Apelação Cível Nº 0000071-82.2016.4.01.3813/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0000071-82.2016.4.01.3813/MG
RELATOR: Desembargador Federal ALVARO RICARDO DE SOUZA CRUZ
RELATÓRIO
Trata-se de recurso extraordinário, submetido a juízo de retratação, por meio da decisão de para que seja feita nova adequação do acórdão proferido pela 5ª Turma do TRF 1ª Região (), à decisão proferida em regime de repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal, levando em consideração o julgamento do RE 1.007.271/PE, Tema 968, de Relatoria do Ministro Edson Fachin, relator para acórdão Ministro Flávio Dino, publicado em 23/05/2025.
O acórdão submetido ao juízo de retratação afastou a exigência do Certificado de Regularidade Previdenciária do município autor para fins de celebração de convênio e repasse de verbas públicas.
É o relatório.
VOTO
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento, em repercussão geral do RE 1.007.271/PE (Tema 968), por maioria, relator Ministro Edson Fachin, relator para acórdão Ministro Flávio Dino, julgado em 19/05/2025, publicado em 23/05/2025 analisando a: "Competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais em matéria previdenciária no que diz respeito ao descumprimento da Lei 9.717/1998 e do Decreto 3.778/2001 pelos demais entes federados.", fixou a tese de que:
“É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. 2. Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes. Nesse caso, o ente fiscalizado deverá demonstrar, de forma técnica: (i) a inexistência do déficit atuarial apontado; ou, (ii) caso reconheça o desequilíbrio, a impertinência das medidas impostas pela União e a existência de plano alternativo capaz de assegurar, de maneira equivalente, a sustentabilidade do regime.”
O acórdão da repercussão geral restou assim ementado:
Ementa : DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA Nº 968 DA REPERCUSSÃO GERAL. PREVISÃO DE SANÇÕES PELO DESCUMPRIMENTO DE NORMAS GERAIS DE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA . PROVIMENTO . I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de recurso extraordinário, com repercussão geral (Tema 968), contra acórdão pelo qual se afastou a exigência do certificado de regularidade previdenciária - CRP, determinando-se à União que se abstenha de aplicar sanção pelo descumprimento das normas gerais de organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Saber se a previsão de sanções pelo descumprimento dos critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social extrapola os limites da competência da União para estabelecer normas gerais nessa matéria. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A União tem competência constitucional para editar normas gerais em matéria previdenciária (art. 24, XII) e para fiscalizar os regimes próprios de previdência social (art. 40, § 22, III). Tais atribuições, reafirmadas na Emenda Constitucional nº 103/2019, têm o objetivo principal de garantir o equilíbrio financeiro e atuarial dos sistemas previdenciários, o que, em última análise, visa a assegurar o direito dos segurados (CF, art. 6º, caput). A responsabilidade previdenciária é uma das mais importantes vertentes do gênero responsabilidade fiscal, dado o elevado vulto dos recursos geridos pelas previdências e os impactos econômicos e sociais causados pelo déficit nesses sistemas. 4. O controle externo dos regimes próprios de previdência social revela-se necessário porque: (i) minimiza a influência de fatores políticos contingentes e imediatos sobre a aplicação de verbas destinadas ao custeio dos benefícios previdenciários; (ii) propicia a adoção de medidas legislativas e administrativas para redução do déficit previdenciário, que costumam ser impopulares e, por isso, de difícil implementação; e (iii) confere maior expertise técnica à gestão dos regimes de previdência, sobretudo de entes federados com estrutura administrativa deficiente ou precária. 5. A real efetividade do controle externo depende da possibilidade de aplicação de sanções pelo descumprimento das exigências formuladas. Dados apresentados pela União demonstram que as decisões judiciais que afastam a imposição dessas sanções têm sido um fator de desorganização dos regimes próprios de previdência social. Nesse contexto, a autonomia dos entes federativos não é afrontada pela atuação do ente central, mas apenas conformada pelo dever de responsabilidade fiscal e pelo direito fundamental à previdência social dos servidores públicos. 