AV ALVARES CABRAL, 1741, 3 andar - Bairro: SANTO AGOSTINHO - CEP: 30170-001 - Fone: (31)3501-1010
Apelação Cível Nº 1000203-03.2022.4.01.3817/MG
RELATOR: Desembargador Federal PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS
RELATÓRIO
V. D. D. S. ajuizou ação ordinária contra a União objetivando (i) a anulação do ato administrativo que lhe aplicou a penalidade de demissão do cargo de policial rodoviário federal, em 18/12/2018, nos autos do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 08656.011205/2012-60, e (ii) o pagamento das remunerações relativas ao período de afastamento. Sustenta que, após a anulação parcial do primeiro PAD, houve quebra da independência e da imparcialidade da nova comissão processante, com reabertura indevida da instrução e atuação sob alegado pré-julgamento, bem como inexistência de prova de infração disciplinar ou de desvio funcional apto a justificar sua demissão. Afirma que sua filha utilizou passagens de cortesia fornecidas pela Empresa São Cristóvão para o trajeto entre Patos de Minas/MG e João Pinheiro/MG, mas nega ter se valido do cargo de policial rodoviário federal para obtê-las. Sustenta, ainda, que as autuações aplicadas à Empresa São Cristóvão eram legítimas e foram mantidas na esfera administrativa, inexistindo demonstração de que tenha utilizado o cargo para obtenção de vantagem indevida ou para perseguir a empresa fiscalizada ().
O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para reconhecer a nulidade absoluta do PAD a partir da decisão que determinou a designação de nova comissão processante. O magistrado entendeu que a reinstauração do PAD ocorreu com direcionamento explícito para reenquadramento mais gravoso da conduta e possibilidade de responsabilização dos integrantes da primeira comissão, caracterizando inequívoca violação ao devido processo legal, à imparcialidade e à independência da comissão processante. Reconhecida a nulidade, declarou prescrita a pretensão disciplinar e determinou o pagamento retroativo das remunerações e vantagens relativas ao período de afastamento ().
A União interpôs a presente , em que pugna pela reforma da sentença e pela improcedência do pedido. Alega que a sentença incorreu em indevida incursão no mérito administrativo, destacando a impossibilidade de o Poder Judiciário se imiscuir na seara probatória e adentrar no mérito do ato administrativo, fazendo às vezes do administrador público, sob pena de violação ao princípio constitucional da separação de poderes. Sustenta que todas as fases do PAD observaram o devido processo legal, que havia justa causa para a instauração e que as provas demonstravam a prática das infrações previstas nos arts. 117, IX, e 132, IV, da Lei n. 8.112/1990, de modo que inexistem vícios capazes de invalidar a segunda comissão processante.
Em , o autor defendeu a manutenção da sentença. Afirma que o controle judicial do ato administrativo limitou-se ao reconhecimento de vícios de legalidade relacionados à quebra da imparcialidade da comissão e ao direcionamento do resultado do PAD pela autoridade administrativa superior.
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Conheço da apelação, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade recursal.
Na ausência de questões preliminares, passo à análise das questões que resolvem o mérito.
MÉRITO
1. Do controle judicial do processo administrativo disciplinar
O processo disciplinar é procedimento formal, por meio do qual a Administração Pública investiga a ocorrência de infrações cometidas por seus servidores e, quando for o caso, impõe as sanções previstas em lei. Sempre que há ciência de irregularidade no serviço público, deve-se proceder à sua apuração imediata, assegurada ao acusado a ampla defesa (artigo 143 da Lei n. 8.112/1990).
O fundamento do instituto está abrigado no sistema disciplinar que rege a relação entre o Estado e seus servidores. Cabe à Administração zelar pela correção e legitimidade da atuação de seus agentes, de modo que, quando se noticia conduta incorreta ou ilegítima, tem a Administração o poder jurídico de restaurar a legalidade e de punir os infratores. A necessidade de formalizar a apuração através de processo administrativo é exatamente para que a Administração conclua a apuração dentro dos padrões da maior veracidade (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Grupo GEN, 2023, E-book, p. 842).
Por se tratar de matéria afeita à autonomia administrativa, os Tribunais pátrios consolidaram, há muito, o entendimento de que o Poder Judiciário não deve, em regra, incursionar no mérito do exercício do poder disciplinar. Entretanto, havendo violação aos pressupostos formais determinados pelo Estatuto do Servidor Público para a condução do processo disciplinar, a apreciação judicial deve atuar como garantia da legalidade do ato.
