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EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM Apelação Cível Nº 0024136-88.2013.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0024136-88.2013.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos, separadamente, pela UNIÃO e pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG contra acórdão proferido pela Terceira Turma deste Tribunal Regional Federal da 6ª Região, nos autos de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, destinada à regularização das edificações do campus universitário quanto às normas de prevenção e combate a incêndio e pânico.
O acórdão embargado negou provimento à apelação da União e deu parcial provimento à apelação da UFMG, apenas para ampliar de 120 para 180 dias o prazo destinado à apresentação ou atualização dos projetos técnicos de prevenção e combate a incêndio, mantendo, no mais, a sentença.
Permaneceram, assim, as determinações de elaboração dos projetos por profissionais habilitados e sua submissão ao Corpo de Bombeiros; apresentação de cronograma físico-financeiro; conclusão das adequações até 31 de dezembro de 2029; apresentação de relatórios periódicos de acompanhamento; e adoção, pela União, das providências necessárias à disponibilização dos recursos destinados à execução das intervenções.
I Embargos de declaração da União
A União sustenta que o acórdão contém omissões e obscuridades quanto às questões relacionadas à autonomia universitária, à legalidade orçamentária, à reserva do possível e à separação dos poderes.
Afirma, inicialmente, que o julgado não teria enfrentado adequadamente a personalidade jurídica própria da UFMG e sua autonomia administrativa, financeira e patrimonial, assegurada pelo art. 207 da Constituição Federal. Argumenta que a universidade constitui autarquia federal responsável pela gestão de seu patrimônio e pela definição de suas prioridades, não podendo a União ser diretamente responsabilizada pela execução ou pelo financiamento de obras de infraestrutura universitária.
Alega que o acórdão não teria examinado a distinção entre supervisão ministerial e subordinação hierárquica, prevista no art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967. Sustenta que a supervisão exercida pelo Ministério da Educação não autoriza ingerência na gestão interna da universidade e que as irregularidades constatadas seriam imputáveis exclusivamente à UFMG, razão pela qual reitera sua ilegitimidade passiva.
Invoca, nesse contexto, o julgamento da ADPF 474 pelo Supremo Tribunal Federal, segundo o qual a autonomia universitária pressupõe a preservação de espaço mínimo de autogestão financeira e patrimonial.
A União aponta, ainda, omissão quanto ao art. 167, incisos I e II, da Constituição Federal. Sustenta que a imposição de repasse extraordinário, sem prévia dotação na lei orçamentária anual, violaria as regras constitucionais que vedam o início de projetos não previstos no orçamento e a realização de despesas superiores aos créditos existentes.
Afirma que o acórdão teria desconsiderado a Nota Técnica nº 15/2025/CGPO/DIFES/SESU/SESU, que demonstraria cortes orçamentários e limitações financeiras enfrentados pelo Ministério da Educação e pela UFMG. Defende que tais elementos comprovariam a incidência da reserva do possível e a impossibilidade de direcionamento compulsório de recursos sem prejuízo de outras políticas educacionais.
Alega também que o acórdão, embora tenha invocado o Tema 698 da repercussão geral, não teria examinado se a condenação imposta ultrapassou os limites da intervenção judicial em políticas públicas.
Sustenta que, segundo o precedente, o Poder Judiciário deve limitar-se à definição das finalidades a serem alcançadas, preservando à Administração a escolha dos meios e o planejamento financeiro. Argumenta que a obrigação de assegurar recursos conforme cronograma elaborado pela UFMG interfere na definição de prioridades orçamentárias e substitui o juízo de conveniência e oportunidade dos Poderes Executivo e Legislativo, em afronta ao art. 2º da Constituição Federal.
Ao final, requer o acolhimento dos embargos para sanar as omissões e obscuridades indicadas, com manifestação expressa sobre os arts. 2º, 167, incisos I e II, e 207 da Constituição Federal e sobre o art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967, inclusive para fins de prequestionamento, nos termos do art. 1.025 do Código de Processo Civil.
II Embargos de declaração da UFMG
A UFMG opõe embargos de declaração com pedido de efeitos infringentes, sustentando a existência de omissões quanto à organização temporal das obrigações e às condições necessárias para a contratação das obras.
Alega, inicialmente, que o acórdão manteve prazo comum para a apresentação dos projetos de prevenção e combate a incêndio e do cronograma físico-financeiro, embora exista relação de dependência técnica entre essas providências.
Argumenta que o cronograma definitivo somente pode ser elaborado após a aprovação dos projetos pelo Corpo de Bombeiros, pois o órgão fiscalizador poderá exigir modificações capazes de alterar as obras necessárias, os quantitativos, os custos, a duração das intervenções e os procedimentos de contratação.
Sustenta, por isso, que deveriam ser fixados prazos sucessivos: o primeiro, destinado à elaboração e submissão dos projetos ao Corpo de Bombeiros; e o segundo, iniciado após a respectiva aprovação, para a elaboração do cronograma físico-financeiro definitivo.
Afirma que essa solução decorre dos princípios da legalidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica, bem como das exigências de planejamento previstas na Lei nº 14.133/2021 e nos arts. 20, 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
A UFMG aponta também omissão quanto ao termo inicial para a instauração dos procedimentos licitatórios ou das contratações diretas. Sustenta que tais procedimentos somente podem ser deflagrados após a aprovação dos projetos técnicos, a elaboração do cronograma definitivo, a inclusão de dotação orçamentária específica e a efetiva disponibilização dos recursos financeiros pela União.
