Apelação/Remessa Necessária Nº 0050586-10.2009.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES ATIVOS, APOSENTADOS E PENSIONISTAS DO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS – SINDSEP/MG e pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA contra sentença que, em ação coletiva ajuizada pelo sindicato em substituição processual, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados para condenar a autarquia ré ao reajustamento dos proventos de aposentadoria e pensões concedidos após a Emenda Constitucional nº 41/2003, pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, a partir de 23/05/2008, data de entrada em vigor da Medida Provisória nº 431/2008, observada a limitação subjetiva aos substituídos domiciliados, em 07/12/2009, no âmbito territorial da Seção Judiciária de Minas Gerais. A sentença extinguiu, sem resolução do mérito, o pedido relativo à atualização mensal das remunerações utilizadas no cálculo inicial dos proventos, por ausência de demonstração de interesse processual, reconheceu a prescrição das parcelas anteriores a 07/12/2004 e determinou o pagamento das diferenças vencidas acrescidas de correção monetária e juros de mora, reconhecendo sucumbência recíproca (Evento 2, fls. 246/249).
Em suas razões recursais, o sindicato autor sustenta, em síntese, a inaplicabilidade da limitação territorial prevista no art. 2º-A da Lei nº 9.494/97 às entidades sindicais, ao argumento de que os sindicatos atuam como substitutos processuais por força do art. 8º, III, da Constituição Federal, defendendo a extensão dos efeitos da sentença a toda a categoria substituída. Aduz, ainda, que a matéria relativa à atualização das remunerações consideradas no cálculo inicial dos proventos seria incontroversa, razão pela qual seria indevida a extinção parcial do processo sem resolução do mérito. Sustenta, por fim, que o direito ao reajuste dos benefícios previdenciários pelos mesmos índices do RGPS decorre da própria redação originária do art. 15 da Lei nº 10.887/2004, sendo indevida a limitação do direito apenas ao período posterior à MP nº 431/2008. Requer, ao final, a reforma parcial da sentença para julgar integralmente procedentes os pedidos (Evento 3, fls. 6/19).
O IBAMA, por sua vez, sustenta, preliminarmente, a incidência da prescrição bienal prevista no art. 206, §2º, do Código Civil, em combinação com o art. 10 do Decreto nº 20.910/32. No mérito, afirma que a sentença incorreu em contradição ao afastar a exigência de apresentação de relação nominal de associados prevista no parágrafo único do art. 2º-A da Lei nº 9.494/97 e, ao mesmo tempo, utilizar o caput do dispositivo para limitar territorialmente os efeitos da decisão. Sustenta que o próprio sindicato delimitou subjetivamente a demanda ao apresentar relação nominal de substituídos com a petição inicial, não sendo possível posterior ampliação dos efeitos da sentença para toda a categoria, sob pena de inovação da lide após a citação. Requer, ainda, seja expressamente determinada a compensação dos índices de reajuste já concedidos administrativamente aos substituídos, inclusive aqueles previstos na Portaria Interministerial nº 77/2008 (Evento 3, fls. 29/35).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
Conheço da remessa necessária e das apelações interpostas, uma vez que se encontram presentes os pressupostos gerais e específicos de admissibilidade.
Legitimidade ativa do Sindicato, desnecessidade de assembleia ou autorização para ajuizamento da ação, ausência de limitação dos efeitos da lide a lista de substituídos e restrição dos efeitos da sentença aos substituídos residentes na circunscrição
A atuação do sindicato em ações coletivas se dá por meio do instituto da “substituição processual”, detendo o sindicato legitimação extraordinária para pleitear, em nome próprio, direitos e interesses individuais ou coletivos pertencentes ao patrimônio jurídico da categoria profissional substituída, amparado pelo art. 8º, III, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 8º (...) III — ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 883.642, fixou a Tese relativa ao Tema de Repercussão Geral n 823: nos seguintes termos: “Os sindicatos possuem ampla legitimidade extraordinária para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização dos substituídos.” (RE 883642 RG, Relator Ministro Presidente, Tribunal Pleno, julgado em 18-06-2015.)
A partir desse precedente, o Superior Tribunal de Justiça adotou a compreensão de que: “A Suprema Corte, ao reafirmar sua jurisprudência sobre a ampla legitimidade extraordinária dos sindicatos, considerou que a execução de decisão proferida em ação coletiva depende apenas que o exequente demonstre sua condição de membro da categoria defendida. Nesse contexto, [...] é irrelevante qualquer consideração sobre eventual lista apresentada pelo sindicato junto à petição inicial.” (AgInt no RE nos EDcl no AgRg no REsp n. 1.537.629/RJ, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 1/6/2016, DJe de 28/6/2016.)