Trata-se de entendimento sumulado pelo c. Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme o enunciado n. 665: “O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada”. (destaquei).
O STJ também entende que, quando caracterizada conduta punível com demissão prevista no artigo 132 da Lei n. 8.112/1990, sua aplicação constitui ato vinculado da autoridade administrativa, não havendo margem para a dosimetria da sanção pelo administrador (Súmula n. 650/STJ).
A 651 do STJ também autoriza a demissão de servidor por improbidade administrativa em processo administrativo disciplinar independentemente de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública, dada a autonomia entre as instâncias: “Compete à autoridade administrativa aplicar a servidor público a pena de demissão em razão da prática de improbidade administrativa, independentemente de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública.”
O artigo 168 do Lei n. 8.112/1990 estabelece que a autoridade julgadora deve, em regra, seguir o relatório da comissão, mas autoriza expressamente o julgamento contrário quando as conclusões da comissão estiverem em desacordo com as provas dos autos: "Parágrafo único. Quando o relatório da comissão contrariar a prova dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade."
No entanto, a alteração da capitulação jurídica da conduta no curso do processo administrativo disciplinar não implica, por si só, nulidade do procedimento, desde que preservados o contraditório e a ampla defesa. A Súmula n. 672/STJ dispõe que: “A alteração da capitulação legal da conduta do servidor, por si só, não enseja a nulidade do processo administrativo disciplinar.”
2. Caso em exame
Cinge-se a controvérsia submetida à via recursal a apurar se a reinstauração parcial do PAD, com constituição de nova comissão processante e reenquadramento jurídico da conduta do servidor para infrações puníveis com demissão, implicou violação ao devido processo legal, à imparcialidade e à independência da comissão processante, apta a ensejar a nulidade do procedimento disciplinar, se a sentença incorreu em indevida incursão no mérito administrativo ao reavaliar as conclusões probatórias adotadas pela Administração.
Conforme prova dos autos, o PAD foi instaurado para apurar se V. D. D. S., no exercício do cargo de policial rodoviário federal, solicitou e recebeu passagens rodoviárias gratuitas ("cortesias") para utilização por sua filha e se ele se valeu da atividade fiscalizatória inerente ao cargo como forma de pressão ou retaliação contra a empresa São Cristóvão após restrições à continuidade do benefício (; ).
O da primeira comissão entendeu tanto pela existência de solicitação e efetivo recebimento de passagens a título de cortesia quanto pela existência de fiscalização retaliatória após a sua suspensão quando da troca do gerente de tráfego:
"11. Considerando o controle de passagens e cortesias (f.78/81) que consta o nome do PRF Valdir por várias vezes.
12. Apresenta-se a esta comissão que o servidor V. D. D. S., matrícula 1201497, solicitou cortesias junto a empresa São Cristóvão para a locomoção da sua filha entre os municípios de João Pinheiro e Patos de Minas. Ocorrendo a aposentadoria do Sr. Antônio Gonçalves Caixeta, gerente de tráfego e assumindo em seu lugar o Sr. Sandro Teles Silva acabou-se por dificultar a liberação de cortesias para o PRF Valdir. Inconformado com a negativa do Sr. Sandro em fornecer cortesias, o acusado intensificou a fiscalização sobre a empresa São Cristóvão, chegando inclusive a dizer que as autuações eram presentinhos para o Sr. Sandro.
(...)
A Comissão firma a convicção preliminar acerca do fato de que o servidor V. D. D. S., matrícula 1201497, transgrediu deveres previstos no artigo 116, II, III e IX da lei 8112/90:
“São deveres do servidor:
II - ser leal às instituições a que servir;
III- observar as normas legais e regulamentares, nitidamente o decreto 1171/1994 em seu anexo, seção II, inciso XIV, letra u: "XIV - São deveres fundamentais do servidor público: u) absterse, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observandò as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei" e inciso XV, letra a: "XV - E vedado ao servidor público: a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem";
IX- manter conduta compatível com a moralidade administrativa"
A primeira comissão processante concluiu pela materialidade e autoria da conduta imputada ao servidor, enquadrando a conduta como violação aos deveres funcionais previstos no art. 116, II, III e IX, da Lei n. 8.112/1990 e sugerindo aplicação de advertência e suspensão total de 21 dias ().
