Apelação Cível Nº 0006106-28.2015.4.01.3802/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO contra sentença que julgou procedente o pedido formulado em ação ordinária ajuizada por policial rodoviário federal aposentado, para assegurar-lhe o direito à manutenção da aposentadoria compulsória concedida pela Portaria DPRF nº 2.881/2015, porém com proventos integrais, mediante revisão parcial das Portarias DPRF nºs 1.591/2015 e 2.881/2015. A sentença reconheceu que a aposentadoria voluntária anteriormente concedida ao autor pela Portaria DPRF nº 269/2002 fora anulada em cumprimento a decisões do Tribunal de Contas da União que reputaram ilegal a contagem ficta de tempo de serviço prestado, mas concluiu que a excessiva demora da Administração e do TCU na apreciação definitiva do ato de aposentadoria, superior a treze anos, impedia que o servidor suportasse sozinho os efeitos decorrentes da redução de seus proventos, sobretudo diante do retorno às atividades em idade avançada e posterior aposentadoria compulsória proporcional. A União foi condenada, ainda, ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa (Evento 2, fls. 193/197).
Em suas razões recursais, a União sustenta, em síntese, que a sentença deixou de analisar a legalidade da aposentadoria originária e concedeu ao autor aposentadoria compulsória com proventos integrais sem respaldo legal, apenas com fundamento em critérios de equidade relacionados à demora administrativa. Argumenta que o ato de aposentadoria constitui ato administrativo complexo, somente aperfeiçoado com o registro perante o TCU, razão pela qual não há decadência administrativa antes da manifestação definitiva daquela Corte de Contas. Defende a legalidade da decisão do TCU que negou registro à aposentadoria do autor, ao fundamento de que foi indevidamente computado tempo ficto mediante aplicação do fator 1,4 sobre período laborado sob o regime celetista, em hipótese na qual já havia regime especial próprio de aposentadoria previsto na Lei Complementar nº 51/1985. Sustenta a impossibilidade de conjugação de vantagens oriundas do regime geral e do regime próprio dos servidores públicos, sob pena de bis in idem, invocando precedentes do STF, Súmula 245 do TCU e julgados dos Tribunais Regionais Federais. Requer, ao final, a reforma integral da sentença, com a improcedência dos pedidos formulados na inicial (Evento 2, fls. 204/216).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 3 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.”
Conheço da apelação interposta, por entender preenchidos os pressupostos de admissibilidade.
Mérito Recursal
A Administração Pública, pelo princípio da autotutela administrativa, tem o poder-dever de rever de ofício os seus atos ilegais, podendo ainda revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
Neste sentido o Enunciado de Súmula nº 473 do STF e os artigos 53 da Lei nº 9.784/99 e 114 da Lei nº 8.112/90:
Súmula 474 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. (Lei nº 9.784/99)
Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. (Lei nº 8.112/90)
A Lei 9.784/99 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O artigo 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma, em 01.02.1999.
Esse mesmo prazo decadencial é aplicável à concessão de aposentadorias, de reformas e de pensões pela Administração Pública aos servidores e aos pensionistas. Nos últimos anos, alguns entendimentos jurisprudenciais delinearam o poder da Administração Pública e do Tribunal de Contas da União de revisar tais atos, os quais podem ser resumidos pelos seguintes verbetes:
(I) A concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão consiste em ato complexo, que se inicia no órgão de origem ao qual pertence o servidor ou o pensionista, mas somente se perfectibiliza com o registro realizado pelo Tribunal de Contas da União.
(II) A apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão pelo Tribunal de Contas da União prescinde de contraditório e de ampla defesa. Essa é uma exceção à regra geral segundo a qual, nos processos perante o Tribunal de Contas da União, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado (Súmula Vinculante n. 3, STF);
(III) Caso o Tribunal de Contas da União considere ilegal o ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão e indefira o seu registro, não há obrigatoriedade da reposição das importâncias recebidas de boa-fé, pelo menos até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente (Súmula n. 106, TCU).