Neste cenário, firmou-se o entendimento de que o artigo 8°, inciso III, da Constituição Federal outorgou aos sindicatos legitimidade ampla para a defesa judicial e extrajudicial dos interesses coletivos ou individuais de toda a categoria que representam, não apenas de seus filiados, de maneira que o ajuizamento de ação coletiva independe da juntada da relação nominal dos filiados e de sua autorização expressa para a postulação em juízo, inclusive na fase/processo de execução do julgado.
No que diz respeito a limitação da eficácia territorial da execução aos substituídos residentes na circunscrição, há de se considerar, inicialmente, que conforme entendimento consolidado pelo Superior de Justiça, nas ações coletivas ajuizadas por sindicato em substituição processual nos interesses da categoria profissional, não se aplica a limitação subjetiva fundada no domicílio situado no âmbito da competência territorial do órgão prolator (art. 2º-A da Lei 9.494/97).
Neste sentido:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. EFEITOS DA SENTENÇA PROFERIDA EM AÇÃO COLETIVA. ART. 2º-A DA LEI 9.494/1997. INCIDÊNCIA DAS NORMAS DE TUTELA COLETIVA PREVISTAS NO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (LEI 8.078/1990), NA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI 7.34/1985) E NA LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI 12.016/2009). INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. LIMITAÇÃO DOS EFEITOS DA COISA JULGADA AO TERRITÓRIO SOB JURISDIÇÃO DO ÓRGÃO PROLATOR DA SENTENÇA. IMPROPRIEDADE. OBSERVÂNCIA AO ENTENDIMENTO FIRMADO PELA CORTE ESPECIAL NO JULGAMENTO DO RESP 1.243.887/PR, REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA, E PELO STF QUANTO AO ALCANCE DOS EFEITOS DA COISA JULGADA NA TUTELA DE DIREITOS COLETIVOS. AÇÃO COLETIVA AJUIZADA POR SINDICATO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. NÃO APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO RE 612.043/PR (TEMA 499). JULGAMENTO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 168/STJ. INDEFERIMENTO DOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. 1. Trata-se de Embargos de Divergência interpostos contra acórdão da Primeira Turma do STJ, nos autos do AgInt no Recurso Especial 1.770.377/RS, que entendeu que os efeitos da sentença coletiva, nos casos em que a entidade sindical atua como substituta processual, não estão adstritos aos filiados à entidade sindical à época do oferecimento da ação coletiva, nem sua abrangência cinge-se somente ao âmbito territorial da jurisdição do órgão prolator da decisão, salvo se houver restrição expressa no título executivo judicial. 2. A parte embargante afirma em seu arrazoado que deve prevalecer a conclusão exposta no AREsp 695.507/RS, em que a sentença civil proferida em ação de caráter coletivo ajuizada por entidade associativa ou sindicato, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados ou da categoria, atinge somente os substituídos que possuam, na data do ajuizamento da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator, conforme o disposto no artigo 2º-A da Lei 9.494/1997. 3. Com efeito, é assente na jurisprudência do STJ o entendimento de que, quando em discussão a eficácia objetiva e subjetiva da sentença proferida em ação coletiva proposta em substituição processual, a aplicação do art. 2º-A da Lei 9.494/1997 deve se harmonizar com os demais preceitos legais aplicáveis ao tema, de forma que o efeito da sentença coletiva nessas hipóteses não está adstrito aos filiados à entidade sindical à época do oferecimento da ação coletiva, nem limitada sua abrangência ao âmbito territorial da jurisdição do órgão prolator da decisão. 4. In casu nota-se, também, que não se aplica o disposto no RE 612.043/PR (Tema 499), julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Aquela Suprema Corte, apreciando o tema 499 da repercussão geral, desproveu o recurso extraordinário, declarando a constitucionalidade do art. 2º-A da Lei 9.494/1997, fixando a seguinte tese: "A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento". 5. Está bem delimitado e evidenciado no referido acórdão do STF que a tese relativa à limitação territorial dos efeitos da decisão coletiva diz respeito apenas às Ações Coletivas de rito ordinário, ajuizadas por associação civil, que agem em representação processual, não se estendendo tal entendimento aos sindicatos, que agem na condição de substitutos processuais, nem a outras espécies de Ações Coletivas, como, por exemplo, o Mandado de Segurança Coletivo. 6. A res iudicata nas Ações Coletivas é ampla, em razão mesmo da existência da multiplicidade de indivíduos concretamente lesados de forma difusa e indivisível, não havendo que confundir competência do juiz que profere a sentença com o alcance e os efeitos decorrentes da coisa julgada coletiva. 