A Corregedoria Regional da PRF em Minas Gerais, sem alterar os fatos imputados, embora com agravamento da valoração jurídica da conduta, entendeu que estava caracterizada a infração prevista no art. 117, IX, passível de pena de demissão, nos termos do art. 132, XIII, da Lei n. 8.112/1990. Determinou a anulação do feito, a partir do indiciamento, e a reinstauração parcial do PAD para afastar eventual alegação de cerceamento de defesa ().
Posteriormente, a Corregedoria Regional entendeu que o servidor também deveria ser responsabilizado por improbidade administrativa, nos termos do art. 132, IV, da Lei 8.112/90 ().
Esse entendimento foi seguido pela segunda comissão processante () e também pela Advocacia-Geral da União (; ), resultando na aplicação da pena de demissão pelo enquadramento nas infrações disciplinares previstas nos artigos 117, inciso IX, e 132, inciso IV, da Lei n. 8.112/1990 ().
Observo que a própria inicial reconhece que a filha do autor recebeu passagens gratuitas da empresa São Cristóvão entre os anos de 2009 e 2012, insurgindo-se o autor apenas contra o entendimento de que houve utilização do cargo para obtenção ou manutenção do benefício, bem como acerca da alegada motivação retaliatória das fiscalizações posteriores, circunstâncias fáticas cuja existência foi reconhecida por ambas as comissões processantes, embora submetidas a enquadramentos jurídicos distintos.
O servidor fundamenta sua pretensão anulatória nas teses de nulidade do procedimento administrativo, por alegada quebra da independência e imparcialidade da nova comissão instaurada após a anulação parcial do primeiro PAD, e na insuficiência probatória quanto à caracterização de improbidade administrativa, valimento do cargo e desvio de finalidade das fiscalizações realizadas.
Conforme exposto na fundamentação, é vedado ao Judiciário substituir a Administração na valoração ordinária da conveniência disciplinar ou promover nova apreciação autônoma do conjunto probatório, sendo admissível apenas o controle da legalidade do procedimento, da observância do contraditório e da ampla defesa, bem como a verificação de eventual flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.
No caso concreto, não se identifica nulidade procedimental apta a invalidar o PAD.
Conforme visto, a reinstauração parcial do procedimento administrativo ocorreu em razão da discordância motivada da autoridade revisora apenas quanto ao enquadramento jurídico inicialmente promovido pela primeira comissão processante, circunstância expressamente admitida pelo art. 168 da Lei n. 8.112/1990 e compatível com a orientação consolidada na Súmula 672 do STJ, segundo a qual a alteração da capitulação legal da conduta do servidor, por si só, não enseja nulidade do PAD.
A primeira comissão processante reconheceu a existência da materialidade e autoria da infração disciplinar, divergindo a autoridade revisora apenas quanto à capitulação jurídica aplicável e à sanção correspondente.
Nesse contexto, a revisão administrativa do enquadramento jurídico não configura, por si só, hipótese de quebra objetiva da imparcialidade da segunda comissão processante.
É certo que a referência administrativa, feita pelo Ministro da Justiça, à possibilidade de instauração de sindicância para eventual responsabilização dos integrantes da primeira comissão () recomenda especial cautela na aferição da higidez do procedimento. Todavia, tal fato, isoladamente considerado, não basta para demonstrar direcionamento ilícito do resultado do PAD ou efetivo comprometimento da independência funcional da nova comissão, sobretudo diante da ausência de demonstração concreta de prejuízo ao exercício da ampla defesa ou de manipulação probatória.
Com efeito, o da segunda comissão evidencia a efetiva reapreciação do conjunto probatório, mediante realização de nova instrução, produção de provas complementares, reoitiva do servidor e análise de versões defensivas supervenientes, culminando em fundamentação própria acerca do enquadramento jurídico da conduta, não se limitando à simples reprodução das conclusões anteriormente sugeridas pelos órgãos revisores da Administração.
A leitura do relatório demonstra que a nova comissão não simplesmente ratificou conclusões previamente estabelecidas pela autoridade administrativa, como sugere o autor, mas desenvolveu análise própria e circunstanciada dos fatos, inclusive ponderando elementos favoráveis e desfavoráveis ao servidor, examinando os depoimentos colhidos e explicitando os fundamentos que reputou relevantes para a formação de sua convicção.
Nesse contexto, a mera circunstância de a reinstauração do PAD ter decorrido de discordância administrativa quanto à capitulação jurídica inicialmente adotada não conduz, por si só, à nulidade do procedimento, especialmente quando preservadas a independência técnica da comissão.