(IV) O TCU encontra-se sujeito ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à Corte. A inércia do TCU, consistente em não julgar a legalidade da aposentadoria, da reforma militar ou da pensão nesse prazo importará em registro tácito do ato administrativo concessório do benefício. Esse entendimento, cristalizado em precedente vinculante julgado sob o rito da repercussão geral, não recebeu modulação de efeitos, tendo aplicação imediata e retroativos aos processos em curso (STF, Tema Repercussão Geral 445, RE 636553/RS, DJe 26/5/2020).
(V) O registro expresso ou tácito do ato de concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão não faz coisa julgada administrativa. O ato de concessão pode ser revisto de ofício pelo TCU ou pela Administração Pública em três hipóteses, no exercício da autotutela, e desde que obedecidos o contraditório e a ampla defesa:
a) no prazo decadencial de cinco anos, contados do registro expresso ou tácito da aposentadoria, da reforma ou da pensão, quando o ato violar a ordem jurídica, mas não for comprovada a má-fé do beneficiário;
b) a qualquer tempo, quando o ato violar a ordem jurídica e for comprovada a má-fé do beneficiário; e
c) a qualquer tempo, quando o ato precisar ser reajustado à legislação posterior. Com efeito, a definitividade do ato de concessão do benefício, advinda do seu registro, não o torna imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, respeitada a irredutibilidade dos vencimentos.
(VI) O prazo para o registro da concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão, assim como o prazo para a revisão respectiva, não se suspende nem se interrompe, uma vez que possuem natureza decadencial.
(VII) O prazo decadencial de revisão do ato de concessão de aposentadoria, de reforma ou de pensão por parte da Administração ou do TCU não se confunde com o prazo prescricional que o servidor ou o pensionista dispõe para pleitear a revisão do benefício. O fato de a aposentadoria do servidor público caracterizar-se como um ato complexo, que se aperfeiçoa somente após o seu registro perante a Corte de Contas - a partir de quando inicia-se o prazo decadencial para a Administração rever o ato de aposentadoria -, não tem o condão de modificar o termo inicial do prazo prescricional da pretensão do servidor inativo de revisão do ato de aposentadoria, a qual inicia-se na data da concessão do ato de aposentadoria. Com o deferimento provisório da aposentadoria, da reforma ou da pensão, o beneficiário passa a fazer gozo da benesse, correndo a partir daí o prazo quinquenal para que ele pleiteie a revisão do valor da importância pecuniária percebida. (AgRg no AREsp 43.863/RS, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, Dje 25/9/2012, AgRg no AREsp n. 567.783/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 28/10/2014).
(VIII) Para fins de supressão ou redução de vantagem remuneratória, mesmo que a Administração possa anular, de ofício, seus próprios atos quando eivados de ilegalidade (artigo 53 da Lei n. 9.784/1999), exige-se a instauração de prévio processo administrativo em que devidamente observado o devido processo legal (Tema n. 138, STF: “Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”). Dessa forma, se a hipótese não se enquadrar na exceção prevista na Súmula Vinculante n. 3 (controle de legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU) e a decisão puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo de efeitos concretos, é devida a observância da ampla defesa e do contraditório.
Traçados estes contornos jurídicos, verifica-se, no caso, que o autor é servidor aposentado do Departamento de Polícia Rodoviária Federal desde 2002, quando lhe foi concedida aposentadoria voluntária (Evento 2, fls. 46).
Consta dos autos manifestação administrativa de 2007 reconhecendo a regularidade da aposentadoria e determinando o arquivamento do processo funcional (Evento 2, fls. 47), circunstância apta a reforçar, objetivamente, a legítima confiança do administrado na estabilidade de sua situação jurídica.
Somente após sete anos da concessão da aposentadoria o ato foi apreciado pelo TCU, que, por meio do Acórdão nº 3905/2009-TCU – 2ª Câmara, considerou ilegal o benefício ao fundamento de que teria havido utilização indevida de tempo ficto decorrente da conversão, pelo fator 1,4, de período laborado sob o regime celetista, haja vista a existência de regramento próprio para a aposentadoria do autor - LC nº 51/1985 (Evento 2, fls. 48/51).
