Apelação Cível Nº 0002693-72.2013.4.01.3803/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
O EXMO JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
P. D. T. F., servidor público federal ocupante do cargo de Assistente em Administração, ajuizou ação ordinária com pedido de cobrança em face do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro, buscando o reconhecimento de que o curso de pós-graduação lato sensu em Gestão Ambiental possui relação direta com as suas atribuições funcionais, com a consequente elevação do incentivo à qualificação para o percentual de 27% (vinte e sete por cento) sobre o seu vencimento básico, além do pagamento das diferenças retroativas desde novembro de 2011.
O Juízo de 1º grau proferiu sentença julgando improcedentes os pedidos autorais, condenando o autor ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios arbitrados em 20% (vinte por cento) sobre o valor da causa. O magistrado sentenciante concluiu que, estando o autor lotado na Seção de Execução Orçamentária e Financeira, as atividades por ele desempenhadas não guardavam relação direta com o conteúdo programático do curso de especialização.
Inconformado, o autor interpôs recurso de apelação alegando que a graduação em Geografia, de sua titularidade, possui relação direta com o ambiente organizacional em que atua e que a especialização em Gestão Ambiental consiste em desdobramento direto daquela ciência, atendendo cumulativamente aos requisitos de correlação direta com o ambiente administrativo.
O apelado apresentou contrarrazões pugnando pelo desprovimento do recurso e pela manutenção da decisão recorrida em sua integralidade.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade, conhece-se da apelação.
1. Ausência de Correlação Direta entre a Especialização e as Atribuições Específicas
O ponto central da controvérsia reside em definir se o título de especialista em Gestão Ambiental, apresentado por servidor ocupante do cargo de Assistente em Administração, detém relação direta ou indireta com as suas atribuições no ambiente organizacional para fins de cálculo do incentivo à qualificação.
A estrutura de carreira dos cargos técnico-administrativos em educação é regida por normas específicas que buscam valorizar a formação continuada associada ao desempenho das funções institucionais. O incentivo à qualificação está expressamente instituído para os servidores que buscam formação superior à exigida para o ingresso no respectivo cargo, conforme as balizas fixadas pelo legislador ordinário.
A Lei 11.091/05, em seu art. 11, institui expressamente o Incentivo à Qualificação para servidores com educação formal superior à exigida para o cargo:
Art. 11. Será instituído Incentivo à Qualificação ao servidor que possuir educação formal superior ao exigido para o cargo de que é titular, na forma de regulamento.
O decreto regulamentador dispõe que a avaliação da correlação entre a especialização apresentada e as atribuições do cargo compete à área de gestão de pessoas da instituição de ensino:
Art. 1º O Incentivo à Qualificação será concedido aos servidores ativos, aos aposentados e aos instituidores de pensão com base no que determina a Lei nº 11.091, de 12 de janeiro de 2005, e no estabelecido neste Decreto. [...] § 3º A unidade de gestão de pessoas da IFE deverá certificar se o curso concluído é direta ou indiretamente relacionado com o ambiente organizacional de atuação do servidor, no prazo de trinta dias após a data de entrada do requerimento devidamente instruído. (Decreto 5.824/2006)
No caso concreto, os elementos instrutórios coligidos demonstram que o apelante desempenha a função comissionada de Chefe da Seção de Execução Orçamentária e Financeira (SEOF) do Campus Uberlândia, conforme designação formalizada pela Portaria IFTM nº 756, de 24 de novembro de 2010.
As competências regimentais da referida unidade administrativa, disciplinadas pela Portaria nº 117, de 30 de julho de 2008, concentram-se de forma exclusiva em atividades de planejamento orçamentário, empenho, liquidação, pagamento de despesas, conciliação e controle financeiro e orçamentário. Não há, portanto, qualquer rotina que envolva a tomada de decisões ou a execução de tarefas vinculadas à preservação do ecossistema, licenciamento ambiental ou fiscalização de recursos naturais.
Em contrapartida, o conteúdo programático do curso de especialização em Gestão Ambiental, ministrado pela Faculdade Católica de Uberlândia, compreende matérias voltadas ao estudo de recursos hídricos, gestão de resíduos sólidos, avaliação de impactos ecológicos, perícia e licenciamento ambiental. Tais disciplinas destinam-se a qualificar profissionais para atuar na preservação e no manejo de áreas degradadas, possuindo nexo temático com ciências biológicas e da terra.
O confronto entre a grade curricular da especialização e as atribuições reais do servidor na chefia financeira revela que as disciplinas cursadas não proporcionam acréscimo de eficiência direta nas atividades diárias de contabilidade, empenho ou liquidação de despesas orçamentárias.
O enquadramento da situação fática aos termos do Decreto nº 5.824, de 29 de junho de 2006, evidencia que a especialização em Gestão Ambiental não encontra correspondência direta com o ambiente administrativo específico em que o servidor atua. Trata-se, nitidamente, de relação indireta com o ambiente organizacional, o que assegura o direito apenas ao percentual de 20% (vinte por cento) de incentivo, tal como corretamente concedido pela Administração Pública e mantido pela sentença recorrida.
2. Discricionariedade Técnica da Administração e Presunção de Legitimidade do Ato
A verificação do nexo de correlação entre o título apresentado e o ambiente organizacional de atuação constitui atividade essencialmente técnica da Administração Pública, pautada por critérios de conveniência e oportunidade regulamentar dentro das diretrizes legais estabelecidas.