Invoca os arts. 165 e 167, incisos I e II, da Constituição Federal; os arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000; e os arts. 18, 23 e 46 da Lei nº 14.133/2021, argumentando que a contratação de obra pública pressupõe objeto suficientemente definido, estimativa de custos, compatibilidade com o planejamento orçamentário e disponibilidade financeira.
Defende que a fixação dessas etapas sucessivas seria compatível com o Tema 698 da repercussão geral, pois preservaria a finalidade estabelecida judicialmente sem afastar a margem de planejamento técnico, financeiro e operacional da Administração.
Ao final, requer o acolhimento dos embargos, com efeitos infringentes, para que sejam estabelecidos prazos sucessivos para a apresentação dos projetos e do cronograma físico-financeiro, bem como para que a instauração dos procedimentos de contratação fique condicionada à aprovação dos projetos, à elaboração do cronograma definitivo, à existência de dotação orçamentária específica e à efetiva disponibilidade dos recursos.
Requer, ainda, pronunciamento expresso, para fins de prequestionamento, sobre os arts. 2º, 37, caput, 165 e 167, incisos I e II, da Constituição Federal; os arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000; os arts. 18, 23 e 46 da Lei nº 14.133/2021; os arts. 20, 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro; o Tema 698 da repercussão geral; e a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
Com contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço dos embargos de declaração opostos pela UNIÃO e pela UFMG.
As insurgências devem ser examinadas conjuntamente, uma vez que, embora partam de perspectivas institucionais distintas, convergem na pretensão de reabrir a discussão acerca dos limites da intervenção judicial, da autonomia universitária, do planejamento orçamentário e da forma de implementação das medidas destinadas à regularização das edificações da UFMG quanto às normas de prevenção e combate a incêndio e pânico.
I DOS LIMITES COGNITIVOS DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO E DO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO
Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração destinam-se a esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão sobre ponto ou questão a respeito da qual o órgão julgador deveria ter se pronunciado, de ofício ou a requerimento, ou corrigir erro material.
A obscuridade ocorre quando a redação ou a construção do pronunciamento jurisdicional impede ou dificulta objetivamente a compreensão de seu conteúdo. A contradição apta a justificar os aclaratórios é interna ao julgado, caracterizando-se pela incompatibilidade lógica entre proposições adotadas na própria fundamentação ou entre esta e o dispositivo. A omissão, por sua vez, configura-se quando deixa de ser apreciada questão que deveria necessariamente ser enfrentada para a solução da controvérsia, inclusive algum dos argumentos capazes, em tese, de infirmar a conclusão adotada, na forma do art. 489, § 1º, IV, do CPC.
Essas hipóteses não se confundem com o desacordo da parte em relação às premissas jurídicas, à valoração dos fatos ou ao resultado do julgamento. Tampouco a contradição se caracteriza pela divergência entre o acórdão e a interpretação jurídica defendida pelo recorrente, entre o pronunciamento e determinada prova dos autos ou entre a solução adotada e precedente invocado pela parte. Tais situações podem, em tese, fundamentar recurso destinado à reforma da decisão, mas não revelam contradição interna sanável por embargos declaratórios.
Os embargos de declaração como recurso de fundamentação vinculada e de função essencialmente integrativa. Desse modo, sua finalidade não é proporcionar novo julgamento da causa, mas aperfeiçoar o pronunciamento quando presente algum dos vícios legalmente delimitados. Eventual modificação do resultado somente se admite como consequência necessária da correção da omissão, obscuridade, contradição ou erro material, e não como finalidade autônoma do recurso.
A jurisprudência dos Tribunais Superiores é igualmente firme no sentido de que o órgão julgador não está obrigado a responder, de maneira individualizada, a todas as alegações, referências normativas, provas ou precedentes apresentados pelas partes, desde que enfrente as questões essenciais ao julgamento e exponha fundamentos suficientes para sustentar a conclusão.
No Tema 339, o Supremo Tribunal Federal assentou que o art. 93, IX, da Constituição exige decisão fundamentada, ainda que sucintamente, mas não impõe o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Veja-se: “O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas”.
De igual modo, o Superior Tribunal de Justiça, ao interpretar o art. 489, § 1º, IV, do CPC, esclareceu que a norma não exige resposta atomizada a cada argumento, mas apenas o enfrentamento daqueles que, por sua relevância jurídica, sejam capazes, em tese, de infirmar a conclusão adotada. A prestação jurisdicional não é incompleta pelo simples fato de o tribunal não seguir o itinerário argumentativo proposto pela parte, não reproduzir todos os dispositivos por ela indicados ou conferir à controvérsia solução diversa da pretendida.
