Apelação Cível Nº 1008032-28.2018.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BACELAR PATRICIO DE ASSIS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela parte autora contra sentença, proferida sob a égide do CPC/2015, que julgou improcedentes os pedidos iniciais.
Nas razões recursais, a autora alega que ingressou no serviço público federal em 1985, no cargo de Agente de Portaria, atualmente denominado Técnico do Seguro Social, e afirma que, desde 1999, exerce atribuições inerentes ao cargo de Auditora Interna, atualmente correspondente ao cargo de Analista do Seguro Social.
Sustenta que o acervo probatório dos autos demonstra que desempenhava atribuições típicas do cargo de Auditora Interna, ressaltando que o cargo para o qual foi legalmente investida não possui as mesmas atribuições do cargo paradigma.
Assevera que os fatos constitutivos do alegado desvio de função seriam incontroversos, em razão dos documentos juntados aos autos e do fato de ter sido lotada na Auditoria Regional.
Afirma, ainda, que a sentença recorrida é contraditória, porquanto reconheceu a complexidade das atividades desempenhadas pela apelante, mas deixou de reconhecer a configuração do alegado desvio de função.
Por fim, aduz fazer jus ao pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes do alegado desvio de função, entre o cargo efetivamente exercido e aquele para o qual foi legalmente investida.
O INSS apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento da apelação.
É o relatório.
O EXMO JUIZ FEDERAL GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS (RELATOR):
VOTO
Presentes os pressupostos e requisitos de sua admissibilidade, conhece-se da apelação.
O cerne da controvérsia, na esfera recursal, consiste em verificar se a autora, no exercício de suas atribuições no Instituto Nacional do Serviço Social, desempenhou atividades típicas do cargo de Auditora Interna, atual cargo de Analista do Serviço Social, em desvio de função, e se, em razão disso, possui direito ao recebimento das diferenças remuneratórias correspondentes.
Pois bem. No que ora interessa, a sentença enfrentou o mérito da lide com base nos seguintes fundamentos:
(...) 2.1 Verifica-se que a autora ingressou nos quadros do INSS como celetista, em 29.10.1985, no cargo de Agente de Portaria (ID 6632894, p. 03), que exigia como escolaridade “conclusão do ciclo ginasial ou 1.º grau (8.ª serie)” – ID 6632929 - Pág. 2, o que corresponderia atualmente ao ensino fundamental.
Em 12.12.1990, o contrato de trabalho foi extinto, passando a autora a integrar o INSS pelo regime estatutário (ID 6632894 - Pág. 3), instituído pela Lei n. 8.112/1990.
Após reestruturações na carreira dos servidores do INSS, inclusive com opção expressa do servidor para integrar a Carreira do Seguro Social em 05.02.2004 (ID 6633036 - Pág. 2), a autora foi finalmente reenquadrada no cargo Técnico do Seguro Social, que atualmente ocupa (ID 6632982 - Pág. 4).
A autora pede o reconhecimento de desvio de função sob o fundamento de, não obstante ocupar o cargo de Técnico do Seguro Social, exercer atribuições do cargo de Auditor do INSS há mais de vinte anos.
Para tanto, afirma que foi aprovada em seleção interna para função de confiança de Supervisor de Controle Interno junto à Auditoria Estadual do INSS em 05.11.1992, que corresponderia às “mesmas funções estabelecidas e praticadas pelos Auditores (…)”, realizando atribuições como “atendimentos de intimações judiciais; termos de diligência para averiguação de fraudes contra o sistema previdenciário; propositura de encaminhamento de processos à corregedoria/procuradoria para emissão de notícia crime; emissão de parecer técnico sobre apuração de denúncias envolvendo concessão de benefícios previdenciários; depoimentos prestados na Justiça Federal acerca de processos afetos a concessão irregular de benefícios; defesa de processos contenciosos em geral; elaboração de auditoria (com elaboração de relatórios) realizadas em diversas cidades do país, inclusive trabalhos de auditoria em parceria com a CGU (…)”.
Afirma, entretanto, que mesmo continuando a exercer as referidas atividades, a partir de julho de 1999, o INSS deixou de lhe pagar a gratificação de função pelos serviços afetos ao cargo de auditor.