7. Limitar os efeitos da coisa julgada coletiva seria um mitigar exdrúxulo da efetividade de decisão judicial em Ação Coletiva. Mais ainda: reduzir a eficácia de tal decisão à "extensão" territorial do órgão prolator seria confusão atécnica dos institutos que balizam os critérios de competência adotados em nossos diplomas processuais, mormente quando - por força do normativo de regência do Mandado de Segurança (hígido neste ponto) - a fixação do Juízo se dá (deu) em razão da pessoa que praticou o ato (ratione personae). 8. Por força do que dispõem o Código de Defesa do Consumidor e a Lei da Ação Civil Pública sobre a tutela coletiva, sufragados pela Lei do Mandado de Segurança (art. 22), impõe-se a interpretação sistemática do art. 2º-A da Lei 9.494/1997, de forma a prevalecer o entendimento de que a abrangência da coisa julgada é determinada pelo pedido, pelas pessoas afetadas, e de que a imutabilidade dos efeitos que uma sentença coletiva produz deriva de seu trânsito em julgado, e não da competência do órgão jurisdicional que a proferiu. 9. Há que se respeitar, ainda, o disposto no REsp 1.243.887/PR representativo de controvérsia, porquanto naquele julgado já se vaticinara a interpretação a ser conferida ao art. 16 da Lei da Ação Civil Pública (alterado pelo art. 2º-A da Lei 9.494/1997), de modo a harmonizá-lo com os demais preceitos legais aplicáveis ao tema, em especial às regras de tutela coletiva previstas no Código de Defesa do Consumidor. 10. Nesse quadrante, percebe-se que o acórdão embargado encontra-se em conformidade com a jurisprudência atual do STJ. Assim, incide o disposto na Súmula 168/STJ: "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado". 11. Embargos de Divergência indeferidos. (EREsp 1770377 / RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, STJ, julgado em 27/11/2019, DJe 07/05/2020)
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3 DO STJ. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA OBTIDA POR SINDICATO EM SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. EFICÁCIA DA SENTENÇA NÃO ADSTRITA AOS FILIADOS À ENTIDADE NEM LIMITADA AO ÂMBITO TERRITORIAL DO ÓRGÃO PROLATOR DA DECISÃO. INTELIGÊNCIA DO ART. 2º-A DA LEI Nº 9.494/1997. ORIENTAÇÃO ADOTADA NO ERESP 1.770.377/RS, PRIMEIRA SEÇÃO, DJE 7/5/2020. PARADIGMA DE DIVERGÊNCIA INTERPRETATIVO SUPERADO. LIMITAÇÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA À BASE TERRITORIAL DO SINDICATO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 284 DO STF. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA Nº 7 DO STJ. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. 1. Afastada a alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, uma vez que o acórdão recorrido se manifestou de forma clara e fundamentada sobre a questão posta a deslinde, tendo obtido conclusão contrária à pretensão da Fazenda Nacional. 2. A Primeira Seção desta Corte, nos autos do EREsp 1.770.377/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 7/5/2020, se manifestou no sentido de que, quando em discussão a eficácia objetiva e subjetiva da sentença proferida em ação coletiva proposta em substituição processual (como ocorre quando a ação é ajuizada por sindicato), a aplicação do art. 2º-A da Lei 9.494/1997 deve se harmonizar com os demais preceitos legais aplicáveis ao tema, de forma que o efeito da sentença coletiva nessas hipóteses não está adstrito aos filiados à entidade sindical à época do oferecimento da ação coletiva, nem limitada sua abrangência ao âmbito territorial da jurisdição do órgão prolator da decisão. Naquela oportunidade registrou-se o distinguishing entre aquele caso e a orientação do Supremo Tribunal Federal no âmbito do RE 612.043/PR (Tema 499), julgado em repercussão geral, onde foi reconhecida a constitucionalidade do art. 2º-A da Lei 9.494/1997. 3. A pretensão de limitar os efeitos da sentença coletiva à base territorial do sindicato que atuou em substituição processual não encontra respaldo no art. 2º-A da Lei nº 9.494/1997, o qual, no que diz respeito a limites territoriais, trata apenas da competência territorial do órgão judicial prolator da decisão, em nada adentrando na questão relativa à base territorial sindical, de modo que o recurso especial não merece conhecimento em razão da incidência da Súmula nº 284 do STF, haja vista a deficiente fundamentação recursal no ponto, in verbis: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 4. O acolhimento da pretensão em tela demandaria reexame do contexto fáticoprobatório dos autos, relativamente à aferição da filiação ou não do exequente ao sindicato em questão ou sua atuação na categoria de bancário no âmbito da base territorial do referido sindicato, procedimento inviável em sede de recurso especial em razão do óbice da Súmula nº 7 desta Corte, além de análise da aplicação do art. 8º, II, da Constituição Federal, que limita a base territorial sindical, cujo exame desborda do estreito limite do recurso especial circunscrito à análise de ofensa a tratado ou lei federal. 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido. (REsp 1887817 / SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, STJ, julgado em 03/11/2020, DJe 27/11/2020)
Nessa mesma linha, confira-se ainda: AgInt no REsp 1.680.020/SC, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, DJe 5/10/2023.