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA ORIGINÁRIO. INDEFERIMENTO DA INICIAL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE, ERRO MATERIAL. AUSÊNCIA. 1. Os embargos de declaração, conforme dispõe o art. 1.022 do CPC, destinam-se a suprir omissão, afastar obscuridade, eliminar contradição ou corrigir erro material existente no julgado, o que não ocorre na hipótese em apreço. 2. O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão. A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC/2015 veio confirmar a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida. 3. No caso, entendeu-se pela ocorrência de litispendência entre o presente mandamus e a ação ordinária n. 0027812-80.2013.4.01.3400, com base em jurisprudência desta Corte Superior acerca da possibilidade de litispendência entre Mandado de Segurança e Ação Ordinária, na ocasião em que as ações intentadas objetivam, ao final, o mesmo resultado, ainda que o polo passivo seja constituído de pessoas distintas. 4. Percebe-se, pois, que o embargante maneja os presentes aclaratórios em virtude, tão somente, de seu inconformismo com a decisão ora atacada, não se divisando, na hipótese, quaisquer dos vícios previstos no art. 1.022 do Código de Processo Civil, a inquinar tal decisum. 5. Embargos de declaração rejeitados (STJ - EDcl no MS: 21315 DF 2014/0257056-9, Relator: Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), Data de Julgamento: 08/06/2016, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 15/06/2016 JC vol. 132 p. 89).
A suficiência da fundamentação, portanto, não se mede pela extensão do pronunciamento, pela quantidade de dispositivos legais mencionados ou pelo grau de aderência à argumentação do recorrente. O que se exige é que o acórdão apresente uma razão de decidir inteligível e examine as questões efetivamente relevantes para o desate da controvérsia.
É à luz dessas premissas que devem ser apreciadas as alegações das embargantes.
II DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DA UNIÃO
A União aponta omissões relacionadas: a) à autonomia universitária e à sua ilegitimidade passiva; b) ao princípio da legalidade orçamentária e à reserva do possível; e c) à separação dos poderes e aos limites estabelecidos no Tema 698 da repercussão geral.
Nenhuma delas se verifica.
II.1 Da autonomia universitária, da legitimidade passiva e do art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967
A União sustenta que o acórdão não teria examinado suficientemente a personalidade jurídica própria da UFMG, sua autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nem a distinção entre supervisão ministerial e subordinação hierárquica. Requer pronunciamento específico sobre o art. 207 da Constituição Federal e o art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967.
A matéria foi expressamente enfrentada no acórdão.
No capítulo destinado à preliminar de ilegitimidade passiva, consignou-se que as universidades federais integram a Administração Pública indireta da União e possuem autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, mas que essa autonomia não se confunde com independência institucional ou financeira plena em relação ao ente instituidor.
O acórdão registrou, ainda, que a capacidade de investimento da UFMG em obras estruturais depende, em medida relevante, das dotações provenientes do orçamento federal e da correspondente execução financeira. A partir dessa premissa, concluiu que a controvérsia não se restringia à gestão administrativa interna da autarquia, pois envolvia também a viabilidade financeira das intervenções necessárias à superação das irregularidades identificadas.
A razão de decidir foi clara: a legitimidade da União não decorreu de uma suposta subordinação hierárquica da UFMG ao Ministério da Educação, mas da participação institucional e orçamentária do ente federal na solução de um problema cuja superação demanda recursos provenientes, predominantemente, do Tesouro Nacional.
O acórdão não atribuiu à União a elaboração dos projetos, a escolha das soluções de engenharia, a condução das licitações, a execução material das obras ou a gestão dos prédios universitários. Essas atribuições permaneceram sob responsabilidade da UFMG. À União foi imposto o dever de adotar as providências necessárias para assegurar os recursos correspondentes ao planejamento formulado pela própria universidade.
Há, portanto, uma divisão funcional coerente com a personalidade jurídica e a autonomia da instituição de ensino: à UFMG compete planejar e executar as intervenções; à União, no âmbito de suas competências orçamentárias e financeiras, assegurar os recursos necessários à concretização das medidas.
Essa conformação não transforma a supervisão ministerial em subordinação hierárquica nem transfere ao ente central a administração ordinária da universidade. Ao contrário, preserva o espaço decisório da autarquia e, simultaneamente, evita que sua autonomia formal seja utilizada para tornar ineficaz a tutela jurisdicional em razão da insuficiência de recursos que dependam da atuação da União.
A ausência de menção nominal ao art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967 não configura omissão. O argumento material subjacente ao dispositivo, qual seja, a preservação da autonomia da entidade submetida à supervisão ministerial, foi examinado e resolvido. Não há dever processual de transcrever ou interpretar isoladamente cada norma indicada pela parte quando a questão jurídica correspondente já foi enfrentada mediante fundamentação suficiente.
A invocação da ADPF 474 tampouco altera essa conclusão. O precedente, ao reconhecer a necessidade de assegurar às universidades espaço mínimo de autogestão financeira e patrimonial, não estabelece imunidade das instituições universitárias ao controle judicial de omissões lesivas a direitos fundamentais, nem exclui a responsabilidade financeira do ente público que as mantém. A solução adotada no acórdão preserva a gestão dos recursos e das intervenções pela UFMG, ao mesmo tempo em que assegura a disponibilidade dos meios financeiros indispensáveis ao funcionamento seguro da instituição.
O que a União pretende, sob a alegação de omissão, é substituir a conclusão de que sua participação é necessária à efetividade da tutela pelo entendimento de que a personalidade autárquica da universidade excluiria inteiramente sua legitimidade e responsabilidade financeira. Trata-se de pretensão de reforma do julgamento, incompatível com os limites do art. 1.022 do CPC.