Além do transcurso dos sete anos supracitados, a controvérsia administrativa não se encerrou naquele momento.
Após a aludida decisão proferida pelo TCU em 2009, a própria Polícia Rodoviária Federal apresentou pedido de reconsideração, defendendo a regularidade das aposentadorias questionadas (Evento 2, fls. 52/53). Referido pleito (frise-se, feito pela própria PRF, e não pelo autor) somente veio a ser apreciado pela Corte de Contas, por meio do Acórdão 7277/2013 cuja comunicação ocorreu apenas em 2014 (fls. 54), evidenciando a persistência da controvérsia no âmbito da administração (PRF) e do TCU por mais de uma década desde a concessão da aposentadoria em 2002. Na sequência, ainda foram opostos embargos de declaração, definitivamente apreciados apenas por meio do Acórdão nº 1909/2015-TCU (fls. 66).
A prolongada tramitação do procedimento administrativo assume especial relevância à luz da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 445 da repercussão geral e dos esclarecimentos posteriormente prestados nos embargos de declaração opostos no RE nº 636.553/RS.
Na ocasião, a Suprema Corte assentou que o prazo quinquenal para apreciação da legalidade do ato concessório possui natureza objetiva, decadencial e ininterrupta, tratando-se de verdadeiro período de “cinco anos tout court”, insuscetível de suspensão ou interrupção. Destacou-se, ainda, que a limitação temporal decorre da necessidade de impedir que o administrado permaneça indefinidamente submetido a cenário de instabilidade funcional decorrente da excessiva duração do controle externo.
Também ficou expressamente assentado que a preocupação da Suprema Corte recaía sobre a demora das Cortes de Contas em “finalizar a análise da legalidade da concessão inicial” e estabilizar definitivamente as relações jurídicas.
Nesse contexto, considerando a concessão em 2002 e que embora tenha havido pronunciamento inicial do TCU em 2009, a controvérsia administrativa permaneceu submetida à rediscussão interna até 2015, resta evidenciada circunstância de prolongada indefinição administrativa incompatível com os princípios da segurança jurídica e da estabilização das relações jurídicas consagrados no Tema 445, caracterizando-se a decadência.
A interpretação sustentada pela União — no sentido de que qualquer manifestação inicial do TCU seria suficiente para afastar a incidência do prazo fixado no Tema 445 — acaba por esvaziar a própria finalidade do precedente vinculante, permitindo a perpetuação da instabilidade jurídica que o Supremo Tribunal Federal buscou justamente evitar.
As peculiaridades do caso concreto reforçam, ainda, a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. O autor permaneceu aposentado desde 2002; houve reconhecimento administrativo da regularidade do ato concessório pelo próprio órgão de origem em 2007, com encaminhamento do feito para arquivamento funcional (fls. 47); a própria Polícia Rodoviária Federal defendeu formalmente perante o TCU a legalidade das aposentadorias questionadas (fls. 52/53); o Tribunal de Contas reconheceu a boa-fé do servidor ao dispensar a devolução das parcelas recebidas; e não há qualquer elemento indicativo de fraude ou má-fé por parte do demandante.
Nesse cenário, revela-se incompatível com os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da estabilização das relações jurídicas impor ao servidor, após mais de uma década de consolidação fática de sua situação funcional e diante da prolongada tramitação administrativa perante a própria Corte de Contas, a integralidade dos efeitos gravosos decorrentes da revisão tardia do ato concessório originário.
