Agravo de Instrumento Nº 1021276-36.2022.4.01.0000/MG
RELATOR: Desembargador Federal MIGUEL ANGELO DE ALVARENGA LOPES
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela UNIÃO contra decisão proferida pelo Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, nos autos da Ação Civil Pública nº 1010301-98.2022.4.01.3800, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, que deferiu tutela de urgência para determinar a exclusão das glebas 19 a 39, localizadas na região limítrofe entre Nova Lima e Belo Horizonte, do rol de bens destinados à oferta ao mercado privado no âmbito do Programa “Incorpora Brasil – Fundos Imobiliários Federais”, vedando sua alienação.
Na origem, o Ministério Público Federal sustentou que as glebas são alcançadas por tombamento municipal, possuem relevância para o abastecimento hídrico da Região Metropolitana de Belo Horizonte, integram o patrimônio histórico e cultural relacionado ao antigo Ramal Ferroviário de Águas Claras e apresentam significativo interesse ambiental, urbanístico e social. Após audiência de conciliação e inspeção judicial, foi deferida a medida impugnada.
Em suas razões recursais, a União sustenta que os imóveis constituem bens dominicais, desafetados e legalmente alienáveis, nos termos das Leis nº 9.636/1998 e nº 13.240/2015, cabendo à Administração definir a destinação mais adequada ao patrimônio federal. Defende que o tombamento e as restrições ambientais, culturais e urbanísticas não impedem a transferência da propriedade, pois permanecerão exigíveis perante eventual adquirente, e que o art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 teria sido tacitamente revogado pelo Código Civil de 2002.
Alega que a utilização das áreas pela comunidade não lhes confere afetação pública, por inexistir parque formalmente instituído, e que o procedimento de alienação ainda se encontrava em fase inicial. Sustenta que a decisão interfere indevidamente na gestão administrativa e pode ocasionar prejuízo à economia pública, diante da expectativa de arrecadação mínima de R$ 189.271.174,39. Requer a atribuição de efeito suspensivo e, ao final, o provimento do recurso.
Em contrarrazões, o Ministério Público Federal afirma que a controvérsia não recai sobre a validade do Programa Incorpora Brasil, mas sobre a inclusão das glebas 19 a 39, diante de suas características e da vedação à alienação de bens públicos tombados a particulares. Sustenta que o art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 permanece em vigor como norma especial e invoca o art. 23, § 1º, da Lei nº 9.636/1998. Destaca a utilização coletiva do espaço como “Parque Linear”, a atuação da comunidade em sua preservação e a existência de remanescentes ferroviários e projetos de aproveitamento público da área. Requer o desprovimento do recurso.
A União apresentou memoriais, nos quais reiterou as razões recursais e alegou que o tombamento alcança toda a região do Belvedere, inclusive imóveis particulares, sem impedir edificações submetidas às restrições urbanísticas. Acrescentou que as glebas adjacentes já ocupadas foram destinadas ao Município de Belo Horizonte para regularização fundiária e que a alienação das áreas remanescentes evitaria novas invasões.
Em resposta, o Ministério Público Federal suscitou a impossibilidade de conhecimento das razões adicionais, em razão da preclusão consumativa e temporal. No mérito, reiterou a vigência do art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 e afirmou que a preservação das glebas decorreu da atuação da comunidade local. Sustentou que a União pretende alienar justamente as áreas preservadas, privilegiando a finalidade arrecadatória em detrimento dos interesses ambiental, cultural e social.
O pedido de efeito suspensivo foi indeferido, em razão das circunstâncias constatadas na inspeção judicial, especialmente a existência do denominado “Parque Linear”, a preservação de trilhos e da vegetação, a proximidade com a Estação Ecológica do Cercadinho, a relevância para os mananciais de abastecimento, a inserção no entorno da Serra do Curral e o interesse histórico e cultural do antigo ramal ferroviário. Consignou-se, ainda, que o art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 constitui norma especial, não revogada pelo Código Civil de 2002.
Intimado, o Ministério Público Federal reiterou as contrarrazões, reafirmando que a controvérsia envolve o controle de legalidade da inclusão das glebas no programa de alienação, e não interferência no mérito administrativo. Ressaltou a prevalência do interesse público primário relacionado à preservação ambiental, cultural e social da área e manifestou-se pelo desprovimento do agravo de instrumento.
Contra a decisão que indeferiu o efeito suspensivo, a União interpôs agravo interno. Reitera a natureza dominical e alienável dos imóveis, a permanência das restrições perante eventual adquirente e a ausência de impedimento legal à transferência. Alega não haver demonstração técnica de que todas as glebas sejam tombadas, tampouco manifestação oficial de interesse dos órgãos e entes públicos em sua destinação. Defende que a decisão interfere na competência administrativa para a gestão do patrimônio federal e requer sua reconsideração ou, subsidiariamente, o provimento do agravo interno.
É o relatório.
VOTO
Passo diretamente ao exame do mérito da pretensão recursal, considerando que não há questões prévias a serem apreciadas.
Cinge-se a controvérsia à presença dos requisitos necessários à manutenção da tutela de urgência que determinou à União a exclusão das glebas 19 a 39, localizadas na região limítrofe entre Nova Lima e Belo Horizonte, do rol de bens destinados à oferta ao mercado privado no âmbito do Programa “Incorpora Brasil – Fundos Imobiliários Federais”, vedando sua alienação.
No caso concreto, a União sustenta que os imóveis possuem natureza dominical e são legalmente alienáveis, cabendo à Administração definir a destinação mais adequada ao patrimônio federal. Defende que o tombamento e as restrições ambientais, culturais e urbanísticas não impedem a transferência da propriedade, pois permanecerão exigíveis perante eventual adquirente, e que o art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 teria sido tacitamente revogado pelo Código Civil de 2002.