II.2 Da legalidade orçamentária, da Nota Técnica nº 15/2025 e da reserva do possível
A União afirma que o acórdão não teria apreciado adequadamente os arts. 167, incisos I e II, da Constituição Federal e a Nota Técnica nº 15/2025/CGPO/DIFES/SESU/SESU, documento que demonstraria restrições orçamentárias enfrentadas pelo Ministério da Educação e pela própria universidade.
Também nesse ponto não houve omissão.
O acórdão dedicou capítulo específico às alegações de restrição orçamentária e reserva do possível. Assentou que limitações financeiras genericamente invocadas não são suficientes para justificar a manutenção, durante período prolongado, de dezenas de edificações públicas em desconformidade com normas destinadas à proteção da vida, da integridade física e da segurança de seus frequentadores.
A conclusão foi fundada em dois elementos centrais: a relevância dos direitos fundamentais protegidos e a ausência de demonstração de impossibilidade objetiva e insuperável de cumprimento progressivo da obrigação.
Ao concluir que não havia sido comprovada incapacidade financeira concreta suficiente para afastar a obrigação, o acórdão não estava obrigado a mencionar individualmente cada documento examinado ou a reproduzir a integralidade de seu conteúdo. A apreciação judicial das provas não exige inventário descritivo de todos os elementos dos autos, mas a indicação das premissas que formaram o convencimento do órgão julgador.
Ademais, tal como apresentada nos embargos, a Nota Técnica nº 15/2025 evidencia restrições e cortes incidentes sobre determinado exercício financeiro. Essa circunstância, embora relevante ao planejamento administrativo, não demonstra, por si só, impossibilidade absoluta de cumprimento de obrigação estruturada de forma progressiva, com termo final em 31 de dezembro de 2029 e execução orientada por cronograma físico-financeiro elaborado pela própria UFMG.
Há diferença juridicamente relevante entre a existência de limitações orçamentárias, inerentes à gestão de recursos públicos escassos, e a demonstração de impossibilidade concreta de implementar, progressivamente, medidas indispensáveis à segurança de edificações de uso coletivo.
O acórdão não negou que a execução das obras dependa de planejamento orçamentário, nem determinou a realização imediata de todas as despesas, à margem das leis financeiras. Ao contrário, estabeleceu uma arquitetura gradual: elaboração de projetos, apresentação de cronograma físico-financeiro, definição de etapas e prioridades, execução até 2029 e monitoramento periódico.
A obrigação imposta à União consiste em adotar as providências necessárias à viabilização dos recursos, conforme o planejamento apresentado. O comando não determina a abertura judicial de crédito, não indica fonte orçamentária específica, não ordena despesa imediata sem dotação, nem dispensa a observância do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias, da lei orçamentária anual ou da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não se verifica, assim, oposição entre o acórdão e o art. 167, incisos I e II, da Constituição. O dever de observância das normas orçamentárias não elimina a obrigação material reconhecida judicialmente; impõe que a Administração utilize os instrumentos constitucionais de planejamento e execução financeira para cumpri-la.
A interpretação sustentada pela União conduziria à conclusão de que a ausência de dotação previamente constituída seria suficiente para impedir o reconhecimento judicial de qualquer obrigação estatal que demandasse dispêndio futuro. Essa compreensão esvaziaria o controle jurisdicional de omissões inconstitucionais, pois permitiria que a própria ausência de planejamento orçamentário, integrante do comportamento omissivo questionado, se convertesse em fundamento permanente de exoneração.
A reserva do possível também foi expressamente examinada. O acórdão não afastou, em abstrato, a importância dos limites financeiros, mas concluiu que eles não haviam sido demonstrados em extensão apta a justificar a permanência de irregularidades constatadas há mais de uma década. Essa é uma conclusão de mérito, e não uma omissão.
O precedente relativo a reajustes de servidores sem dotação orçamentária não impõe solução diversa. A presente demanda não trata da aplicação imediata de lei criadora de despesa com pessoal em determinado exercício, mas da correção progressiva de irregularidades estruturais que comprometem a segurança de edificações públicas e que persistem há longo período. As diferenças fáticas e jurídicas afastam a identidade entre as situações.
O mesmo se verifica quanto ao precedente relacionado à nomeação de candidatos aprovados em concurso público. Naquele contexto, a Administração teria demonstrado circunstâncias supervenientes, imprevisíveis e graves, além de impossibilidade financeira concreta. No presente caso, o acórdão concluiu que as alegações apresentadas não comprovavam impossibilidade absoluta de execução progressiva das medidas até 2029.
A União procura, portanto, reabrir a valoração dos elementos orçamentários e obter conclusão diversa acerca da suficiência da prova produzida. Essa finalidade excede o âmbito dos embargos declaratórios.
II.3 Da separação dos poderes e do Tema 698 do STF
A alegação de omissão quanto ao art. 2º da Constituição Federal e ao Tema 698 igualmente não prospera.
O precedente do Supremo Tribunal Federal constituiu fundamento central do acórdão. A decisão reconheceu que a intervenção judicial em políticas públicas é excepcional, mas legítima quando demonstrada omissão ou deficiência grave capaz de comprometer direitos fundamentais.
Também registrou que a atuação judicial deve preservar a margem de planejamento da Administração, fixando as finalidades a serem atingidas e permitindo ao Poder Público definir os meios técnicos, financeiros e operacionais adequados.
Esses parâmetros foram aplicados concretamente.