Quanto a limitação da eficácia territorial da execução aos substituídos domiciliados na circunscrição do sindicato autor, pertinente a menção ao Tema 1.130-STJ, assim delimitado:
Questão submetida a julgamento
Definir se a eficácia do título judicial de ação coletiva promovida por sindicato de âmbito estadual está restrita aos integrantes da respectiva categoria profissional (filiados ou não) lotados ou em exercício na base territorial da entidade sindical autora.
Tese Firmada
A eficácia do título judicial resultante de ação coletiva promovida por sindicato de âmbito estadual está restrita aos integrantes da categoria profissional, filiados ou não, com domicílio necessário (art. 76, parágrafo único, do Código Civil) na base territorial da entidade sindical autora e àqueles em exercício provisório ou em missão em outra localidade
Traçados esses contornos, merece reforma parcial a sentença.
No caso concreto, a limitação dos efeitos da decisão aos substituídos domiciliados no âmbito da Seção Judiciária de Minas Gerais decorreu exclusivamente da aplicação do art. 2º-A da Lei nº 9.494/97, não havendo, contudo, qualquer elemento apto a evidenciar restrição subjetiva voluntariamente estabelecida pelo sindicato autor.
Ao contrário, a petição inicial expressamente consignou que a substituição processual pretendida abrangia toda a categoria representada pelo SINDSEP/MG, tendo a relação nominal sido apresentada apenas em atenção ao disposto no art. 2º-A da Lei nº 9.494/97, sem intenção de delimitação subjetiva da lide.
Desse modo, não procede a alegação do IBAMA de que a apresentação da relação nominal de substituídos teria convertido a substituição processual sindical em representação processual restrita aos nomes constantes da inicial.
Todavia, embora inaplicável a limitação territorial vinculada à competência jurisdicional do órgão prolator da decisão, os efeitos subjetivos da presente ação coletiva permanecem circunscritos aos integrantes da categoria profissional abrangidos pela base territorial de representação sindical do SINDSEP/MG, nos termos do Tema 1.130 do Superior Tribunal de Justiça.
Assim, merece reforma parcial a sentença apenas para afastar a limitação dos efeitos da decisão aos domiciliados no âmbito da Seção Judiciária de Minas Gerais, preservada, contudo, a restrição subjetiva correspondente à base territorial de representação do sindicato autor, em linha com a tese fixada no Tema 1.130-STJ.
Da prescrição aplicável ao caso
Tratando-se de prestações de trato sucessivo, a prescrição atinge apenas as parcelas vencidas há mais de cinco anos, contados retroativamente a partir da data de propositura da ação, nos termos dos arts. 1º a 3º do Decreto nº 20.910/32 e da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), in verbis:
“Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação, não havendo que se falar em prescrição do próprio fundo de direito.”
Não há como se cogitar da aplicação da prescrição bienal ou trienal defendida pelo IBAMA, pois as normas relativas à prescrição positivadas pelo Código Civil (art. 206, § 2º) não incidem no presente caso. O prazo prescricional em favor da Fazenda Pública somente será menor do que cinco anos quando houver lei especial regulando a matéria (STJ - AGARESP 201200734389, Rel. Min. Herman Benjamin. Segunda Turma, DJE de 27/09/2012).
O Superior Tribunal de Justiça já fixou esse entendimento em recurso repetitivo: "O prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é de 5 (cinco) anos, conforme previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos (regra do Código Civil), por se tratar de norma especial, que prevalece sobre a geral." (STJ. 1ª Seção. REsp 1251993-PR, Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12.12.2012).
Dessa forma, correta a sentença ao reconhecer prescritas apenas as parcelas anteriores ao quinquênio que antecedeu o ajuizamento da ação.
Do direito ao reajuste dos proventos de aposentadoria e pensão dos substituídos da parte autora, concedidos sem paridade após a EC nº 41/2003
A controvérsia cinge-se à análise do direito dos substituídos da parte autora ao reajuste de seus proventos de aposentadoria e pensão concedidos sem paridade após a EC nº 41/2003, pelos mesmos índices aplicáveis aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com o consequente pagamento das parcelas vencidas e vincendas a este título.