O Decreto nº 5.824, de 29 de junho de 2006, que regulamentou as concessões de incentivo à qualificação, atribuiu de forma expressa à unidade de gestão de pessoas de cada instituição federal de ensino a competência para certificar se o curso concluído pelo servidor possui relação direta ou indireta com o seu ambiente de trabalho.
No caso em análise, a Coordenação de Desenvolvimento de Pessoas do IFTM analisou detalhadamente o requerimento do servidor e, por meio do Despacho nº 488, de 21 de novembro de 2011, emitiu parecer técnico fundamentado concluindo que a especialização em Gestão Ambiental ostenta relação meramente indireta com o ambiente organizacional administrativo do apelante.
O posicionamento técnico da instituição de ensino foi submetido à Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas do Ministério da Educação (CGGP/MEC), a qual ratificou integralmente a conclusão da autarquia de origem, consignando competir exclusivamente à unidade de gestão de pessoas da respectiva instituição de ensino a validação técnica da correlação dos cursos.
Os atos emitidos pelos órgãos de gestão de pessoas gozam de presunção de legitimidade, veracidade e legalidade. O controle jurisdicional sobre os atos da Administração Pública deve limitar-se ao exame da legalidade e da observância dos parâmetros formais e constitucionais, sendo vedada a ingerência do Poder Judiciário sobre o mérito técnico da avaliação, salvo nos casos de evidente ilegalidade ou desvio de finalidade, inexistentes na espécie.
O precedente do TRF1 confirma que as regras para concessão do Incentivo à Qualificação da Lei 11.091/2005 inserem-se no âmbito da discricionariedade da Administração:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INCENTIVO À QUALIFICAÇÃO. INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO. LEI 11.091/2005. QUATRO ANOS DE EFETIVO EXERCÍCIO NO CARGO. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. LEGALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cuida-se de decisão proferida na regência do CPC de 1973, sob o qual também foi manifestado o recurso, e conforme o princípio do isolamento dos atos processuais e o da irretroatividade da lei, as decisões já proferidas não são alcançadas pela lei nova, de sorte que não se lhes aplicam as regras do CPC atual, inclusive as concernentes à fixação dos honorários advocatícios, que se regem pela lei anterior. 2. A Lei n. 11.091/2005 instituiu aos servidores ocupantes de cargos técnico-administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino, o adicional denominado Incentivo à Qualificação, estabelecendo como requisito que o servidor tivesse quatro anos de efetivo exercício no cargo. 3. Com a edição da MP n. 431/2008, convertida na Lei n. 11.784/2008, foi revogado o art. 12 da Lei n. 11.091/2005, o que não implica em qualquer irregularidade, já que as regras para concessão do Incentivo à Qualificação encontram-se no âmbito da discricionariedade da Administração, preservada, evidentemente, a irredutibilidade da remuneração. 4. Apelação desprovida. (AC 0013527-26.2011.4.01.3700, DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, TRF - PRIMEIRA REGIÃO - PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 26/07/2016 PAG.)
A atuação da instituição de ensino pautou-se na estrita observância das normas vigentes, respeitando a discricionariedade técnica que lhe foi atribuída pelo decreto regulamentar. Não se vislumbra arbitrariedade ou ilegalidade na conduta da administração que, de forma fundamentada, enquadrou o título do servidor como de relação indireta, restando inviabilizada a reforma judicial do ato administrativo impugnado.
3. Inaplicabilidade da Teoria da Equivalência com a Graduação do Servidor
O apelante sustenta a tese de que, por possuir graduação em Geografia com incentivo à qualificação deferido de forma direta no percentual de 10% (dez por cento) nos termos da Portaria nº 030, de 12 de fevereiro de 2008, qualquer curso de pós-graduação em Gestão Ambiental deveria, de forma reflexa, herdar a classificação de relação direta com o seu ambiente organizacional.
A tese de transmissão ou herança de correlação técnica não encontra amparo no ordenamento jurídico. A sistemática de concessão do incentivo à qualificação exige uma avaliação individualizada e autônoma de cada título apresentado pelo servidor público. Cada nível de escolaridade formal acrescido deve ser contrastado diretamente com a realidade das atribuições exercidas na respectiva unidade de lotação.
A correlação direta identificada na graduação em Geografia não se estende de forma automática a todas as especializações ou ramos de pós-graduação dela derivados. O curso de especialização em Gestão Ambiental, embora possa guardar afinidade acadêmica com a Geografia ou a Administração de forma genérica, possui conteúdo programático voltado à ecologia e à preservação, disciplinas que desviam por completo das atividades práticas e orçamentárias desempenhadas pelo servidor na Seção de Execução Orçamentária e Financeira (SEOF).
Admitir a pretendida equivalência automática implicaria desvirtuar o escopo da Lei nº 11.091, de 12 de janeiro de 2005, que visa estimular a qualificação voltada para a melhoria da eficiência do serviço público prestado no âmbito das atribuições reais de cada cargo e ambiente de lotação. Correta, portanto, a sentença que rejeitou a teoria da equivalência, mantendo a distinção técnica entre as titulações para fins de percentual do incentivo.
Ônus sucumbenciais
Custas e honorários advocatícios na forma fixada na sentença. Sem majoração, uma vez que a sentença foi proferida sob a égide do CPC81973.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação da parte autora.
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