Apelação/Remessa Necessária Nº 0063456-82.2012.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal ALCIONI ESCOBAR DA COSTA ALVIM
RELATÓRIO
A EXCELENTÍSSIMA JUÍZA FEDERAL ALCIONI ESCOBAR DA COSTA ALVIM (RELATORA):
1. Trata-se de ação ordinária ajuizada por A. D. A. A. e Outros em face da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG e da União Federal, objetivando, em síntese, a declaração de nulidade dos atos administrativos que determinaram a transformação, redução ou supressão da rubrica “horas extras incorporadas judicialmente”, percebida em razão de decisão trabalhista transitada em julgado, bem como o afastamento da obrigação de restituição de valores ao erário.
2. Na origem, os funcionários da UFMG, celetistas, foram submetidos ao regime estatutário da Lei 8.112/1990 desde 11/12/1990. Ainda quando regidos pela CLT, obtiveram, por sentença judicial transitada em julgado, o direito à incorporação de horas extras, cuja rubrica restou mantida mesmo após a vigência do RJU e do Plano de Cargos e Salários aprovado pela Lei n. 11.091/2005, quando passaram a perceber VPNI, sujeita apenas aos reajustes gerais. Em maio/2012, com fundamento em decisão do TCU (Acórdão 1018/2009 - 2a Câmara), a Universidade comunicou-lhes a supressão da vantagem da incorporação de horas extras, decorrente de sentença judicial, bem como o ressarcimento das parcelas percebidas a tal título.
3. No curso do processo, os autores interpuseram agravo retido contra decisão que indeferiu a produção de prova pericial, testemunhal e documental suplementar, sustentando a necessidade de apuração dos critérios utilizados pela UFMG na revisão da rubrica. A UFMG apresentou contrarrazões, defendendo a desnecessidade da dilação probatória, por se tratar de matéria essencialmente de direito e suficientemente instruída por documentos.
4. A sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos apenas para desobrigar os autores da reposição ao erário dos valores recebidos a maior, por reconhecer a boa-fé e a natureza alimentar da verba. No mais, rejeitou os pedidos de manutenção da rubrica, afastando a alegação de ofensa à coisa julgada, decadência administrativa, violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos. Declarou, ainda, incidentalmente, a inconstitucionalidade das normas que destinam honorários sucumbenciais aos advogados públicos.
5. Os autores apelaram, reiterando o agravo retido e sustentando, no mérito, a nulidade dos atos administrativos, a violação à coisa julgada formada na Justiça do Trabalho, a decadência do direito de revisão, a proteção da confiança, a boa-fé, a irredutibilidade remuneratória e o direito ao restabelecimento da rubrica, com pagamento das diferenças devidas.
6. A UFMG também apelou, alegando, preliminarmente, nulidade da sentença no capítulo relativo aos honorários dos advogados públicos, por decisão extra petita e violação ao contraditório. No mérito, defendeu a constitucionalidade da percepção de honorários pelos advogados públicos e impugnou o afastamento da reposição ao erário, sustentando o dever administrativo de reaver valores pagos indevidamente, ao menos após a notificação dos servidores.
7. Contrarrazões apresentadas por ambas as partes, cada qual defendendo a manutenção da sentença nos pontos que lhe foram favoráveis.
É o relatório.
VOTO
A EXCELENTÍSSIMA JUÍZA FEDERAL ALCIONI ESCOBAR DA COSTA ALVIM (RELATORA):
Do Agravo Retido
Os servidores interpuseram Agravo Retido contra decisão que indeferiu a produção de prova pericial, testemunhal e documental suplementar, sustentando a necessidade de apuração dos critérios utilizados pela UFMG na revisão da rubrica. A UFMG apresentou contrarrazões, defendendo a desnecessidade da dilação probatória, por se tratar de matéria essencialmente de direito e suficientemente instruída por documentos.
O Agravo Retido, datado de 08/06/2015 (evento 6, fls. 151-160), foi interposto contra a decisão do Juízo a quo proferida em 22/05/2015 (evento 6, fls. 147), que indeferiu o pedido de produção de prova testemunhal e pericial, por considerar desnecessária ao deslinde da questão posta nos autos, ao que entendeu tratar-se a matéria exclusivamente de direito.
