Apelação/Remessa Necessária Nº 0030694-76.2013.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal BERNARDO TINOCO DE LIMA HORTA
RELATÓRIO
Cuida-se de Embargos de Declaração opostos pelos autores e pela União Federal contra acórdão que deu parcial provimento à remessa necessária e às apelações da UFMG e da União, reformando parcialmente a sentença, para: (i) declarar a legalidade do ato de revisão dos proventos dos autores e da consequente alteração/supressão da parcela remuneratória denominada "horas extras — incorporação judicial”; (ii) declarar a ilegalidade da imposição de ressarcimento ao erário; (iii) condenar a UFMG a se abster de efetuar qualquer cobrança ou descontos na remuneração dos autores a este título, sendo, entretanto, indevida a devolução dos valores eventualmente já descontados; (iv) Custas e honorários advocatícios a cargo da parte autora, eis que as partes rés decaíram de parte mínima do pedido (Evento 2, out1, fls.44/57).
Em seus embargos, os autores alegam omissões no acórdão, quais sejam: (i) deixou de observar que o TCU analisa as contas anuais dos gestores, razão pela qual tem oportunidade reiterada de determinar a revisão, observando o prazo decadencial; (ii) desconsiderou que o TCU modificou seu entendimento quanto à matéria, aplicando-se o início do prazo decadencial do primeiro pagamento; (iii) não foi enfrentado o mérito com relação à coisa julgada.
Requerem seja dado provimento aos embargos a fim de que, mediante efeito modificativo, sejam afastadas as omissões apontadas e julgados totalmente procedentes os pedidos. Sucessivamente, pede-se a manifestação expressa sobre as matérias, para fins de prequestionamento (Evento 2, out1, p. 61/65).
Contrarrazões apresentadas (Evento 2, out1, p. 68/70).
Em seus embargos, a União Federal apontou omissão/contradição quanto ao alcance do artigo 46 da Lei 8.112/90, sustentando a inaplicabilidade do repetitivo REsp 1.244-182/PB ao caso em comento, por se tratar de erro operacional da Administração, cabível a reposição ao erário.
Requer o provimento dos embargos de declaração. Subsidiariamente, requer a manifestação expressa sobre a matéria, a fim de viabilizar o acesso aos Tribunais Superiores (Evento 2, out1, p. 72/79).
Contrarrazões apresentadas (Evento 2, out1, p. 83/104).
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço dos presentes embargos de declaração.
Os embargos de declaração são opostos como instrumento processual destinado a eliminar da decisão judicial obscuridade, contradição ou omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, além de servir para a correção de erro material (art. 1.022 do CPC).
Assiste razão à parte autora quanto à decadência.
A decisão colegiada atacada, ao afastar a tese de decadência administrativa para revisão do ato de concessão da vantagem, partiu de premissa equivocada, necessitando de esclarecimentos e correção.
O caso dos autos não envolve revisão do ato de concessão da aposentadoria, e sim absorção de vantagem indevidamente incorporada por servidores da ativa, notificados pela UFMG por meio do ofício DAP n° 1144, de 15/05/2012, em cumprimento dos Acórdãos n° 1018/2009 e no 5.471/2011, 08/08/2011, do Tribunal de Contas da União (TCU), ora impugnados.
Importante destacar que o ato questionado provém da própria administração, seguindo normativa geral do TCU, e não daquela Corte de Contas em processo que tenha por objeto especificamente a situação da parte autora. Cuida-se, desse modo, de ato praticado no exercício da autotutela.
Registre-se que a Administração Pública tem o poder-dever de revisar, de ofício, os seus atos ilegais, observado o prazo de autotutela estabelecido no âmbito da lei de cada ente federativo.
A Lei no 9.784/1999 instituiu o prazo decadencial de revisão de atos no âmbito da Administração Pública Federal. O art. 54 do referido diploma dispõe que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Por sua vez, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que os atos administrativos praticados antes da Lei no 9.784/1999 poderiam ser revistos pela Administração até 5 (cinco) anos após a vigência dessa norma em 01/02/1999: “Os atos administrativos praticados antes da Lei 9.784/99 podem ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto, tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99)” — Tema 214/STJ.
