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Apelação/Remessa Necessária Nº 1006499-02.2021.4.01.3809/MG
RELATOR: Desembargador Federal LINCOLN RODRIGUES DE FARIA
RELATÓRIO
O Excelentíssimo Senhor Desembargador Federal LINCOLN RODRIGUES DE FARIA (Relator):
Trata-se de apelação () interposta pela UNIÃO em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Varginha/MG que, nos autos do mandado de segurança impetrado pelo MUNICÍPIO DE BAEPENDI, confirmou a liminar anteriormente deferida e concedeu a segurança para determinar à União a emissão da Certidão de Regularidade Previdenciária/CRP, afastando como óbices as irregularidades registradas no sistema CADPREV referentes aos critérios "Concessão de benefícios não distintos do RGPS/previsão legal" e "Observância dos limites de contribuição dos segurados e pensionistas", ressalvada a existência de outros impedimentos previstos na Lei nº 9.717/98 ().
Na origem o Município sustentou que as únicas pendências impeditivas da emissão da CRP consistiam nos referidos critérios de análise da legislação do regime próprio de previdência social, afirmando que tais irregularidades decorriam da necessidade de adequação da legislação municipal às alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019. Alegou, ainda, que havia encaminhado projeto de lei à Câmara Municipal visando à atualização do regime previdenciário local, bem como apresentado Nota Técnica Atuarial e Demonstrativo de Resultado da Avaliação Atuarial.
O Juízo de origem entendeu que a manutenção das restrições afrontaria a autonomia municipal e adotou, como fundamento determinante da decisão, o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Cível Originária nº 830/PR, concluindo pela impossibilidade de utilização das sanções previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 para impedir a emissão da CRP.
Em suas razões recursais, a União sustenta, em síntese, a constitucionalidade da Lei nº 9.717/1998 e do Decreto nº 3.788/2001, afirmando que a União exerce competência constitucional para estabelecer normas gerais relativas aos regimes próprios de previdência social e fiscalizar seu cumprimento. Aduz que o Município permanecia em situação de irregularidade perante o CADPREV e que não demonstrou o atendimento dos critérios legais exigidos para emissão da Certidão de Regularidade Previdenciária, requerendo a reforma integral da sentença.
Não foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade recursal, conheço do recurso.
A controvérsia consiste em verificar a legalidade da negativa de emissão da Certidão de Regularidade Previdenciária/CRP ao Município de Baependi, em razão das irregularidades registradas no sistema CADPREV relativas aos critérios "Concessão de benefícios não distintos do Regime Geral de Previdência Social/previsão legal" e "Observância dos limites de contribuição dos segurados e pensionistas", ambos classificados pela Secretaria de Previdência no campo destinado à análise da legislação do regime próprio de previdência social.
A sentença concedeu a segurança por entender que as restrições impostas pela União encontrariam óbice na orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Cível Originária nº 830/PR, segundo a qual o art. 7º da Lei nº 9.717/1998 extrapolaria os limites da competência legislativa da União ao estabelecer medidas restritivas aos entes federativos em razão do descumprimento de exigências relativas aos respectivos regimes próprios de previdência social.
Entretanto, após a prolação da sentença sobreveio o julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.007.271/PE, submetido ao regime da repercussão geral (Tema 968), oportunidade em que o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou entendimento diametralmente oposto, reconhecendo a constitucionalidade das medidas sancionatórias previstas na Lei nº 9.717/1998 e no Decreto nº 3.788/2001.
A tese firmada possui o seguinte teor:
"1. É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. 2. Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes. Nesse caso, o ente fiscalizado deverá demonstrar, de forma técnica: (i) a inexistência do déficit atuarial apontado; ou, (ii) caso reconheça o desequilíbrio, a impertinência das medidas impostas pela União e a existência de plano alternativo capaz de assegurar, de maneira equivalente, a sustentabilidade do regime.
A razão de decidir adotada pelo Supremo Tribunal Federal repousa sobre a compreensão de que a fiscalização exercida pela União não configura indevida intervenção na autonomia administrativa dos entes federativos, mas instrumento legítimo destinado à preservação da higidez, da sustentabilidade e do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes próprios de previdência social, em benefício não apenas da Administração Pública, mas, sobretudo, dos próprios segurados e pensionistas.
Isso não significa, todavia, que a atuação administrativa esteja imune ao controle jurisdicional.
Ao contrário, o próprio Tema 968 ressalvou expressamente a possibilidade de submissão das exigências formuladas pela União ao crivo do Poder Judiciário, circunstância posteriormente reforçada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento dos segundos embargos de declaração no RE 1.007.271, ocasião em que ficou esclarecido que a competência fiscalizatória prevista no art. 9º da Lei nº 9.717/1998 alcança não apenas aspectos diretamente relacionados ao equilíbrio atuarial do regime, mas também o cumprimento das normas gerais relativas à sua organização e funcionamento, permanecendo íntegra a possibilidade de controle judicial acerca da legalidade das exigências formuladas pela Administração.
Superado esse primeiro aspecto, cumpre examinar se o Município logrou demonstrar, por meio de prova pré-constituída, própria do rito do mandado de segurança, a inexistência ou a impertinência das duas irregularidades concretamente apontadas no extrato do CADPREV que instruiu a inicial.