2.2 Deve-se observar inicialmente que o cargo auditor, para o qual a autora alega que suas funções foram desviadas, não existe na estrutura do INSS, ao menos a partir de 2007. Ressalte-se que a parte autora não informa, nem tampouco foi localizado por esta magistrada, qualquer ato normativo prevendo a sua existência desde então. Nesse sentido, a mera referência à nomenclatura AUDITOR no Siape relativo a três servidores (ID 6633392) não comprova, por si só, a sua existência, pois não foi ali apontado a que lei se subordina o referido cargo. De outro lado, não há a descrição das atribuições do referido cargo (se existente), para se aferir a que exatamente ele se refere. Sequer seria possível examinar o pedido de desvio de função para esse cargo, pois não há a descrição de suas atividades.
Observe-se que a autora junta documentação no ID 6632998 (Resolução INSS n. 236/1994) a título de “funções/atribuições do ‘cargo’ de Auditor do INSS”, que além de ser bastante antiga para o período efetivamente objeto dos autos (últimos cinco anos), não havendo prova de sua atual vigência, apenas estabelece normas gerais de auditoria interna, não trazendo atribuições do cargo de “auditor do INSS” e muito menos estabelecendo que todos os servidores eventualmente envolvidos com a auditoria de que ela trata deveriam deter o cargo de auditor. Ao contrário, há inclusive referência servidores eventualmente lotados na Auditoria ou requisitados, que evidentemente atuarão no respectivo serviço, mas nem por isso serão considerados auditores ou terão direito a ser remunerados como tal.
Pela própria planilha acostada aos autos pela autora (ID 6633404 - Pág. 1 e 6), verifica-se que, na verdade, ela pretende a percepção dos vencimentos do cargo de Analista de Seguro Social, de nível superior, este sim, existente e cujos requisitos e atribuições estão previstos na Lei n. 10.667/2003, assim como o de técnico do seguro social, cargo efetivamente ocupado pela autora.
O cargo ocupado pela autora, de técnico do seguro social, tem como atribuições, conforme Lei n. 10.667/2003, o suporte e apoio técnico especializado às atividades de competência do INSS. Confiram-se as atribuições dele e também as do cargo de analista:
Art. 6.º Os cargos de Analista Previdenciário e Técnico Previdenciário, criados na forma desta Lei, têm as seguintes atribuições:
I - Analista Previdenciário:
a) instruir e analisar processos e cálculos previdenciários, de manutenção e de revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários;
b) proceder à orientação previdenciária e atendimento aos usuários;
c) realizar estudos técnicos e estatísticos; e
d) executar, em caráter geral, as demais atividades inerentes às competências do INSS;
II - Técnico Previdenciário: suporte e apoio técnico especializado às atividades de competência do INSS.
Parágrafo único. O Poder Executivo poderá dispor de forma complementar sobre as atribuições decorrentes das atividades a que se referem os incisos I e II.
De seu turno, a Lei n. 10.855/2004, com a redação conferida pela Lei n. 11.907/2009, prevê como atribuições do Técnico do Seguro Social “Realizar atividades técnicas e administrativas, internas ou externas, necessárias ao desempenho das competências constitucionais e legais a cargo do INSS, fazendo uso dos sistemas corporativos e dos demais recursos disponíveis para a consecução dessas atividades”.
Verifica-se que as leis fixam as atribuições do cargo da autora de forma bastante abrangente, configurando-se como aquelas necessárias ao serviço prestado pela autarquia previdenciária. Assim, poder-se-ia considerar em desvio de função apenas atividades que se afastassem sobremaneira da própria atividade-fim do INSS. Nesse sentido, as atividades narradas pela autora são esperadas de um servidor envolvido na atividade-fim da autarquia previdenciária. A perda da remuneração relativa à função de confiança salientada pela autora não a exime das referidas atividades, que são inerentes ao seu próprio cargo efetivo.
Registre-se que a diferenciação de atribuições dos cargos de analista e técnico do seguro social, constante da Lei n. 10.667/2003, é bastante fluída, sendo a jurisprudência dos tribunais federais no sentido de que eles se diferenciam de forma substancial apenas quanto ao nível exigido de escolaridade, afastando-se o desvio de função em casos bastante semelhantes ao dos autos. Confira-se: (...)