Na espécie, a Lei no 8.112/1991 alterou o regime jurídico dos servidores. Assim, com o início da vigência do referido diploma legal, a vantagem financeira que os autores recebiam por decisão judicial proferida no regime celetista deveria ter sido substituída pela VPNI, ainda que assegurada pela coisa julgada.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento consolidado no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção do regime jurídico existente quando do seu ingresso no cargo público: “[n]ão há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.” (Tema 24 do STF).
Desse modo, o servidor público não tem direito à manutenção de vantagens adquiridas em face do regime anterior, ainda que asseguradas por decisão transitada em julgado, desde que a eventual modificação introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, em respeito ao princípio da irredutibilidade. Nesse sentido, já decidiu o STF:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dispositivos da legislação do Estado do Piauí que asseguram a grupo determinado de integrantes das carreiras da Procuradoria do Estado, da Defensoria Pública e dos Delegados de Polícia estadual o direito à opção entre o regime remuneratório próprio da carreira ou à manutenção de equiparação remuneratória obtida em decisão judicial transitada em julgado. Inconstitucionalidade da equiparação remuneratória entre servidores públicos (CF, art. 37, XIII). Adoção do subsídio como fórmula da composição remuneratória das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria pública (CF, art. 135) e dos Delegados de Polícia (CF, 144, § 9º). Exaurimento dos efeitos das decisões judiciais concessivas do benefício da equiparação remuneratória em decorrência da absorção das vantagens pessoais por força da reestruturação das carreiras. Regime de subsídio instituído com efeitos prospectivos e resguardo à garantia da irredutibilidade dos vencimentos (CF, art. 37, XV) e à garantia do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedentes. 1. A redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 aos arts. 37, XIII, e 39, § 1º, da Lei Maior eliminou a possibilidade de vinculação ou equiparação de cargos, empregos ou funções, por força de ato normativo infraconstitucional. Precedentes. 2. A Constituição Federal estabelece que os membros das carreiras jurídicas da Advocacia e da Defensoria Pública (CF, art. 135) e os integrantes dos órgãos de segurança pública, como os Delegados de Polícia (CF, art. 144, § 9º) serão remunerados na forma de subsídios (CF, art. 39, § 1º), revelando-se incompatível com o sistema remuneratório disciplinado pelo texto constitucional a adoção, pelos Estados-membros, de regime híbrido e facultativo, no qual os servidores optam pelos subsídios da carreira ou pela preservação do modelo remuneratório anterior. 3. Acha-se consolidado na jurisprudência desta Corte o entendimento de que a eficácia das sentenças de trato sucessivo preservam sua força dispositiva apenas enquanto mantidos os pressupostos fáticos e jurídicos subjacentes ao ato decisório. A equiparação remuneratória obtida pela via judicial, mesmo quando sujeita aos efeitos da coisa julgada, não subsiste à reestruturação das carreiras dos servidores beneficiados, pois a absorção das vantagens pessoais pelo novo sistema remuneratório exaure os efeitos executivos do julgado, independentemente de ajuizamento de ação rescisória ou de demanda revisional (ressalvadas as exceções legais). Precedentes. (...). (STF, ADI 4304, Rel. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2021 — destaquei)
Não é diferente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça acerca da questão:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DO JUDICIÁRIO FEDERAL. LEI Nº 11.416/2006. INSTITUIÇÃO DE NOVO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS. ABSORÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL ASSEGURADA POR DECISÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA QUE RESPEITOU A IRREDUTIBILIDADE VENCIMENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E DE VENCIMENTOS. EFICÁCIA TEMPORAL DA COISA JULGADA (CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS). 1. Este Tribunal Superior possui jurisprudência firmada no sentido de não possuir o servidor público direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 2. Consoante entendimento consagrado por esta Corte Superior, a lei superveniente que promove a reestruturação do sistema remuneratório do servidor público pode operar a absorção de vantagens pessoais incorporadas, ainda que tenham sido obtidas judicialmente, desde que observada, de qualquer modo, a irredutibilidade nominal de vencimentos. Isso porque a decisão judicial, em tais hipóteses, obedece a cláusula rebus sic stantibus, a produzir efeitos somente quando mantiverem hígidas as situações de fato e de direito existentes no momento de sua prolação, de sorte que não há falar em violação do princípio constitucional da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal). 3. A nova sistemática de cálculo dos vencimentos/proventos dos servidores públicos do Poder Judiciário Federal instituída pela Lei nº 11.416/2006 não ocasionou decréscimo remuneratório. Ao contrário, houve incremento salarial, a afastar a alegada lesão a direito líquido e certo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp n. 1.157.516/RS, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Quinta Turma, julgado em 5/2/2013 — destaquei).