No tocante ao primeiro apontamento, relativo à concessão de benefícios não distintos do Regime Geral de Previdência Social, verifica-se que o Município não logrou produzir prova pré-constituída apta a afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo. Não há, nos documentos que acompanharam a petição inicial, qualquer dispositivo da legislação municipal que discipline especificamente essa distinção.
Inexistindo prova documental apta a demonstrar a conformidade do Município a esse critério, nem sua impertinência, a irregularidade apontada pela autoridade fiscalizadora permanece hígida e suficiente, por si só, para justificar a negativa de emissão do certificado.
Também a Nota Técnica Atuarial e o Demonstrativo de Resultado da Avaliação Atuarial não enfrentam essa questão.
Ambos os documentos restringem-se à demonstração da metodologia atuarial adotada e da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio, certificando que as premissas utilizadas preservam sua sustentabilidade. Não há, contudo, qualquer manifestação técnica acerca da conformidade do plano de benefícios previsto na legislação municipal às normas gerais editadas pela União.
Embora a regularidade atuarial do regime seja elemento relevante, ela não se confunde com a conformidade da legislação previdenciária municipal aos critérios de organização e funcionamento fiscalizados pela Secretaria de Previdência.
Quanto ao segundo apontamento constante do CADPREV, referente à observância dos limites de contribuição dos segurados e pensionistas, o Município apresentou a Lei Municipal nº 2.689/2007, cujos artigos 5º e 6º fixam, desde 2007, alíquota de 11% para os segurados em atividade e para os proventos de aposentadoria e pensão que superem o teto do Regime Geral de Previdência Social.
À primeira vista, esse percentual coincide com o valor mencionado na descrição do próprio critério questionado, tal como reproduzida na petição inicial a partir do sistema CADPREV, segundo a qual a contribuição de servidores ativos, inativos e pensionistas corresponde a 11%, por ser esse o percentual aplicado pela União.
Todavia, essa aparente coincidência não autoriza concluir, com a segurança exigida pelo mandado de segurança, que a legislação municipal efetivamente atendia aos critérios vigentes após a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 103/2019.
Isso porque o Município informa na própria inicial que tramitava, à época dos fatos, projeto de lei municipal destinado a estabelecer os novos parâmetros trazidos às legislações previdenciárias pela Emenda Constitucional nº 103/2019, e afirma expressamente que o principal ponto desse projeto seria a alteração do dispositivo sobre a contribuição de segurados e pensionistas do regime previdenciário municipal, o que, de imediato, tornaria regular o apontamento feito pela autoridade impetrada.
Se o próprio impetrante reconheceu, na peça que inaugurou a demanda, a necessidade de alteração legislativa superveniente para que o apontamento fosse considerado regularizado, não é possível extrair da legislação municipal então vigente, isoladamente considerada, a certeza de que o percentual de 11%, fixado em 2007, ainda correspondia ao parâmetro exigido pela União à luz da sistemática posteriormente introduzida pela Emenda Constitucional nº 103/2019.
Essa conclusão é reforçada pelo fato de que a lei municipal efetivamente sancionada após a propositura da ação, embora tenha alterado outros dispositivos da Lei nº 2.689/2007, não modificou os artigos 5º e 6º, relativos precisamente à alíquota de contribuição dos segurados e pensionistas, de modo que não se pode afirmar, com a segurança que o rito mandamental exige, que a prova documental apresentada com a inicial seja apta a demonstrar a efetiva conformidade do Município a esse critério na data do apontamento.
Dessa forma, tampouco quanto a este segundo critério há, nestes autos, prova pré-constituída inequívoca de sua inexistência ou impertinência, o que impede o reconhecimento do direito líquido e certo alegado também neste particular.
Cumpre ainda observar que a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária pressupõe o atendimento cumulativo de todos os critérios exigíveis pela legislação de regência, bastando a subsistência de um único apontamento de irregularidade, regularmente lançado pela autoridade fiscalizadora e não infirmado por prova em contrário, para inviabilizar sua expedição.
Assim, ainda que se admitisse controvérsia sobre apenas um dos dois critérios aqui examinados, a subsistência do outro já seria suficiente, por si, para afastar o direito líquido e certo pretendido pelo impetrante, sendo a hipótese dos autos, contudo, de ausência de comprovação segura quanto a ambos.
Por fim, em relação à multa cominatória fixada pelo Juízo de origem em razão da injustificada resistência da autoridade coatora ao cumprimento da ordem de prestar informações, verifica-se que referido capítulo não foi objeto de impugnação específica pela União, tratando-se de questão autônoma, relacionada à conduta processual da parte e dissociada do mérito da pretensão mandamental. Por essa razão, permanece hígida a condenação imposta na origem.
Ante o exposto, voto por DAR PROVIMENTO à apelação da União, para reformar a sentença e denegar a segurança, à luz da tese vinculante fixada no Tema 968 do Supremo Tribunal Federal. Preservam-se a multa cominatória fixada em primeiro grau em desfavor da União, bem como a dispensa de custas e de honorários advocatícios, por incabíveis na espécie. 1
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