A finalidade fixada consiste na regularização das edificações universitárias quanto às normas de prevenção e combate a incêndio e pânico. À UFMG foi atribuída a elaboração dos projetos e do cronograma físico-financeiro, com definição de etapas, prioridades e prazos parciais. À União foi imposto o dever de assegurar os recursos necessários ao cumprimento desse planejamento. A execução será acompanhada pelo Juízo de origem mediante relatórios periódicos e participação das partes.
O acórdão não especificou quais equipamentos deveriam ser instalados em cada prédio, quais soluções de engenharia seriam adotadas, quais procedimentos de contratação deveriam ser utilizados, quais empresas seriam contratadas ou como os recursos deveriam ser remanejados. Essas escolhas permanecem no domínio técnico e administrativo dos entes públicos.
A fixação de prazo final para a superação das irregularidades não se confunde com substituição integral da Administração. O Tema 698 não impede que a decisão estabeleça parâmetros temporais de cumprimento, especialmente diante de omissão prolongada. A ausência de qualquer horizonte temporal poderia tornar a tutela inócua e perpetuar a situação cuja superação foi judicialmente determinada.
Não há contradição entre reconhecer a necessidade de deferência institucional e manter o dever de conclusão das adaptações até 31 de dezembro de 2029. A deferência diz respeito à escolha dos meios e à organização das etapas; não significa renúncia judicial à definição de resultado exigível e de prazo razoável para sua consecução.
O precedente relativo à demarcação de territórios quilombolas, invocado nos embargos, não demonstra omissão no julgamento. Segundo a própria narrativa da União, naquela hipótese foram impostos atos administrativos específicos e antecipado o conteúdo de decisões ainda dependentes de procedimentos próprios. Aqui, diversamente, o acórdão estabeleceu o objetivo constitucionalmente devido e determinou que a própria Administração apresentasse e executasse o planejamento correspondente.
A pretensão da União não é obter esclarecimento sobre o significado do acórdão, que se mostra inequívoco, mas alcançar nova aplicação do Tema 698, de modo a afastar sua responsabilidade financeira. Trata-se, novamente, de inconformismo com o mérito do julgamento.
III DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS DA UFMG
A UFMG sustenta que o acórdão teria sido omisso: a) ao não estabelecer prazos sucessivos para a elaboração e aprovação dos projetos e para a apresentação do cronograma físico-financeiro; e b) ao não condicionar a deflagração dos procedimentos licitatórios ou das contratações diretas à prévia aprovação dos projetos, à elaboração do cronograma definitivo, à existência de dotação específica e à efetiva disponibilidade financeira.
III.1 Da necessidade de fixação de etapas sucessivas para os projetos técnicos e o cronograma físico-financeiro
A UFMG sustenta que o acórdão incorreu em omissão ao manter, sem diferenciação temporal expressa, a obrigação de apresentação ou atualização dos projetos de prevenção e combate a incêndio e a elaboração do respectivo cronograma físico-financeiro.
Argumenta que não seria tecnicamente viável apresentar um cronograma definitivo de execução das obras antes da aprovação dos projetos pelo Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais, uma vez que eventuais exigências, complementações ou alterações formuladas pelo órgão fiscalizador poderão repercutir diretamente na definição das intervenções necessárias, dos quantitativos, dos custos estimados e dos prazos de execução.
A insurgência merece acolhimento nesse ponto.
O acórdão embargado reconheceu expressamente a dimensão e a heterogeneidade do patrimônio imobiliário da universidade, a necessidade de elaboração de projetos individualizados, a possibilidade de adequações às exigências do Corpo de Bombeiros, a realização de procedimentos licitatórios e a necessidade de planejamento orçamentário plurianual. Foi precisamente em consideração a essa complexidade que o prazo inicialmente fixado pela sentença foi ampliado de 120 para 180 dias.
Não obstante, embora tenha considerado essas particularidades, o julgado não explicitou suficientemente a necessária sucessividade entre a elaboração e a aprovação dos projetos técnicos e a posterior apresentação do cronograma físico-financeiro das intervenções.
A omissão possui relevância prática, pois a elaboração de um cronograma apto a orientar a execução administrativa, financeira e orçamentária pressupõe definição minimamente estável do objeto a ser contratado e executado.
É a partir do projeto técnico aprovado que poderão ser identificadas, em relação a cada edificação, as medidas efetivamente necessárias à sua regularização, tais como instalação ou adequação de hidrantes, extintores, sistemas de alarme, iluminação de emergência, sinalização, rotas de fuga, portas corta-fogo, reservatórios, escadas e instalações elétricas.
Enquanto os projetos estiverem submetidos à análise do órgão fiscalizador, poderão ser exigidas alterações, complementações ou substituições de soluções técnicas, circunstâncias capazes de modificar o objeto das futuras contratações, os quantitativos dos serviços, os custos estimados, a duração das obras e a própria ordem de prioridade das intervenções.
Não se mostra razoável, portanto, exigir que a universidade apresente, simultaneamente, projetos ainda sujeitos à aprovação do Corpo de Bombeiros e um cronograma físico-financeiro definitivo, dotado de precisão suficiente para orientar a programação orçamentária, os procedimentos de contratação e a execução material das obras.