O art. 40, § 8º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003, assegura o reajustamento dos benefícios dos servidores públicos e pensionistas para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
Nesse sentido, a Lei nº 10.887/2004, em seu art. 15, inicialmente estabeleceu que os proventos de aposentadoria e as pensões concedidas com base no art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da EC nº 41/2003 seriam reajustados na mesma data dos reajustes do RGPS.
Essa regra vigorou até a edição da Medida Provisória nº 431/2008, posteriormente convertida na Lei nº 11.784/2008, que alterou o art. 15 da referida Lei nos seguintes termos:
“Art. 15. Os proventos de aposentadoria e as pensões de que tratam os arts. 1º e 2º desta Lei serão reajustados, a partir de janeiro de 2008, na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, ressalvados os beneficiados pela garantia de paridade de revisão de proventos de aposentadoria e pensões de acordo com a legislação vigente.”
Apesar disso, a Administração Pública, sob o argumento de inexistência de ato normativo que fixasse os índices aplicáveis, passou a realizar os reajustes dos benefícios de aposentadoria e pensão somente a partir da edição da referida medida provisória.
Contudo, a Lei nº 9.717/1998, que estabelece normas gerais para os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conferiu à União, por intermédio do Ministério da Previdência Social, a competência para regulamentar tais reajustes.
Em decorrência disso, foi editada a Orientação Normativa MPS/SPS nº 3, de 13 de agosto de 2004, que determinou:
"Art. 65. Os benefícios de aposentadoria e pensão [...] serão reajustados para preservar-lhes, em caráter permanente, os valores reais, na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do RGPS, de acordo com a variação do índice definido em lei pelo ente federativo.
Parágrafo único. Na ausência de definição do índice de reajustamento pelo ente, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do RGPS."
Posteriormente, a Orientação Normativa MPS/SPS nº 1, de 23 de janeiro de 2007, revogou a norma anterior, mas manteve a redação do dispositivo no art. 73, sem contrariar a Lei nº 10.887/2004.
Dessa forma, a interpretação sistemática dos dispositivos legais supracitados evidencia a inexistência de lacuna normativa, sendo aplicável, na ausência de norma específica do ente federativo, o mesmo índice de reajuste dos benefícios do RGPS.
Nestes termos, a questão foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1224 da repercussão geral, em que se fixou a seguinte tese de observância obrigatória:
“É constitucional o reajuste de proventos e pensões concedidos a servidores públicos federais e seus dependentes não beneficiados pela garantia de paridade de revisão pelo mesmo índice de reajuste do regime geral de previdência social (RGPS), previsto em normativo do Ministério da Previdência Social, no período anterior à Lei 11.784/2008.”
No mesmo sentido a jurisprudência do egrégio TRF – 1ª Região:
PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS INATIVOS NÃO SUBMETIDOS À REGRA DA PARIDADE. REAJUSTE DOS PROVENTOS/PENSÕES NOS MESMOS ÍNDICES APLICADOS NO REAJUSTAMENTO DOS BENEFÍCIO DO RGPS. LEI N. 9.717/98. APLICABILIDADE. APELAÇÃO DA UNIÃO DESPROVIDA. 1. Trata-se de apelação da União em face de sentença que julgou procedentes os pedidos da autora, para reconhecer o direito à revisão dos seus proventos de aposentadoria com aplicação dos índices do Regime Geral de Previdência Social RGPS, no período de junho de 2004 a janeiro de 2008. 2. A Lei 10.887/2004 previu, no art. 15, que os proventos dos aposentados e os pensionistas serão reajustados na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, mas não definiu o índice a ser aplicado aos reajustes. Por sua vez, a Lei n. 9.717/1998, ao traçar as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, delegou competência ao Ministério da Previdência Social para o estabelecimento de regras gerais do regime em questão. A Regulamentação foi realizada em 13 de agosto de 2004, por meio da edição da Orientação Normativa MPS/SPS n. 3, que definiu que os índices de reajustamento deveriam ser os mesmos que corrigiam os benefícios do RGPS, tendo essa disciplina sido positivada na MP n. 431/2008, convertida na Lei n. 11.784/08. 3. A questão controvertida não merece maiores digressões, tendo em vista que já foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal , em sede de repercussão geral, Tema 1.224, no julgamento do RE 1.372.723/RS, Relator Dias Tofolli, Tribunal Pleno, no sentido de que as aposentadorias dos servidores públicos e as pensões de seus respectivos dependentes não alcançados pela regra da paridade devem ser reajustadas pelos índices aplicados aos benefícios do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) no período anterior à Lei 11.748/2008. 