6. Reconhecida a constitucionalidade da fiscalização exercida pelo ente central, inclusive por meio da aplicação das restrições previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998, caberá à União dar tratamento à situação dos entes subnacionais que, amparados em decisões judiciais, deixaram de observar os critérios e exigências aplicáveis, ao longo dos últimos anos. Assim, recomenda-se ao Poder Executivo Federal a oferta de plano para regularização dos regimes próprios dos entes subnacionais. 7. Não obstante a relevância do controle exercido pela União sobre os regimes próprios de previdência social, é possível o controle judicial das exigências feitas aos entes subnacionais, em consideração às circunstâncias do caso concreto. Em tal hipótese, é imprescindível que o ente fiscalizado demonstre, de forma técnica, a inexistência do déficit atuarial apontado; ou, assumindo a existência de desequilíbrio, que comprove a impertinência das medidas exigidas pela União e a adoção de plano alternativo igualmente apto a promover a sustentabilidade do regime previdenciário. No caso concreto, isso não aconteceu. IV. DISPOSITIVO E TESES 8. Recurso extraordinário provido, mantidos os efeitos dos atos já praticados com base nas decisões ora reformadas. Teses: “1. É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. 2. Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes. Nesse caso, o ente fiscalizado deverá demonstrar, de forma técnica: (i) a inexistência do déficit atuarial apontado; ou, (ii) caso reconheça o desequilíbrio, a impertinência das medidas impostas pela União e a existência de plano alternativo capaz de assegurar, de maneira equivalente, a sustentabilidade do regime”. __________ Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal: art. 6º, caput, art. 24, XII, § 1º, art. 40, §22, art. 167, X e XIII; Emenda Constitucional nº 103/2019: art. 9º; Lei nº 9.717/1998: arts. 1º, 7º e 9º; Decreto nº 3.788/2001; Código de Processo Civil, art. 373, I. Jurisprudência relevante citada: ACO 1.062-ED-ED-AgR (2017), Rel. Min. Edson Fachin; ACO 2.821-AgR (2018), Rel. Min. Ricardo Lewandowski; ACO 2.490-AgR (2018), Rel. Min. Dias Toffoli; ACO 3.004 AgR (2019), Rel. Min. Ricardo Lewandowski; ADI 2.338, Rel. Min. Alexandre de Moraes (2020); ACO 3.396 (2020), Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO 3.350 (2021), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; ACO 830 (2021), Redator p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes; ACO 3.388 (2022), Rel. Dias Toffoli; ACO 3.201 MC-Ref (2023), Redator p/ acórdão Min. Luiz Fux.
Com efeito, cinge-se a controvérsia na constitucionalidade dos arts. 7º e 9º da Lei n. 9.717/1998 e do Decreto n. 3.788/2001, que instituiu o Certificado de Regularidade Previdenciária, no aspecto em que estabelecem medidas restritivas ao ente federado que não cumpra as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.
A Suprema Corte, nos termos do voto vencedor do Ministro Flávio Dino, ao analisar a constitucionalidade da exigência do CRP para a celebração de convênios e contratos de repasse, consignou que o texto constitucional investe a União no relevante papel de fiscalização, incumbência que se mostra inviável de ser realizada a contento sem que lhe sejam assegurados instrumentos legais e efetivos de controle.
Esclareceu, ainda, que o art. 9º do diploma em apreço coloca sob a responsabilidade da União - “em relação aos regimes próprios de previdência social e aos seus fundos previdenciários” - os deveres de orientar, supervisionar, fiscalizar, acompanhar (inciso I); estabelecer e publicar parâmetros, diretrizes e critérios de responsabilidade previdenciária, tais como os “relativos a custeio, benefícios, atuária, contabilidade, aplicação e utilização de recursos e constituição e manutenção dos fundos previdenciários” (inciso II). Entendeu, assim, que as disposições da Lei 9.717/98 não ofendem o princípio da autonomia dos entes federados.
Restou consignado, ainda, que Se a Constituição atribuiu à União competência para editar normas gerais sobre regimes próprios de previdência (art. 24, XII), não resta aos entes subnacionais autonomia irrestrita para organizar o regime previdenciário de seus servidores. Assim, caberá aos Estados e Municípios a edição de leis para adaptar os regimes próprios às suas peculiaridades, observando, porém, as normas gerais ditadas pela União. Por outro lado, o exercício da competência para editar normas gerais deve estar alinhado ao pacto federativo, especialmente em relação à garantia da autonomia administrativa e financeira dos entes da federação, além de respeitar a proporcionalidade.