A distinção temporal entre essas etapas não enfraquece a tutela jurisdicional nem afasta o dever de regularização das edificações. Ao contrário, confere maior racionalidade, segurança e exequibilidade ao cumprimento da decisão, evitando a elaboração de planejamento meramente estimativo, sujeito a sucessivas e substanciais revisões após a manifestação do órgão técnico competente.
A solução harmoniza-se com os princípios da eficiência, da razoabilidade, da proporcionalidade e da segurança jurídica, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como com os arts. 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que impõem ao julgador a consideração das consequências práticas da decisão e das dificuldades reais enfrentadas pelo gestor.
Também se mostra compatível com o Tema 698 da repercussão geral. A intervenção judicial permanece orientada à finalidade constitucionalmente devida — a regularização das edificações universitárias e a proteção da vida, da integridade física e da segurança de seus usuários —, ao mesmo tempo em que preserva à Administração a organização técnica e administrativa dos meios necessários à obtenção desse resultado.
Impõe-se, assim, integrar o acórdão para esclarecer que o prazo de 180 dias se destina à elaboração ou atualização dos projetos de prevenção e combate a incêndio e à sua submissão ao Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais.
Após a aprovação de cada projeto ou, caso seja adotado planejamento conjunto, do respectivo grupo de projetos, deverá ser apresentado o correspondente cronograma físico-financeiro, em prazo a ser definido pelo Juízo de origem, consideradas a complexidade das edificações, as exigências formuladas pelo órgão fiscalizador e as informações técnicas prestadas pelas partes.
O cronograma deverá discriminar, em grau de detalhamento compatível com o estágio de desenvolvimento de cada intervenção, as obras necessárias, a ordem de prioridade, os custos estimados, as etapas e os prazos de execução, os procedimentos de contratação e as necessidades orçamentárias correspondentes.
III.2 Da repercussão das etapas sucessivas sobre o prazo global de conclusão das adequações
O reconhecimento da necessária sucessividade entre a aprovação dos projetos técnicos, a elaboração do cronograma físico-financeiro e a execução das obras repercute também sobre o prazo global estabelecido para a conclusão das adequações.
O termo final de 31 de dezembro de 2029 foi fixado sob a premissa de que a elaboração dos projetos, a apresentação do cronograma e a execução das intervenções poderiam desenvolver-se segundo o encadeamento temporal originalmente previsto.
Entretanto, ao se esclarecer que o cronograma físico-financeiro definitivo depende da prévia aprovação dos projetos pelo Corpo de Bombeiros, verifica-se que parte relevante do período destinado à execução material das obras será consumida por etapa técnica e administrativa anterior, cujo tempo de tramitação não se encontra integralmente sob o controle da UFMG.
A manutenção automática e inflexível do termo final, sem consideração dessa sucessividade, poderia reduzir de modo desproporcional o período disponível para a elaboração dos documentos de contratação, a programação dos recursos, a realização dos procedimentos licitatórios e a execução das obras, comprometendo a própria exequibilidade do comando judicial.
Não se mostra adequado, contudo, substituir desde logo o termo final por nova data abstratamente estabelecida, sem que estejam aprovados os projetos e devidamente dimensionadas as intervenções, os custos e os prazos necessários à regularização de cada edificação.
A definição de novo horizonte temporal deve apoiar-se em elementos técnicos concretos, e não em estimativa judicial dissociada do planejamento que ainda será elaborado pela Administração.
Desse modo, após a aprovação dos projetos pelo Corpo de Bombeiros e a apresentação dos correspondentes cronogramas físico-financeiros, o Juízo de origem deverá reavaliar o prazo global para a conclusão das adequações, mediante prévia manifestação da UFMG, da União e do Ministério Público Federal, podendo solicitar, se necessário, informações técnicas complementares ao órgão fiscalizador.
A eventual prorrogação deverá ser especificamente motivada, considerar a complexidade e a prioridade das intervenções, preservar a adoção imediata das medidas de segurança urgentes e estabelecer termo final certo, proporcional e compatível com a superação integral das irregularidades.
Até que se proceda a essa reavaliação, permanece vigente o prazo de 31 de dezembro de 2029, sem prejuízo de sua adequação pelo Juízo de origem à vista dos elementos técnicos, administrativos e financeiros produzidos na fase de cumprimento.
A possibilidade de reavaliação não autoriza a paralisação das providências já exigíveis, nem afasta o dever de a UFMG e a União adotarem, desde logo, todas as medidas preparatórias, técnicas, administrativas e orçamentárias necessárias à implementação progressiva da decisão.
III.3 Do termo inicial para a deflagração dos procedimentos licitatórios e das contratações diretas
A UFMG aponta, ainda, omissão quanto ao marco inicial para a instauração dos procedimentos licitatórios ou das contratações diretas destinadas à execução das obras.
Sustenta que a contratação de cada intervenção somente poderá ser iniciada após a aprovação do respectivo projeto técnico, a elaboração do cronograma físico-financeiro e a existência de previsão orçamentária e disponibilidade financeira suficientes.
Também nesse aspecto os embargos merecem acolhimento.
O acórdão reconheceu a necessidade de observância dos procedimentos licitatórios e do planejamento orçamentário plurianual, mas não explicitou a relação temporal entre essas exigências e o início das contratações destinadas à regularização de cada edificação.
A contratação de obra ou serviço de engenharia pressupõe objeto suficientemente definido, elementos técnicos aptos à estimativa dos custos, planejamento das etapas de execução e compatibilidade com a programação orçamentária.
