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Apelação Cível Nº 0005733-57.2016.4.01.3803/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0005733-57.2016.4.01.3803/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT e pela União, veiculadas no Evento 9-OUT1 págs. 346, e Evento 10-OUT1 págs. 347 a 352 e págs. 354 a 372, para impugnar sentença do Juízo da 2ª Vara da Subseção Judiciária de Uberlândia, veiculada no Evento 9-OUT1 págs. 333 a 344, que, em sede de ação civil pública, acolheu parcialmente a pretensão do MPF e as condenou: “a) o DNIT em obrigação de fazer no sentido de dar início, no prazo máximo de 90 dias, à obra de duplicação da BR 365 na altura dos KM 688 a 694, perímetro urbano de Monte Alegre de Minas Gerais, devendo construir passarelas e passagens de nível no local, para permitir o trânsito de veículos entre os dois lados da referida cidade, promovendo também a recuperação dos acostamentos e implantando um sistema de sinalização eficiente e visível aos usuários; b) a União e o DNIT em obrigação de fazer para, no prazo de 90 dias, construir viadutos e trincheiras no perímetro urbano de Monte Alegre, bem como de rodoaneis e vias marginais, conforme previsto no projeto original, em conformidade com normas de segurança e conforto constantes do Manual de Normas Técnicas do Ministério do Transporte; c) a União em obrigação de fazer consistente na liberação de crédito suplementar necessário ao cumprimento dos itens supramencionados, na forma da Lei Orçamentária Anual; d) a União e o DNIT, solidariamente, no pagamento de indenização por danos morais coletivos no valor de R$ 2000.000,00 (duzentos mil reais), corrigidos monetariamente de acordo com os índices adotados pelo Manual de Cálculos da Justiça Federal, a partir da data desta sentença (Súmula 362 do STJ), e acrescidos de juros de mora de I% (um por cento) ao mês, a partir da citação (STJ — 3' Turma, AGARESP 784591, Relator Min. Moura Ribeiro, DJE de 10/06/2016), cujo valor deverá ser revertido ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, conforme disposto no art. 13 da Lei n. 7.347/95 e Lei n. 9.008/95. Fixo, para o caso de descumprimento das obrigações impostas nas alíneas "a", "h" e "c", multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais). Defiro parcialmente o pedido formulado em sede de tutela de urgência e determino ao DN1T que, no prazo de 60 (sessenta) dias, promova medidas emergenciais, como prometidas pelo chefe da unidade do DNIT em Uberlândia/MG, por ocasião da inspeção ministerial em 18/6/2013, consistentes; a) na execução de mais de duas passagens (inferiores) provisórias para facilitar o acesso dos moradores e para mitigar o problema constado no trecho urbano da rodovia BR-365 em Monte Alegre de Minas/MG; b) na correção das patologias da passagem inferior existente na Avenida da Saudade, sob a rodovia BR-365, em Monte Alegre de Minas/MG; c) na construção de três passarelas para a travessia de pedestres sobre a rodovia BR-365 no trecho urbano de Monte Alegre de Minas/MG. Fixo, para o caso de descumprimento das obrigações impostas nas alíneas "a", "b" e "c" da tutela de urgência, multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais). Sem condenação em custas e honorários, nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/85, conforme jurisprudência assentada no Superior Tribunal de Justiça (STJ — ia Seção, EREsp 895530/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, julgado em 26/08/2009. DJe 18/1212009; STJ — r Turma, REsp I 099573/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, julgado em 27/04/2010, DJe 19/05/2010)”.
Embora somente a União tenha arguido preliminar de ilegitimidade passiva, ao argumento de que a Lei nº 10.233/2001 teria atribuído ao DNIT a gestão da infraestrutura rodoviária federal, ambos os apelantes alegam inexistência de omissão administrativa, e afirmam que a paralisação decorrera de fatores como inadimplemento contratual, rescisão, fracasso de licitações e necessidade de revisão dos projetos, diferentemente do que sustentado na sentença, no sentido de que, embora tenham existido providências, a inércia prolongada configuraria omissão estatal relevante, dado que as obras já seriam reconhecidamente necessárias e haviam sido licitadas.
Quanto à separação dos poderes, os apelantes defendem que o comando contido na sentença invadiria o mérito administrativo ao impor obras complexas e prazos exíguos, mormente porque a jurisprudência admite intervenção judicial excepcional em políticas públicas quando haja omissão lesiva a direitos fundamentais, mas os recursos teriam consistência ao questionar a extensão do comando judicial, além da necessidade de imposição de crédito suplementar e a exequibilidade dos prazos.
No dano moral coletivo, apesar de a sentença ter reconhecido a violação a valores como segurança, mobilidade e dignidade, os apelantes argumentam que pela falta demonstração concreta da lesão, da culpa e do nexo causal, fundamento que entendem apto a ensejar reforma ou redução de suas condenações.
Em relação às astreintes, embora a imposição contra a Fazenda Pública seja possível, noticiam as apelantes a existência de margem para discutir seu valor, forma de incidência e vinculação a etapas concretas, valendo o mesmo para os juros e a correção monetária, à luz do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97 e da jurisprudência pertinente.
Contrarrazoados ambos os recursos pelo Ministério Público Federal no Evento 11-OUT1 págs. 484 a 494, o aludido órgão, agora em segunda instância, pugnou pelo não provimento dos mencionados recursos (Evento 11-OUT1 págs. 498 a 502.
É o relatório.