Importante destacar que não houve inovação substantiva do núcleo fático imputado ao servidor. Desde a instauração originária do PAD, os fatos investigados sempre envolveram a solicitação e recebimento de passagens gratuitas para a filha do autor, bem como a prática de atividade fiscalizatória em desfavor da empresa São Cristóvão em contexto relacionado à manutenção das cortesias. O que se alterou posteriormente foi apenas a valoração jurídica atribuída pela Administração aos mesmos fatos já submetidos ao contraditório do servidor.
Como já visto, de acordo com a Súmula n. 672/STJ, a alteração da capitulação legal da conduta do servidor, por si só, não enseja a nulidade do processo administrativo disciplinar.
Quanto à alegação de insuficiência probatória para caracterização de improbidade administrativa, valimento do cargo e desvio de finalidade, verifica-se que a penalidade aplicada foi precedida de fundamentação administrativa detalhada, construída a partir de prova testemunhal, documental e indiciária produzida sob contraditório.
Não cabe ao Poder Judiciário substituir a conclusão administrativa por nova valoração autônoma das provas produzidas no PAD quando inexistente manifesta irrazoabilidade, teratologia ou absoluta ausência de suporte probatório mínimo para as conclusões adotadas pela Administração (Súmula 665 do STJ).
Ao reconhecer nulidade do PAD com fundamento no direcionamento da apuração para aplicação da pena de demissão, a sentença ultrapassou os limites do controle judicial de legalidade e incorreu em indevida incursão no mérito administrativo, em desconformidade com a Súmula 665 do STJ.
Embora tenha havido divergência interna entre órgãos administrativos acerca da capitulação jurídica adequada e da proporcionalidade da sanção, não houve divergência em relação ao núcleo fático imputado ao servidor desde a instauração do PAD, sendo a conclusão final da autoridade julgadora motivadamente amparada em interpretação juridicamente adequada do conjunto probatório produzido no processo disciplinar.
A circunstância de as infrações de trânsito efetivamente existirem e de as multas terem sido mantidas administrativamente não impede, por si só, a conclusão administrativa de que houve desvio disciplinar relacionado à motivação subjacente às fiscalizações. A controvérsia disciplinar apreciada no PAD não se deu em torno da validade formal das autuações, mas abrangeu justamente a alegação de utilização anormal da atividade fiscalizatória em contexto de favorecimento funcional indevido.
Também não afasta a ilicitude disciplinar reconhecida pela Administração o argumento de que práticas semelhantes eram toleradas informalmente no ambiente institucional e de que infrações atribuídas a outros servidores teriam resultado apenas em advertência ou suspensão.
A incidência da Lei n. 8.112/1990 submete-se ao princípio da legalidade estrita, independentemente de eventual tolerância administrativa pretérita ou de práticas informais existentes no ambiente funcional.
Além disso, não há demonstração de identidade fática absoluta entre os casos invocados pelo autor e a hipótese concreta examinada neste PAD, especialmente no que se refere à imputação de utilização da atividade fiscalizatória como mecanismo de pressão ou retaliação para obtenção ou manutenção de vantagem indevida.
Conforme consignado pela autoridade administrativa julgadora, a conclusão pela incidência dos arts. 117, IX, e 132 da Lei n. 8.112/1990 decorreu não apenas do recebimento das cortesias, mas da compreensão de que teria havido valimento do cargo e desvio de finalidade no exercício da função pública.
Nessas circunstâncias, uma vez caracterizada, pela Administração, hipótese legalmente enquadrada no art. 132 da Lei n. 8.112/1990, a aplicação da pena de demissão possui natureza vinculada, nos termos da Súmula 650/STJ, não sendo juridicamente possível à autoridade administrativa substituir a sanção por penalidade mais branda com fundamento em critérios de conveniência ou tolerância institucional pretérita.
Por esse motivo, também não se verifica manifesta desproporcionalidade apta a justificar excepcional intervenção judicial na penalidade aplicada.
Desse modo, ausentes vícios procedimentais substanciais, efetivo prejuízo ao contraditório e à ampla defesa ou manifesta irrazoabilidade das conclusões administrativas adotadas, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.
Consectários
Uma vez provido o recurso da parte ré, invertem-se os ônus da sucumbência, devendo a parte autora arcar com as custas e os honorários fixados na sentença.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação da União para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.
Documento eletrônico assinado por PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000283440v55 e do código CRC 84cd353a.
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