiros por meio do sistema BacenJud (, p. 154/155).
Remetidos os autos à Contadoria Judicial, apurou-se saldo devedor de R$ 704,63, integralmente alcançado pela constrição realizada no curso da execução (, p. 169). Em razão disso, em 8-3-2017, o Juízo de origem determinou à Caixa Econômica Federal a transferência do valor penhorado ao Crea e a restituição de eventual saldo remanescente ao executado (, p. 178).
A medida, contudo, não foi ultimada, pois, conforme informado pela instituição financeira, em 25-1-2018, não foi localizada a conta judicial vinculada ao executado (, p. 182).
Posteriormente, após oportunizada ao Conselho manifestação acerca do entendimento firmado pelo STF no Tema 540 da repercussão geral (RE 704.292), a execução foi extinta e tornada sem efeito a penhora realizada (, p. 200/201).
Assim sendo, a reduzida expressão econômica do crédito, por si só, não autoriza a extinção da execução por ausência de interesse de agir. Isso porque, no caso concreto, houve medida constritiva frutífera, com bloqueio de numerário suficiente à satisfação integral do débito, circunstância que evidencia a efetividade da execução.
A hipótese, portanto, não se amolda à ratio decidendi do Tema 1.184 do STF nem às diretrizes da Resolução CNJ 547/24, voltadas à racionalização de execuções fiscais de baixo valor que se revelem ineficientes, onerosas e sem perspectiva útil de recuperação do crédito.
Com efeito, uma vez localizado e constrito patrimônio suficiente à satisfação da obrigação, não se justifica a extinção do feito. Desse modo, impõe-se a reforma da sentença recorrida, a fim de determinar o regular prosseguimento da execução.
Em face do exposto, voto por dar provimento à apelação.
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