Portanto, a coisa julgada não configura óbice à alteração da composição remuneratória do servidor, a partir da implementação do novo regime jurídico.
Como os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico, a alteração da estrutura remuneratória não viola o ato jurídico perfeito. Também por decorrência da validade da alteração do regime jurídico, a adequação da remuneração do servidor aos novos parâmetros legais não viola os princípios da proteção da confiança e da boa-fé.
Registre-se que a eventual demora na correção do pagamento de remuneração maior que a devida ao servidor autoriza o reconhecimento de eventual decadência para correção do pagamento. Entretanto, enquanto não decair desse direito, a Administração tem o poder-dever de ajustar a remuneração do servidor aos preceitos legais. Assim, não há espaço para aplicação da teoria do fato consumado.
No caso dos autos, é certo que, em 1991, a legislação não previa prazo decadencial para que a Administração promovesse essa adequação remuneratória. Mas, com o advento da Lei no 9.784/1999, o prazo decadencial teve início, de modo que, em princípio, a revisão da remuneração do servidor deveria ter sido realizada, em 5 anos, ou seja, até 01/02/2004.
Ocorre que, em 12/01/2005, entrou em vigor a Lei n° 11.091/2005, que promoveu “a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências.”
Desse modo, ainda que a rubrica incorporada por decisão judicial não tenha sido substituída pela rubrica “vantagem pessoal nominalmente identificável — VPNI” por ocasião do advento do Regime Jurídico (em 1991), a partir da edição da Lei n° 11.091, em 2005, tornou-se possível a revisão da remuneração da parte autora a fim de adequá-la à novel legislação (vedado o recálculo retroativo a 1991, sob pena de ofensa ao princípio da irretroatividade das leis).
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a reestruturação de carreira, é ato comissivo, único e de efeitos permanentes, a partir da qual o administrador dispõe de prazo quinquenal para verificar a adequação e conformidade dos salários e benefícios à nova legislação:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA. ART. 54, §1º, DA LEI N. 9.784/1999. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FLAGRANTE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Conforme jurisprudência desta Corte, a reestruturação de carreira é ato comissivo único e de efeitos permanentes. Assim, a partir de cada reestruturação, surgiu para a administração o poder-dever de incorporar, se fosse o caso, as vantagens remuneratórias objeto da presente ação. 2. No caso, conforme delineamento fático estabelecido no acórdão recorrido, a absorção da vantagem incorporada por força de decisão da justiça trabalhista ocorreu em razão de reestruturações na carreira ocorridas em 2001, 2003, 2005, 2008 e 2012, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2018. 3. Sendo assim, é evidente que o primeiro pagamento realizado de forma supostamente indevida após a última reestruturação foi realizado há mais de 5 anos da propositura da ação, motivo pela qual se encontra decaído o direito de a administração suprimir as vantagens remuneratórias. 4. Não se aplicam ao caso os óbices mencionados no agravo interno (Súmulas 7/STJ, 283/STF e 284/STF), porquanto o recurso especial delimitou de forma clara e precisa o objeto da controvérsia, não havendo necessidade de reexame de fatos e provas para a conclusão jurídica alcançada. 5. Apenas a inconstitucionalidade flagrante, que decorre do mero cotejo entre o ato questionado e o texto da Constituição, afasta a incidência do prazo decadencial para a administração pública rever seus próprios atos, o que não é o caso. Precedentes. 6. Agravo interno a que se nega provimento”(AgInt no REsp n. 1.929.520/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 3/5/2022, DJe de 17/5/2022 — destaquei).