Não se mostra juridicamente adequada a deflagração de procedimento licitatório ou de contratação direta antes da estabilização mínima do projeto que delimitará as intervenções necessárias, sob pena de comprometer a precisão do objeto, a estimativa dos custos, a comparação das propostas e a regular execução do futuro contrato.
Os arts. 165 e 167, incisos I e II, da Constituição Federal submetem a atuação financeira da Administração ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual, vedando o início de programas ou projetos não incluídos na programação orçamentária e a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos disponíveis.
Os arts. 15 e 16 da Lei Complementar nº 101/2000, por sua vez, exigem que a geração de despesa seja acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário-financeiro e da demonstração de adequação à lei orçamentária anual e de compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.
A Lei nº 14.133/2021 igualmente estabelece o planejamento como pressuposto das contratações públicas, exigindo, especialmente em obras e serviços de engenharia, definição adequada do objeto, estimativa dos custos, organização das etapas e compatibilidade com as leis orçamentárias.
Desse modo, para conferir exequibilidade ao julgado e prevenir controvérsias na fase de cumprimento, deve-se esclarecer que a instauração do procedimento licitatório ou da contratação direta referente a cada edificação pressupõe:
a) a aprovação do correspondente projeto técnico pelo Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais;
b) a elaboração do respectivo cronograma físico-financeiro;
c) a identificação dos custos estimados e das etapas de execução;
d) a existência de previsão orçamentária juridicamente adequada; e
e) a disponibilidade financeira necessária à assunção das obrigações correspondentes, observadas as regras aplicáveis às obras cuja execução ultrapasse um exercício financeiro.
Essa integração não transforma a previsão orçamentária ou a disponibilidade financeira em condição capaz de suspender indefinidamente a obrigação reconhecida no título judicial.
A União permanece obrigada a adotar, em articulação com a UFMG, as providências necessárias à inclusão dos recursos no planejamento orçamentário e à respectiva disponibilização financeira, de modo compatível com os cronogramas aprovados e com o prazo global que vier a ser confirmado ou redefinido pelo Juízo de origem.
A ausência momentânea de dotação não exonera os entes públicos do dever de promover os atos preparatórios necessários à obtenção dos recursos, nem autoriza a postergação indefinida das intervenções. A condenação compreende precisamente a adoção tempestiva das providências administrativas e orçamentárias indispensáveis à execução progressiva das obras.
Devem ser distinguidos, nesse contexto, os atos preparatórios da contratação e a assunção da obrigação financeira propriamente dita.
A elaboração de estudos, projetos, estimativas, cronogramas, levantamentos técnicos e providências destinadas à inclusão dos recursos nas leis orçamentárias deve ser iniciada tempestivamente, sem depender da prévia disponibilidade integral de todas as verbas.
Por outro lado, a celebração do contrato e a assunção das obrigações financeiras correspondentes deverão observar a existência de crédito orçamentário e a disponibilidade exigida pelo regime jurídico aplicável.
Essa compreensão concilia a legalidade financeira com a efetividade da tutela jurisdicional: impede a contratação sem suporte técnico e orçamentário, mas também obsta que a própria ausência de programação, imputável aos entes responsáveis, seja utilizada como fundamento para perpetuar o inadimplemento.
III.4 – Do Tema 698 do Supremo Tribunal Federal
O Tema 698 da repercussão geral foi expressamente mencionado no acórdão e constituiu um dos fundamentos determinantes do julgamento.
A integração ora promovida, longe de contrariar o precedente, reforça sua adequada aplicação ao caso concreto.
Mantém-se a finalidade constitucionalmente imposta, que é a regularização integral das edificações da universidade, preservando-se à Administração a definição e a ordenação dos meios técnicos, administrativos, financeiros e operacionais necessários ao alcance do resultado.
A fixação de etapas sucessivas, a possibilidade de reavaliação fundamentada do prazo global e a definição dos pressupostos para a contratação conferem racionalidade à implementação, sem excluir o controle judicial, afastar as obrigações reconhecidas ou transferir aos entes públicos a faculdade de decidir se cumprirão ou não o comando.
De todo modo, encontram-se claramente delimitadas as premissas fáticas relevantes: a existência de irregularidades em 44 das 48 edificações examinadas, a persistência do problema por mais de uma década, as providências parciais adotadas pela universidade, a ausência de interdição dos prédios, a heterogeneidade das estruturas e a necessidade de planejamento técnico e orçamentário.
IV DA INEXISTÊNCIA DOS DEMAIS VÍCIOS ALEGADOS
O acolhimento parcial dos embargos da UFMG limita-se às omissões relativas à sucessividade das etapas, ao prazo global de execução e ao momento adequado para a deflagração das contratações.
Nos demais pontos, o acórdão apresenta fundamentação clara, coerente e suficiente.
A União não identifica passagem obscura, incompatibilidade lógica interna ou questão relevante que tenha permanecido sem apreciação.
O acórdão estabeleceu, de forma inequívoca, que: a) a União possui legitimidade passiva porque sua atuação financeira e orçamentária é necessária à viabilização das medidas; b) a UFMG é responsável pela elaboração dos projetos, pelo planejamento e pela execução das intervenções; c) a autonomia universitária não afasta o dever de observância das normas de segurança; d) as restrições orçamentárias apresentadas não demonstraram impossibilidade absoluta de cumprimento progressivo da obrigação; e) a intervenção judicial é legítima diante da omissão prolongada e da deficiência grave relacionada à segurança das edificações; f) os meios técnicos e as prioridades parciais permanecem sob definição administrativa; e g) a obrigação deve ser executada progressivamente, com acompanhamento pelo Juízo de origem.