Alega, ainda, que a utilização das áreas pela comunidade não lhes confere afetação pública, que inexiste parque formalmente instituído no local e que o procedimento de alienação se encontrava em fase inicial, sem risco imediato de concretização. Acrescenta que a decisão agravada interfere indevidamente na gestão do patrimônio público federal e impede a obtenção de receita estimada em R$ 189.271.174,39.
A decisão agravada, contudo, deferiu a tutela de urgência ao fundamento de que a alienação das glebas, consideradas suas particularidades ambientais, históricas, culturais e sociais, não atenderia ao interesse público primário, além de encontrar possível impedimento no art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937.
Não assiste razão à agravante.
O agravo de instrumento foi interposto contra decisão que deferiu tutela provisória de urgência. A controvérsia recursal deve ser examinada, portanto, à luz do art. 300 do Código de Processo Civil, segundo o qual a concessão da medida pressupõe a presença cumulativa da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.
Nessa hipótese, o exame realizado pelo Tribunal não se destina a solucionar definitivamente a controvérsia discutida na ação civil pública, mas a verificar se os elementos disponíveis nesta fase processual fornecem suporte suficiente à manutenção da medida concedida pelo Juízo de origem.
A probabilidade do direito encontra respaldo, inicialmente, no art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937, segundo o qual as coisas tombadas pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios somente poderão ser transferidas entre essas entidades.
A alegação de que esse dispositivo teria sido tacitamente revogado pelo Código Civil de 2002 não se mostra suficiente, ao menos no âmbito da tutela de urgência, para afastar a incidência da norma. Os arts. 100 e 101 do Código Civil disciplinam, em caráter geral, a alienação dos bens públicos, enquanto o Decreto-Lei nº 25/1937 estabelece regime específico para os bens públicos submetidos a tombamento. Não se evidencia, nesse exame, incompatibilidade normativa capaz de conduzir à revogação tácita defendida pela agravante.
Também merece consideração o art. 23, § 1º, da Lei nº 9.636/1998, segundo o qual a alienação de imóveis da União ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em sua manutenção no domínio federal, nem inconveniência quanto à preservação ambiental ou à defesa nacional.
No caso dos autos, a inspeção judicial realizada pelo Juízo de origem identificou elementos indicativos de relevante interesse público na preservação das áreas, entre os quais a existência do denominado “Parque Linear”, a presença de vegetação e de remanescentes do antigo Ramal Ferroviário de Águas Claras, a proximidade com a Estação Ecológica do Cercadinho, a importância da região para os mananciais de abastecimento e sua inserção no entorno da Serra do Curral.
Constatou-se, ainda, a utilização coletiva do espaço para atividades recreativas, esportivas e culturais, bem como a atuação da comunidade local na limpeza, arborização e preservação da área. Tais circunstâncias não implicam, por si sós, o reconhecimento definitivo de afetação dos imóveis, mas constituem elementos relevantes para demonstrar, nesta fase processual, a existência de interesse socioambiental, histórico e cultural incompatível com a imediata continuidade dos atos destinados à alienação.
A alegação de que as restrições incidentes sobre os imóveis permaneceriam exigíveis perante eventual adquirente não afasta a necessidade de prévia definição acerca da própria possibilidade jurídica da transferência. Como ressaltado pelo Ministério Público Federal, a controvérsia não se limita às condições futuras de utilização das glebas, mas alcança a legalidade de sua inclusão em programa destinado à alienação ao setor privado, especialmente diante da incidência do art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937.
Do mesmo modo, a decisão agravada não representa, neste momento, indevida substituição do administrador público na escolha da destinação do patrimônio federal. A atuação jurisdicional restringe-se ao controle de legalidade e à preservação do resultado útil da ação civil pública até que sejam examinadas, com maior profundidade, a abrangência do tombamento, a incidência das limitações legais e a relevância socioambiental das áreas.
O perigo de dano também se encontra presente. A continuidade dos atos de oferta e alienação pode resultar na transferência dos imóveis a terceiros, na celebração de negócios jurídicos de elevado valor e na formação de expectativas legítimas por eventuais adquirentes, tornando mais complexa a recomposição da situação anterior caso a ação seja julgada procedente.
Em sentido contrário, a medida impugnada não retira definitivamente os imóveis do patrimônio disponível da União, mas apenas suspende sua alienação até que a controvérsia seja examinada mediante cognição exauriente. O prejuízo econômico alegado pela agravante possui natureza essencialmente patrimonial e não se sobrepõe, nesta fase, ao risco de transferência de áreas cuja alienabilidade e relevância ambiental, histórica e cultural constituem o próprio objeto da ação civil pública.
Ressalte-se que a conclusão ora adotada não importa reconhecimento definitivo da inalienabilidade das glebas, nem impede que, no curso da instrução, sejam produzidos elementos técnicos capazes de delimitar a abrangência do tombamento e demonstrar a viabilidade jurídica e ambiental de eventual transferência. Significa apenas que os argumentos apresentados pela agravante não fornecem, neste momento, substrato suficiente para afastar a tutela de urgência deferida pelo Juízo de origem.
Dessa forma, presentes a probabilidade do direito e o perigo de dano, deve ser mantida a decisão agravada.
Nessas razões, voto por negar provimento ao agravo de instrumento, restando prejudicado o agravo interno.
Documento eletrônico assinado por MIGUEL ANGELO DE ALVARENGA LOPES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000505045v2 e do código CRC f032ef4b.
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