Nesses termos, a sistemática do CRP, disciplinada pela Lei n. 9.717/1998 e regulamentada por normas infralegais, constitui o instrumento de verificação de que o ente federado cumpre os critérios e diretrizes gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social. Portanto, a exigência do documento pela União não é uma faculdade, mas um dever de cautela na gestão dos recursos públicos federais, nos termos da repercussão geral do Tema 968..
Assim, entendeu válidos, em abstrato, os arts. 7º e 9º da Lei nº 9.717/1998, considerando que tais previsões são condizentes com o pacto federativo e com o papel da União, como ente central, no estabelecimento de normas gerais de organização, funcionamento e responsabilidade na gestão dos regimes próprios de previdência, bem como na correlata imposição de sanções de caráter administrativo e financeiro autorizadas pelo constituinte derivado.
Pontuou também que "A importância desses atos normativos também é verificada no plano prático. Como demonstrado pela União, as decisões judiciais que afastam a aplicação do CRP têm estimulado comportamentos fiscais inadequados dos entes públicos (doc. 137). Em todos os grupos analisados – Estados e Municípios; de grande, médio ou pequeno porte; com maior ou menor maturidade do regime de previdência –, os entes públicos que não possuem decisão judicial eximindo-os de cumprir a legislação federal apresentam desempenho superior. Além disso, mais de 62% dos entes que possuem decisão judicial em seu favor – identificados como detentores de “Certidão de Regularidade Previdenciária judicial” –, estão classificados com nota “D”, o pior patamar classificatório. Essas constatações demonstram que a supervisão federal não só encontra base constitucional no plano teórico, mas também tem significativa importância prática para assegurar a responsabilidade fiscal e a sustentabilidade dos regimes próprios."
Contudo, concluiu que "uma vez reconhecida a constitucionalidade da fiscalização exercida pelo ente central sobre os regimes próprios de previdência social, inclusive por meio da aplicação das restrições previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998, caberá à União dar tratamento à situação dos entes subnacionais que, amparados em decisões judiciais, deixaram de observar os critérios e exigências aplicáveis, ao longo dos últimos anos. Assim, recomenda-se ao Poder Executivo Federal, por meio do Ministério da Previdência Social, a apresentação aos entes federados de plano para regularização dos seus regimes próprios de previdência, com participação do Conselho Nacional dos Regimes Próprios de Previdência Social - CNRPPS."
Por fim, concluiu que "a fim de preservar a segurança jurídica e tendo em vista a existência de provimentos jurisdicionais anteriores em sentido contrário ao aqui manifestado, mantenho os efeitos de todos os atos praticados pelo Município com base nas decisões judiciais que lhe foram favoráveis, até a publicação da ata deste julgamento. A partir de agora, no entanto, pode a União proceder à avaliação do regime previdenciário municipal, aplicando, se for o caso, as sanções cabíveis."
Ficaram, pois, mantidos os efeitos dos atos praticados pelo Município com base nas decisões judiciais que lhe foram favoráveis, até a publicação da ata da repercussão geral.
No caso dos autos, o Município de Mantena/MG objetivou, com a presente ação, o prosseguimento dos procedimentos relativos aos contratos (convénios), de interesse do município com o afastamento da exigência de apresentação da certidão de regularidade previdenciária-CRP, sendo julgado procedente o pedido, em 06/04/2017 (,pags. 119/123).
Assim, considerando o entendimento do STF de que ficam preservadas as decisões que foram favoráveis aos municípios, até a data do julgamento da repercussão geral, forçosa a conclusão pela manutenção da sentença.
Ante o exposto, exerço parcialmente o juízo de retratação, para dar parcial provimento à apelação interposta pela Fazenda Nacional, apenas para consignar pela legalidade da exigência da Certidão de Regularidade Previdenciária-CRP, todavia, mantenho o acórdão proferido, que, por sua vez, manteve a sentença de procedência do pedido, ante a ressalva expressa do STF, de manter os efeitos de todos os atos praticados pelo Município com base nas decisões judiciais que lhe foram favoráveis, até a publicação da ata deste julgamento.
Nesses termos, voto por exercer, parcialmente, o juízo de retratação.
Documento eletrônico assinado por GENEVIEVE GROSSI ORSI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000521138v4 e do código CRC fb29f81d.
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