Não há incompatibilidade entre a autonomia administrativa da UFMG e a responsabilidade financeira da União, pois foram atribuídas obrigações distintas e complementares.
Também não existe contradição entre o respeito à separação dos poderes e o estabelecimento de resultado judicialmente exigível. A Administração conserva a escolha dos meios técnicos e a organização das etapas, sem que isso lhe confira liberdade para perpetuar a situação de irregularidade reconhecida nos autos.
As alegações da União revelam, em verdade, discordância com a interpretação conferida ao art. 207 da Constituição, ao regime orçamentário e ao Tema 698 da repercussão geral. Tal inconformismo não caracteriza omissão, obscuridade ou contradição interna.
V DO PREQUESTIONAMENTO
A finalidade de prequestionamento não dispensa a demonstração de algum dos vícios previstos no art. 1.022 do CPC. O art. 1.025 do CPC, por sua vez, não transforma os embargos declaratórios em instrumento destinado à obtenção obrigatória de pronunciamento individualizado sobre cada dispositivo indicado pelas partes.
Para afastar qualquer dúvida, consigno que foram examinadas, nos limites necessários à solução da controvérsia, as questões relacionadas aos arts. 2º, 37, caput, 165, 167, incisos I e II, e 207 da Constituição Federal; ao art. 26 do Decreto-Lei nº 200/1967; aos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000; aos arts. 18, 23 e 46 da Lei nº 14.133/2021; aos arts. 20, 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro; e aos arts. 489, § 1º, 1.022 e 1.025 do Código de Processo Civil.
Foram igualmente considerados os parâmetros estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698.
A ausência de menção individualizada a cada norma ou precedente não implica negativa de prestação jurisdicional quando a matéria jurídica correspondente foi suficientemente enfrentada.
VI CONCLUSÃO
Os embargos de declaração da União não demonstram omissão, obscuridade, contradição interna ou erro material. O ente federal pretende, em realidade, rediscutir sua legitimidade e responsabilidade financeira, a valoração das limitações orçamentárias e a compatibilidade da intervenção judicial com a autonomia universitária e o Tema 698.
Os embargos da UFMG, diversamente, merecem acolhimento parcial, pois o acórdão, embora tenha reconhecido a complexidade técnica e administrativa da implementação, não explicitou de maneira suficiente:
a) a sucessividade entre a elaboração e aprovação dos projetos e a apresentação dos cronogramas físico-financeiros;
b) a repercussão dessa ordenação temporal sobre o prazo global de conclusão das adequações; e
c) os pressupostos necessários à deflagração dos procedimentos de contratação.
A integração não afasta o núcleo da condenação, não exclui a responsabilidade da União, não elimina a obrigação de regularização e não autoriza a postergação indefinida das medidas. Destina-se apenas a conferir coerência técnica, segurança jurídica e exequibilidade ao cumprimento do título.
Ante o exposto, VOTO por (a) conhecer dos embargos de declaração opostos pela UNIÃO e, no mérito, rejeitá-los; (b) conhecer dos embargos de declaração opostos pela UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG e acolhê-los parcialmente, com efeitos integrativos e parcialmente modificativos, para esclarecer que:(b.1) o prazo de 180 dias destina-se à elaboração ou atualização dos projetos de prevenção e combate a incêndio e à sua submissão ao Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais; (b.2) após a aprovação de cada projeto ou conjunto de projetos, a UFMG deverá apresentar o correspondente cronograma físico-financeiro, em prazo a ser fixado pelo Juízo de origem, consideradas a complexidade das edificações e as exigências técnicas formuladas pelo órgão fiscalizador; (b.3) após a aprovação dos projetos e a apresentação dos cronogramas, o Juízo de origem deverá reavaliar o prazo global para a conclusão das adequações, mediante manifestação da UFMG, da União e do Ministério Público Federal, podendo solicitar informações técnicas complementares ao Corpo de Bombeiros; (b.4) até a referida reavaliação, permanece vigente o termo final de 31 de dezembro de 2029, sem prejuízo de sua adequação fundamentada pelo Juízo de origem, preservada a execução imediata das medidas urgentes e vedada a paralisação das providências técnicas, administrativas e orçamentárias já exigíveis; (b.5) os procedimentos licitatórios ou as contratações diretas relativos a cada edificação deverão ser deflagrados após a aprovação do correspondente projeto técnico, a elaboração do cronograma físico-financeiro, a identificação dos custos e etapas de execução e a demonstração de previsão orçamentária e disponibilidade financeira juridicamente adequadas; (b.6) a União e a UFMG deverão adotar, desde logo, os atos preparatórios e de planejamento necessários à inclusão, à programação e à disponibilização tempestiva dos recursos, não podendo a ausência momentânea de dotação ser invocada como fundamento para a postergação indefinida das intervenções. Mantém-se, no mais, o acórdão embargado.
Documento eletrônico assinado por MARCELO DOLZANY DA COSTA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000500416v2 e do código CRC b4b07ac4.
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