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INOCORRÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO. HORAS EXTRAS. ALTERAÇÃO NA FORMA DE CÁLCULO. ATO ÚNICO, COMISSIVO E DE EFEITOS PERMANENTES. LEI N. 9.784/99. APLICAÇÃO RETROATIVA. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese, inexistindo omissão ser reparada. 2. O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual a manutenção da natureza jurídica e, por consequência, da antiga sistemática de cálculo de vantagem devida a servidores públicos - incorporada aos seus vencimentos em cumprimento de decisão judicial transitada em julgado na vigência do regime trabalhista - mesmo após a introdução do Regime Jurídico Único pela Lei n. 8.112/1990, constitui ato comissivo, único, de efeitos concretos, sujeita, portanto, ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.785/1999. Precedentes. 3. No caso, a pretensão de transformar a rubrica concedida judicialmente (horas extras) em VPNI, e a consequente modificação da forma de cálculo, restaram alcançados pela decadência administrativa, porquanto foram promovidos há mais de 5 (cinco) anos da inclusão do servidor no Regime Jurídico Único e da entrada em vigor da Lei n. 9.784/1999. 4. Agravo Interno desprovido. (STJ, AgInt no AREsp n. 1.731.637/RS, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 17/6/2024 — destaquei).
Nesse contexto, apesar de ultrapassado o prazo para revisão da remuneração do autor com base na Lei no 8.112/1991, inaugurou-se novo prazo decadencial, desta vez para adequar a remuneração dos servidores à estrutura de remuneração estabelecida pela Lei n° 11.091, de 12/01/2005. Portanto, a revisão poderia ter sido feita até 01/2010.
Ocorre que a UFMG somente promoveu a revisão, de ofício, da vantagem em discussão no ano de 2012, como se extrai da notificação consubstanciada no Ofício DAP n° 1144, de 15/05/2012 (Evento 6, OUT1, p. 102, 114, 119 e 176).
Portanto, é incabível a supressão/redução da parcela remuneratória objeto do ato atacado, dada a caducidade do direto da administração, vez que decorridos mais de cinco anos da vigência da Lei no 11.091/2005.
Nesse sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE VANTAGEM REMUNERATÓRIA. INCORPORAÇÃO DE HORAS EXTRAS EM DECISÃO TRABALHISTA. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES. I. CASO EM EXAME Embargos de declaração opostos pela parte autora contra acórdão que reformou parcialmente a sentença de primeiro grau apenas para reconhecer a legitimidade passiva da União, mantendo, contudo, a legalidade da supressão da rubrica horas extras -- incorporação judicial, convertida em VPNI e posteriormente retirada em cumprimento a determinação do TCU. O embargante alegou omissão do acórdão quanto à configuração da decadência administrativa, à violação à coisa julgada e à ilegalidade da medida, requerendo a reforma do julgado com base em precedentes do STF e STJ. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar se o acórdão embargado incorreu em omissão ao não reconhecer a decadência administrativa para revisão da vantagem remuneratória anteriormente incorporada, especialmente diante da superveniência da reestruturação de carreira instituída pela Lei nº 11.091/2005. III. RAZÕES DE DECIDIR O prazo decadencial para a Administração revisar, de ofício, atos concessivos de vantagens a servidores públicos é de cinco anos, conforme o art. 54 da Lei nº 9.784/1999, salvo comprovada má-fé do beneficiário ou inovação legislativa posterior que justifique a adequação da remuneração. A transformação da rubrica decorrente de decisão judicial trabalhista (horas extras) em VPNI foi inicialmente amparada na transposição do regime celetista para o estatutário, não havendo, até a entrada em vigor da Lei nº 9.784/1999, previsão expressa de prazo decadencial para revisão desses atos. A partir da vigência da Lei nº 