4. Apelação da União desprovida. (AC 1018974-48.2024.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 04/07/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. RECURSO ADESIVO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. PENSÃO CIVIL. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. REAJUSTE DOS PROVENTOS E PENSÕES PELOS MESMOS ÍNDICES DO RGPS. PERÍODO DE 2004 A 2008. ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 3/2004. CONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA 85/STJ. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS. 1. Remessa necessária, apelação da União e recurso adesivo do SINDSEP/AP contra sentença que julgou parcialmente procedente pedido para determinar à União que incorpore, nas mesmas datas e índices aplicados ao RGPS, os reajustes de proventos de aposentadoria e pensões dos substituídos, referentes ao período de 2004 a 2008, com compensação dos reajustes eventualmente já concedidos, observada a prescrição quinquenal. As partes foram condenadas ao pagamento de honorários, fixados em 10% sobre o valor do proveito econômico, com distribuição proporcional da sucumbência. 2. Há três questões em discussão: (i) a limitação territorial dos efeitos da sentença coletiva proposta no Distrito Federal por sindicato de âmbito estadual; (ii) a ocorrência de prescrição do fundo de direito, considerando a data de publicação da EC 41/2003; (iii) a legalidade da aplicação dos índices de reajuste do RGPS aos proventos e pensões de servidores inativos e pensionistas não contemplados com a paridade, no período de 2004 a 2008, antes da vigência da Lei nº 11.784/2008. 3. A limitação territorial dos efeitos da sentença não se aplica às ações coletivas propostas contra a União no Distrito Federal, em razão da regra de competência concorrente e do disposto no art. 109, §2º, da CF/1988, conforme jurisprudência consolidada do STF e do STJ. Preliminar rejeitada. 4. Tratando-se de relação jurídica de trato sucessivo, a prescrição atinge apenas as parcelas vencidas anteriormente ao quinquênio que antecede o ajuizamento da ação, conforme o art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e a Súmula 85 do STJ. A prejudicial de mérito é rejeitada. 5. A Lei nº 10.887/2004 estabeleceu o direito ao reajuste de proventos de aposentadoria e pensões na mesma data do reajuste dos benefícios do RGPS. A definição dos índices aplicáveis foi suprida pela Orientação Normativa nº 3/2004 do MPS, posteriormente positivada pela Lei nº 11.784/2008. 6. O STF, ao julgar o MS 25.871/DF, e no Tema 1.224 da repercussão geral, reconheceu a constitucionalidade da aplicação dos índices do RGPS para reajuste de benefícios de inativos e pensionistas sem paridade no período anterior à edição da Lei nº 11.784/2008. 7. A jurisprudência do TRF da 1ª Região também admite o reajuste de proventos e pensões conforme os índices do RGPS, com fundamento no § 8º do art. 40 da CF/1988 e nas Leis nº 9.717/1998 e nº 10.887/2004. 8. A sentença está em consonância com esse entendimento, devendo ser mantida. 9. Verificada a sucumbência recíproca, pois parte dos pedidos foi acolhida e outra parte foi rejeitada, inclusive quanto à extensão dos reajustes pleiteados, justifica-se a manutenção da distribuição proporcional da verba honorária fixada na origem. Recurso adesivo improvido. 10. Remessa necessária, apelação da União e recurso adesivo do SINDSEP/AP desprovidos. Honorários advocatícios majorados em 1% sobre a mesma base de cálculo da sentença, nos termos do art. 85, §11, do CPC. Tese de julgamento: "1. Os servidores públicos aposentados e pensionistas não contemplados com a paridade têm direito ao reajuste de seus proventos e pensões com base nos mesmos índices aplicáveis ao RGPS, no período de 2004 a 2008, conforme a Orientação Normativa nº 3/2004, posteriormente positivada pela Lei nº 11.784/2008. 2. Nas ações coletivas propostas no Distrito Federal contra a União, não se aplica a limitação territorial dos efeitos da sentença prevista no art. 2º-A da Lei nº 9.494/1997. 3. Em relações jurídicas de trato sucessivo, a prescrição alcança apenas as parcelas vencidas no quinquênio anterior à propositura da ação, nos termos da Súmula 85 do STJ. 4. Caracterizada a sucumbência recíproca, é legítima a distribuição proporcional da verba honorária entre as partes." Legislação relevante citada: CF/1988, art. 40, § 8º; art. 109, § 2º. Decreto nº 20.910/1932, art. 1º. Lei nº 9.717/1998, art. 9º. Lei nº 10.887/2004, art. 15. Lei nº 11.784/2008. Lei nº 9.494/1997, art. 2º-A. CPC/2015, art. 85, §§ 3º, 5º e 11. Jurisprudência relevante citada: STF, MS 25.871/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 04/04/2008; STF, Tema 1.224/RG. STJ, AgInt nos EDcl no AgRg no REsp 1431200/CE, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 13/09/2016. TRF1, AC 0007324-14.2011.4.01.3000; AC 0067033-41.2011.4.01.3400; AC 0006072-03.2012.4.01.3400. (AC 0038591-26.2015.4.01.3400, JUIZ FEDERAL HEITOR MOURA GOMES, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 21/05/2025)
CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO COLETIVA. SINDICATO. AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DESNECESSÁRIA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL DA EFICÁCIA. ÂMBITO DE ABRANGÊNCIA DO ENTE COLETIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE SERVIDOR PÚBLICO NÃO SUBMETIDO À REGRA DA PARIDADE NOS MOLDES DOS ÍNDICES DO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. POSSIBILIDADE. LEIS 10.887/04 e 9.717/98. ORIENTAÇÃO NORMATIVA DO MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL 3/2004. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo INSS contra sentença que julgou procedente o pedido, "a fim de determinar ao Réu que incorpore aos benefícios de pensão ou aposentadoria dos substituídos do autor, concedidos de 2004 a 2008, os reajustes concedidos pelo RGPS, nas mesmas datas e pelos mesmos índices, devendo ser compensados os eventuais reajustes já concedidos no período e observada a prescrição qüinqüenal". 2. Afasta-se a alegação de ilegitimidade ativa, pois é do INSS o ônus orçamentário decorrente de eventual procedência da demanda, uma vez que se postula reajuste de proventos de seus servidores aposentados e pensionistas. (...) 5. A Lei n. 10.887/2004 estabeleceu, em seu art. 15, que os proventos dos aposentados e os pensionistas serão reajustados na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social, porém não fixou o índice a ser aplicado aos reajustes, o que se deu com a edição da Orientação Normativa MPS/SPS n. 3, de 13/08/2004, que definiu que os índices de reajustamento deveriam ser os mesmos que corrigiam os benefícios do RGPS, tendo essa disciplina sido positivada na MP n. 431/2008, convertida na Lei n. 11.784/08. A Orientação Normativa em apreço fora editada com fundamento na Lei n. 9.717/1998, que, ao tratar das regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, delegou competência ao Ministério da Previdência Social para o estabelecimento de regras gerais do regime em questão. 6. A questão controvertida já não comporta maiores discussões, uma vez que fora dirimida pelo Supremo Tribunal Federal (MS 25.871-3/DF. Relator Ministro CEZAR PELUSO, DJE 04/04/2008), fixando aquela Excelsa Corte a seguinte tese, no Tema de Repercussão Geral 1.224: "É constitucional o reajuste de proventos e pensões concedidos a servidores públicos federais e seus dependentes não beneficiados pela garantia de paridade de revisão pelo mesmo índice de reajuste do regime geral de previdência social (RGPS), previsto em normativo do Ministério da Previdência Social, no período anterior à Lei 11.784/2008". 7. Correção monetária e juros de mora conforme o Manual de Cálculos da Justiça Federal, cujos parâmetros se harmonizam com a orientação que se extrai do julgamento do RE 870.947/SE (Tema 810 da repercussão geral) e TEMA 905 STJ. 8. Honorários recursais majorados em 1%, na forma do § 11 do art. 85 do CPC/2015. 9. Apelação do INSS desprovida. (AC 0006377-25.2014.4.01.3300, DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO OSWALDO SCARPA, TRF1 - NONA TURMA, PJe 08/05/2024)
Importa destacar, por fim, que o pedido inicial não visa à concessão de aumento de vencimentos aos servidores — matéria submetida à reserva legal —, tampouco fundamenta-se na isonomia. Trata-se, exclusivamente, da aplicação dos critérios legais de reajuste aos benefícios de pensão.
Portanto, não incide, no caso, a vedação da Súmula nº 339 do STF, tampouco a da Súmula Vinculante nº 37, que dispõe:
"Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia."
Desse modo, não subsiste o fundamento adotado na sentença no sentido de que a redação originária do art. 15 da Lei nº 10.887/2004 possuiria natureza meramente programática ou dependeria, para sua eficácia, da superveniente edição da MP nº 431/2008.
Diante do exposto, em conformidade com o Tema 1.224 do Supremo Tribunal Federal, merece reforma parcial a sentença para reconhecer o direito dos substituídos titulares de aposentadorias e pensões concedidas sob a égide da EC nº 41/2003, não alcançados pela garantia de paridade, ao reajustamento de seus proventos e pensões pelos mesmos índices de reajuste aplicados aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social também no período anterior à edição da MP nº 431/2008, observada a prescrição quinquenal e compensados os valores eventualmente pagos administrativamente sob o mesmo título.