3.1 Ante o exposto, julgo IMPROCEDENTES os pedidos”.
Apesar dos argumentos deduzidos no recurso de apelação, a sentença não merece reparos, tendo solucionado corretamente a controvérsia à luz da legislação e da jurisprudência pátrias.
É o caso, portanto, de confirmação da sentença per relationem.A propósito, o STJ tem entendimento pacífico de que "é válida a utilização da técnica da fundamentação "per relationem", desde que o julgador, ao adotar trechos da sentença como razão de decidir, também apresenta elementos próprios de convicção, ainda que de forma sucinta, de modo a enfrentar todas as questões relevantes para o julgamento do processo" (AgInt no REsp n. 2.161.807/SC, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 2/12/2024, DJEN de 5/12/2024).
Em reforço argumentativo, constata-se que a autora é servidora pública ocupante do cargo de Técnico do Seguro Social no INSS e sustenta ter desempenhado atribuições inerentes ao cargo de Auditora Interna, razão pela qual requer o pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes do alegado desvio de função.
O cargo de Auditor Interno não mais integra o quadro de carreiras do INSS, sendo atualmente equivalente ao cargo de Analista do Seguro Social.
Analisando os autos, verifica-se que as provas catalogadas nos autos (Evento 1, COMP 5, fls. 19-23) mencionam que as atividades inerentes ao cargo de Auditor são diversas, tais como: fiscalizar a aplicação de normas nos setores, proceder na realização de perícias, assessorar as autoridades de nível superior, realizar a auditoria interna.
Todavia, tais atribuições, nos termos do art. 4º do Decreto nº 8.653/2016, que regulamenta a Lei nº 10.855/2004, constituem atividades comuns tanto ao cargo de Técnico do Seguro Social quanto ao cargo de Analista do Seguro Social, não sendo suficientes, por si sós, para caracterizar desvio funcional.
Art. 4º do Decreto nº 8.653/2016:
Art. 4º São atribuições comuns aos cargos de Analista do Seguro Social e de Técnico do Seguro Social:
I - atender o público;
II - assessorar os superiores hierárquicos em processos administrativos;
III - executar atividades de instrução, tramitação e movimentação de processos, procedimentos e documentos;
IV - executar atividades inerentes ao reconhecimento de direitos previdenciários, de direitos vinculados à Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 , e de outros direitos sob a responsabilidade do INSS;
V - elaborar e executar estudos, relatórios, pesquisas e levantamento de informações;
VI - elaborar minutas de editais, de contratos, de convênios e dos demais atos administrativos e normativos;
VII - avaliar processos administrativos, para oferecer subsídios à gestão e às tomadas de decisão;
VIII - participar do planejamento estratégico institucional, das comissões, dos grupos e das equipes de trabalho e dos planos de sua unidade de lotação;
IX - atuar na gestão de contratos, quando formalmente designado;
X - gerenciar dados e informações e atualizar sistemas;
XI - operacionalizar o cumprimento das determinações judiciais;
XII - executar atividades de orientação, informação e conscientização previdenciárias;
XIII - subsidiar os superiores hierárquicos com dados e informações da sua área de atuação;
XIV - atuar no acompanhamento e na avaliação da eficácia das ações desenvolvidas e na identificação e na proposição de soluções para o aprimoramento dos processos de trabalho desenvolvidos;
XV - executar atividades relacionadas à gestão do patrimônio do INSS; e
XVI - atuar em atividades de planejamento, supervisão e coordenação de projetos e de programas de natureza técnica e administrativa.
Dessa maneira, não se observa a ocorrência de desvio de função, pois as atividades exercidas pela autora, ora apelante, conforme o acervo probatório, são inerentes tanto ao cargo de Técnico do Seguro Social quanto ao cargo de Analista do Seguro Social.
Para a caracterização do desvio de função, exige-se prova robusta, específica e inequívoca de que o servidor exerceu, de forma habitual e permanente, atribuições típicas de cargo diverso daquele para o qual foi investido, especialmente funções privativas do cargo paradigma.
Todavia, tal circunstância não restou comprovada nos presentes autos.