9.784/1999, em 01/02/1999, passou a correr o prazo de cinco anos para revisão desses atos administrativos anteriores. Contudo, com a superveniência da Lei nº 11.091/2005, que reestruturou o plano de carreira dos cargos técnico-administrativos em educação, iniciou-se novo prazo decadencial para adequação das remunerações ao novo regime jurídico. O novo prazo decadencial, iniciado em 12/01/2005 (vigência da Lei nº 11.091/2005), expirou em 12/01/2010. A Administração somente notificou os servidores sobre a revisão da vantagem incorporada em 2012, quando já decorrido o prazo legal, caracterizando-se a decadência administrativa. A decadência da autotutela impede a supressão da vantagem remuneratória, tornando ilegal a medida administrativa de exclusão da rubrica hora-extra - incorporação judicial, mesmo que realizada em cumprimento a entendimento do TCU, pois neste caso a revisão partiu de iniciativa da própria Administração, e não de ordem direta da Corte de Contas. A jurisprudência do STJ reconhece que, em situações de reestruturação de carreira, a Administração possui novo prazo para revisar a legalidade da incorporação de vantagens, mas decorrido esse prazo, configura-se a decadência e impõe-se a manutenção das parcelas no contracheque do servidor. Diante da decadência, torna-se ilegítima a redução da remuneração, devendo a rubrica ser restabelecida nos proventos do autor, com restituição dos valores eventualmente descontados, respeitada a irredutibilidade de vencimentos. Presentes os requisitos legais, é cabível a concessão de tutela de urgência para determinar o restabelecimento da rubrica e o pagamento das parcelas, dada a natureza alimentar das verbas e o risco de dano irreparável ao servidor. Os juros e a correção monetária devem observar o Manual de Cálculos da Justiça Federal vigente à época da liquidação. A sucumbência é invertida, com condenação das rés, pro rata, ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa. IV. DISPOSITIVO Embargos de declaração acolhidos com efeitos infringentes. (TRF6, ApRemNec 0006086-14.2013.4.01.3800, 2ª Turma Suplementar, Relator para Acórdão DIOGO SOUZA SANTA CECILIA, D.E. 11/11/2025)
Entende-se que “[a] restituição dos valores que porventura já tenham sido descontados é decorrência lógica do reconhecimento de que o desconto é indevido” (REsp n. 1.758.037/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/3/2019, DJe de 27/3/2019). No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.948.323/AP (relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 21/3/2022). Assim, as parcelas indevidamente descontadas devem ser devolvidas.
A restituição em tela há de ser suportada exclusivamente pela UFMG, autarquia a que funcionalmente vinculados os autores e que, concretamente, ainda que cumprindo determinações do TCU, deixou de pagar a rubrica controvertida e procedeu aos descontos dos valores tidos como indevidamente creditados aos autores.
Deve, pois, ser modificado o acórdão atacado, a fim de se reconhecer o direito da parte autora à manutenção da rubrica em tela na vigência do referido diploma legal.
Prejudicada a análise dos embargos opostos pela União Federal.
Consectários
Considerando a tese e a ratio decidendi dos Temas 905/STJ, 810/STF, 1170/STF e 1361/STF, impõe-se que sobre os atrasados incidam juros de mora e correção monetária de acordo com o Manual de Cálculos da Justiça Federal vigente ao tempo da liquidação do julgado.
Custas e honorários na forma da sentença. Sem majoração de honorários, visto que a sentença foi proferida sob a vigência do CPC/1973.
Conclusão
Ante o exposto, voto por acolher os embargos de declaração opostos pela parte autora, com efeitos infringentes, para negar provimento à apelação e à remessa necessária, nos termos da fundamentação. Prejudicados os embargos da União Federal.
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