A orientação ora adotada encontra respaldo em recente precedente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no qual se reconheceu a impossibilidade de revisão tardia do ato concessório de aposentadoria diante da excessiva demora do Tribunal de Contas da União na conclusão do controle de legalidade do benefício:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. DECADÊNCIA CONFIGURADA PARA FINS DE REVISÃO DO ATO CONCESSIVO DA APOSENTADORIA. ART. 54 DA LEI N° 9.784/1999. MARCO INICIAL. SEGURANÇA JURÍDICA. CONFIANÇA LEGÍTIMA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A irresignação das apeladas se assenta no pronunciamento judicial que reconheceu a decadência do direito de a administração rever o ato de aposentadoria do autor, concedido em abril de 1992. 2. O processo de aposentadoria do demandante foi formalizado no Tribunal de Contas da União (TCU) em 1997 (TC-853.604/1997-5); porém, a decisão do TCU que considerou o ato ilegal (Acórdão nº 1.620/2006-TCU-1ª Câmara) e seu subsequente reexame (Acórdão nº 1.512/2008-TCU-1ª Câmara) foram proferidos somente em 2006 e 2008, respectivamente. 3. A Lei n. 9.784/1999, em seu art. 54, prevê o prazo decadencial de cinco anos para a administração anular atos administrativos que gerem efeitos favoráveis aos destinatários, contados da data de sua prática ou da percepção do primeiro pagamento, salvo comprovada má-fé. 4. O Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema de Repercussão Geral 445 (RE n. 636.553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020), pacificou a tese de que "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas." 5. Em consonância, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado tal entendimento, a exemplo do julgado no AgInt no REsp n. 1.942.293/SE (Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 17/4/2023, DJe de 20/4/2023), que aplica o referido Tema 445/STF. 6. Na hipótese, o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para o TCU exercer seu controle sobre a legalidade da aposentadoria do apelado teve início em 1997, com a chegada do processo à Corte de Contas, exaurindo-se, portanto, em 2002. As decisões do TCU (2006/2008) foram proferidas muito após a consumação do referido prazo. 7. A inércia e a morosidade da Administração Pública na fiscalização e julgamento do ato, que ultrapassaram o limite temporal estabelecido pelo STF, não podem prejudicar o administrado de boa-fé, sob pena de violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. 8. Apelações da União Federal e da Fundação Universidade de Brasília desprovidas. (AC 0027109-28.2008.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL JOAO LUIZ DE SOUSA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 06/10/2025 PAG.)
Embora o precedente acima verse sobre hipótese em que a primeira manifestação do TCU ocorreu após o quinquênio fixado no Tema 445, sua ratio decidendi também se aplica às situações em que a controvérsia administrativa permanece submetida à prolongada rediscussão interna por período incompatível com a necessidade de estabilização das relações jurídicas e proteção da confiança legítima do administrado de boa-fé.
No caso concreto, ainda que se possa discutir a exata incidência da decadência delineada no Tema 445 da repercussão geral, especialmente diante da ausência de informação precisa nos autos acerca da data de efetiva chegada do processo ao Tribunal de Contas da União, é certo que os elementos concretos supracitados (concessão em 2002, reconhecimento administrativo da regularidade do ato concessório pelo órgão de origem em 2007; primeiro acórdão do TCU em 2009, pedido de reconsideração pela própria administração com defesa da legalidade das aposentadorias e decisão final da Corte de Contas apenas em 2015), evidenciam o transcurso do prazo decadencial quinquenal à luz da essência do entendimento fixado no aludido precedente vinculante, o que implicaria o reconhecimento da ilegalidade da revisão e restabelecimento do status anterior do benefício, com o pagamento das diferenças apuradas.
Contudo, não houve recurso da parte autora postulando o restabelecimento integral da aposentadoria originária concedida em 2002, o que impede a adoção da medida supracitada, que seria mais gravosa à União (recorrente).
Nesse contexto, a solução intermediária adotada na sentença — que preservou a revisão e a aposentadoria compulsória posteriormente concedida, mas garantindo proventos integrais — revela-se compatível com os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da proporcionalidade, não sendo possível, em sede de apelação exclusiva da União, promover alteração que implique reformatio in pejus.
Dessa forma, embora reconhecida a decadência administrativa, deve ser mantida a solução adotada na sentença de primeiro grau, em razão da proibição de reformatio in pejus.
Consectários
Publicada a sentença na vigência do Código de Processo Civil de 2015 e não provido o recurso de apelação, incide o disposto no artigo 85, §11, do novo diploma processual. Portanto, os honorários advocatícios devem ser majorados em dois pontos percentuais, observado o limite máximo estabelecido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 85 do Código de Processo Civil, em favor do patrono da parte recorrida.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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