No tocante ao pedido de revisão da média aritmética inicial prevista no art. 1º da Lei nº 10.887/2004 e à apuração de diferenças posteriores a 2008, a sentença extinguiu parcialmente o feito sem resolução do mérito, ao fundamento de ausência de demonstração concreta de lesão coletiva ou de efetivo descumprimento administrativo da norma invocada.
Todavia, o reconhecimento do direito dos substituídos à aplicação dos índices corretos de reajustamento dos proventos e pensões no período anterior à Lei nº 11.784/2008 repercute, em tese, sobre os critérios de cálculo e evolução dos benefícios abrangidos pela demanda coletiva.
Nessa linha, a 1ª Turma Suplementar deste Tribunal assentou que “a revisão da média aritmética inicial e a apuração de diferenças posteriores a 2008 carecem de lastro probatório mínimo, devendo eventual exame ocorrer na fase de execução” (TRF6, ApRemNec 0017216-40.2009.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar, Rel. Des. Federal Bernardo Tinoco de Lima Horta, D.E. 22/09/2025).
Com efeito, o acervo probatório produzido nesta ação coletiva não contém elementos técnicos suficientes aptos a evidenciar, de maneira uniforme e generalizada, erro aritmético na formação da média contributiva dos substituídos ou incorreção na aplicação administrativa dos reajustes posteriores a 2008, não se mostrando juridicamente adequado transformar a presente fase cognitiva em ampla auditoria pericial genérica sobre o universo de beneficiários abrangidos pela demanda.
Assim, merece parcial reforma a sentença apenas para afastar a extinção sem resolução do mérito do pedido, esclarecendo que o reconhecimento do direito aos índices de reajustamento ora acolhido integra o título judicial formado nos autos, permanecendo a apuração das eventuais repercussões aritméticas individuais condicionada à demonstração concreta das situações funcionais específicas em fase de cumprimento de sentença.
Por fim, assiste razão parcial ao IBAMA quanto à necessidade de explicitação da possibilidade de compensação dos valores eventualmente pagos administrativamente aos substituídos, a fim de evitar duplicidade de pagamento e enriquecimento sem causa.
Consectários
A data da sentença é o marco temporal a ser considerado para definição da norma de regência aplicável ao arbitramento de honorários de sucumbência. Dessa forma, uma sentença prolatada sob o Código de Processo Civil de 1973 terá este código como norma dos honorários, mesmo que tal sentença seja reformada, com inversão da sucumbência, já sob a vigência do CPC/2015. (EAREsp 1255986, Rel. Min. Luiz Felipe Salomão, DJ 20/03/2019).
Diante da substancial alteração da solução adotada na origem, com acolhimento do núcleo principal da pretensão recursal deduzida pelo sindicato autor, que sucumbiu de parcela mínima do pedido, impõe-se a condenação do IBAMA ao pagamento dos ônus sucumbenciais (art. 21, parágrao único, do CPC/1973).
Considerando o reduzido valor atribuído à causa, fixado em R$ 500,00 apenas para efeitos de alçada, bem como a natureza da demanda, o grau de zelo profissional, o trabalho desenvolvido e a complexidade jurídica da controvérsia, condeno o IBAMA ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro, por equidade, em R$ 5.000,00, nos termos do art. 20, § 4º, do CPC/1973. A autarquia é isenta de custas, devendo arcar apenas com o reembolso daquelas eventualmente antecipadas pela parte autora.
As diferenças apuradas em decorrência dos reajustes reconhecidos, respeitada a prescrição quinquenal e compensados eventuais valores já pagos administrativamente ou em juízo a seus substituídos a mesmo título, deverão ser acrescidas de juros e correção monetária na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal, em sua versão mais atualizada, vigente ao tempo do cumprimento de sentença, que já segue os precedentes de observância obrigatória do STF e do STJ sobre o tema, conforme o encadeamento da legislação de regência e sua vigência, como tem reiteradamente decidido a 2ª Turma deste Tribunal: AC n. 0024723-91.2005.4.01.3800, relator Desembargador Pedro Felipe Santos, TRF6, Segunda Turma, j. 13/06/2023; AC 1023821-84.2019.4.01.0000, Relator Desembargador Federal Klaus Kuschel, 2ª Turma, j. 18/04/2023; AC 0026079-38.2016.4.01.3800, Relator Desembargadora Federal Luciana Pinheiro Costa, 2ª Turma, TRF6, j. 28/03/2023.
Conclusão
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento às apelações e remessa necessária, nos termos da fundamentação.
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