O conjunto probatório produzido não demonstra, de forma suficiente, que a apelante desempenhava, de maneira contínua e exclusiva, atribuições privativas do cargo de Analista do Seguro Social, razão pela qual inexistem elementos aptos ao reconhecimento do alegado desvio de função.
É importante destacar que, considerando as atribuições institucionais do Instituto Nacional do Seguro Social, é natural que o servidor, em determinadas situações, desempenhe atividades administrativas relacionadas às competências típicas da autarquia, sem que isso, por si só, configure desvio de função apto a justificar a equiparação remuneratória pretendida.
Neste sentido, firmou-se a jurisprudência do TRF6. A título de ilustração, confira-se a ementa do seguinte acórdão, verbis:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. ALEGADO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES PRÓPRIAS DE ANALISTA (ANTIGO AUDITOR). DESVIO DE FUNÇÃO. INOCORRÊNCIA. APELAÇÃO DESPROVIDA. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por servidora pública federal contra sentença que julgou improcedente o pedido de reconhecimento de desvio de função entre os cargos de Técnico do Seguro Social e Auditor do INSS, com o consequente pagamento de diferenças remuneratórias. A autora alega ter desempenhado, de forma habitual e por mais de duas décadas, funções complexas e técnicas típicas do cargo de Auditor, enquanto formalmente investida no cargo de Técnico. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar se a autora exerceu, com habitualidade e autonomia, atribuições típicas e privativas do cargo de Analista do Seguro Social (antigo Auditor), em descompasso com as atribuições legais do cargo de Técnico, de modo a justificar o reconhecimento do desvio de função e o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes. III. RAZÕES DE DECIDIR A Constituição Federal (art. 37, II) e a Súmula Vinculante nº 43 do STF vedam o provimento derivado em cargo público sem concurso específico. Contudo, em caráter excepcional, é permitido o pagamento de diferenças salariais decorrentes do desvio de função, conforme entendimento consagrado na Súmula 378 do STJ. A configuração do desvio funcional exige prova inequívoca do exercício habitual e autônomo de atribuições que sejam exclusivas do cargo paradigma. As atribuições dos cargos de Técnico e Analista do Seguro Social, previstas nas Leis nº 10.667/2003 e nº 10.855/2004, possuem redação ampla e não excludente, permitindo sobreposição de tarefas, especialmente no contexto da execução das atividades-fim do INSS. A atuação da autora em atividades de auditoria não constitui, por si só, desvio funcional, uma vez que tais tarefas não são legalmente exclusivas do cargo paradigma e podem se enquadrar nas atribuições do cargo ocupado, conforme a jurisprudência do TRF1. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O reconhecimento do desvio de função exige prova inequívoca do exercício habitual e autônomo de atribuições típicas e privativas do cargo paradigma. A sobreposição de tarefas entre os cargos de Técnico e Analista do Seguro Social, decorrente da redação ampla das atribuições legais, não configura desvio funcional. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II; CPC, art. 373, I; Lei nº 10.667/2003, art. 6º; Lei nº 10.855/2004, art. 5º; Súmula Vinculante nº 43 do STF; Súmula 378 do STJ. Jurisprudência relevante citada: TRF1, AC 1000772-30.2019.4.01.3907, Rel. Des. Federal Antonio Oswaldo Scarpa, j. 30.04.2024; TRF1, AC 0041985-66.2014.4.01.3500, Rel. Des. Federal Morais da Rocha, j. 03.10.2023; TRF4, EINF 5006770-72.2010.404.7000, Rel. Des. Federal Candido Alfredo Silva Leal Junior, j. 11.04.2013. (TRF6, AC 1018642-21.2019.4.01.3800, 1ª Turma Suplementar, Relator BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA,, D.E. 17/04/2026)
Dessa maneira, a sentença deve ser integralmente mantida.
CONSECTÁRIOS
Considerando-se que a sentença recorrida foi proferida sob a vigência do CPC/2015 e que ao presente recurso é negado provimento, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais fixados na sentença em 3% (três por cento), na forma do § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, ficando suspensa a exigibilidade desta verba em virtude do deferimento da justiça gratuita à parte autora na sentença.
DISPOSITO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO à apelação da parte autora, majorando os honorários advocatícios na forma da fundamentação.
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