VOTO
Presentes seus pressupostos de admissibilidade, conheço de ambos os recursos.
1. Legitimidade passiva da União
A legitimidade passiva da União está adequadamente reconhecida. Embora o DNIT detenha competências legais para execução, administração e manutenção da infraestrutura rodoviária federal, a controvérsia não se limita a aspectos meramente executórios, mas alcança a dimensão orçamentária, financeira e institucional da política pública em discussão. A pretensão deduzida nos autos envolve, de modo expresso, a liberação de crédito suplementar e a adoção de providências de natureza estrutural, que transcendem a esfera de atuação exclusiva da autarquia. Nesse contexto, a presença da União no polo passivo não decorre de indevida ampliação subjetiva da demanda, mas da própria natureza da obrigação pretendida, cujo cumprimento depende de decisões e providências que ultrapassam a autonomia administrativa do DNIT.
2. Existência de omissão estatal juridicamente relevante
No mérito, não prospera a alegação de inexistência de omissão estatal juridicamente relevante.
Ainda que se reconheça que a Administração Pública tenha praticado determinados atos ao longo do tempo — como tentativas licitatórias, rescisões contratuais e reavaliações de projetos —, tais providências não foram suficientes para assegurar a efetiva concretização da obra, cuja necessidade já havia sido expressamente reconhecida pelo próprio Poder Público. O que se verifica, in casu, não é a completa ausência de atuação administrativa, mas a insuficiência prolongada das medidas adotadas, incapazes de afastar a situação de risco e precariedade suportada pela coletividade.
Não se pode olvidar que a aludida omissão estatal assume relevo jurídico justamente por se prolongar no tempo sem solução efetiva, apesar do reconhecimento prévio da necessidade da intervenção, situação fático-jurídica que tem o condão de revelar a frustração reiterada de providências destinadas à concretização de política pública já definida, circunstância que, inclusive, legitima a intervenção jurisdicional voltada à superação do quadro de inércia, o que, é bom que se diga, nem de longe representa maus-tratos ao princípio da separação de Poderes.
Não se trata, portanto, de ingerência judicial indevida na formulação de políticas públicas, mas de atuação jurisdicional destinada a assegurar a efetividade de direitos fundamentais diante de inércia estatal qualificada.
Nesse sentido, não se aplica ao caso o entendimento firmado no Tema 698 (RE 684.612) do Supremo Tribunal Federal, porque a hipótese dos autos não versa sobre imposição judicial de políticas públicas abstratas, tampouco sobre a definição originária de prioridades administrativas ou escolhas alocativas típicas da discricionariedade governamental. Ao contrário, trata-se de dar concretude a providência já reconhecida como necessária pela própria Administração, cuja implementação foi sucessivamente postergada, em detrimento de direitos fundamentais da coletividade.
A atuação judicial, nesse contexto, não substitui o gestor público na definição de políticas, mas impõe a execução de obrigação cuja necessidade já foi administrativamente afirmada.
Forçoso reconhecer, no específico, que o controle jurisdicional exercido nos autos não invade o núcleo da discricionariedade administrativa, mas incide sobre a omissão estatal juridicamente relevante e seus efeitos concretos sobre direitos fundamentais, e a imposição de prazos e de providências específicas não traduz ingerência descabida, mas instrumento necessário à efetividade da tutela jurisdicional, especialmente diante da persistência do quadro lesivo ao longo do tempo.
A atuação judicial, assim, mostra-se compatível com a função contramajoritária do Poder Judiciário e com o dever de assegurar a eficácia dos direitos fundamentais quando a inércia estatal se mostra incompatível com a Constituição.
Sobre a condenação por dano mora coletivo, a sentença recorrida não merece reparo, porque embasada a argumentação nela deduzida pontualmente na manutenção de situação de risco, insegurança e precariedade estrutural apta a atingir bens jurídicos de natureza transindividual, como a segurança viária, a mobilidade e a dignidade da população afetada.
Em tais hipóteses, o dano moral coletivo decorre da própria violação desses valores (in re ipsa), prescindindo de demonstração individualizada de prejuízo ou de prova de culpa específica, bastando a comprovação do nexo causal entre a conduta omissiva e a lesão suportada pela coletividade, e as apelantes não se desincumbiram validamente do afastamento do citado nexo.
Além disso, o caráter difuso do dano não enfraquece sua existência; ao contrário, reforça a necessidade de tutela adequada.
Por fim, há que se manter a fixação das astreintes nos moldes estabelecidos na sentença. Primeiro, mercê da natureza instrumental e coercitiva da multa cominatória, plenamente possível de ser imputada à Pública Administração, no desiderato de compelir o cumprimento da obrigação imposta e a assegurar a efetividade da decisão judicial. Não se trata de penalidade de caráter indenizatório, mas de mecanismo processual voltado a tornar o inadimplemento desvantajoso, reforçando a autoridade da decisão judicial.
Sobre o valor fixado, a forma de incidência e sua vinculação às etapas de cumprimento, melhor sorte não socorre os apelantes, porque se revelam proporcionais e adequados ao contexto fático, especialmente considerando que o juízo de origem, por sua proximidade com a realidade dos fatos, encontra-se em melhores condições de calibrar a medida necessária à efetivação da tutela concedida.
Ante o exposto, voto por negar provimento às apelações do DNIT e da União, mantida incólume a sentença recorrida.
Documento eletrônico assinado por CARLOS GERALDO TEIXEIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000438567v3 e do código CRC 3aec344d.
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