Tendo sido o Agravo Retido interposto sob a égide do CPC/1973 contra decisão proferida na mesma vigência, impõe-se o seu conhecimento nos termos do Enunciado Administrativo n. 2/STJ, sendo de rigor o seu julgamento em caráter preliminar à Apelação. Nesse sentido: STJ. EDcl no AgInt no AREsp n. 2.120.985/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/4/2023, DJe de 14/4/2023.
Quanto ao mérito recursal, nada a reparar da decisão recorrida, pelos seus próprios fundamentos, que a mantenho indene.
Assim, conheço do Agravo Retido para negar provimento.
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 3 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.”
A sentença apelada foi proferida em 07/05/2018 (evento 4, fls. 87-116).
Com isso, conheço da Apelação interposta, por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
Da afetação da matéria no STF
O Supremo Tribunal Federal afetou a matéria em sede de repercussão geral no Tema 1276 (RE 1419890).
Tema 1276 - Possibilidade de, em decorrência da autotutela administrativa, efetivar-se a supressão de vantagem pessoal, de trato sucessivo, incorporada por erro da Administração aos proventos de servidora pública há mais de cinco anos.
Nos termos do art. 1.035, § 5º, CPC/2015, uma vez reconhecida a repercussão geral, o relator no STF determinará a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional.
Conforme decidiu o STF ao julgar a Questão de Ordem no RE 966.177/RS, de relatoria do Min Luiz Fux, a suspensão nacional do processamento prevista no artigo 1.035, § 5º, CPC/2015, não é decorrência necessária do reconhecimento da repercussão geral, tendo o relator do Recurso Extraordinário paradigma a faculdade de determinar ou não tal sobrestamento.
Indeferido o pedido de suspensão nacional dos processos do Tema 1.276, sob o fundamento de que a suspensão automática dos recursos extraordinários — já decorrente do regime de repercussão geral — é suficiente para proteger o erário, tornando desnecessário o sobrestamento de todas as ações em curso nas instâncias ordinárias (RE 1419890/RS, rel. min. Nunes Marques).
Portanto, não havendo suspensão nacional, o feito está apto a ser julgado.
Mérito
A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se, essencialmente, à possibilidade de revisão administrativa de vantagem remuneratória incorporada por força de decisão judicial transitada em julgado, sob a vinculação dos autores ao regime celetista de contratação (CLT) e após vinculados a regime estatutário da Lei 8.112/1990, e assim por longo período de pagamento, bem como à viabilidade de sua conversão em VPNI.
Inicialmente, não prospera qualquer insurgência quanto à legitimidade passiva da UFMG. Na condição de autarquia federal dotada de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e responsável pelo pagamento da remuneração do servidor, é parte legítima para responder pelos efeitos financeiros decorrentes da presente demanda. De igual modo, a atuação do Tribunal de Contas da União, embora relevante, não afasta a legitimidade da entidade pagadora.
Não se discute o controle de legalidade do ato inicial de concessão da pensão pelo Tribunal de Contas da União.
No mérito, a questão central deve ser resolvida à luz do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, que estabelece o prazo decadencial de cinco anos para a Administração anular atos administrativos que produzam efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé, inexistente no caso.
No caso concreto, a vantagem em discussão decorre de decisão judicial transitada em julgado e que vinha sendo paga mesmo após os autores terem sido submetidos à nova relação jurídica de trabalho, com a Lei 8.112/1990 e novo plano de carreira, da Lei 11.091/2005.
Primeiro, cumpre aferir que inexiste direito adquirido a vantagens anteriormente devidas em outro regime de trabalho. Precedente: STF, MS 24381, rel. min. Gilmar Mendes, DJ 03/09/2004; e outros.
Não se está a tratar de benefício percebido pelos autores por muitos anos que foi concedida por ato administrativo anteriormente.
Importa verificar que não houve ato administrativo para homologar ou convalidar os pagamentos que foram realizados após 1º/01/1991 (após a Lei 8112/1990) e 12/01/2005 (após a Lei 11.091/2005), que ocorreram ao entendimento de cumprir decisão judicial.
Em 2012, a Administração promoveu a revisão das remunerações dos autores, por força do Acórdão 1018/2009 - 2ª Câmara, do Tribunal de Contas da União (TCU), quando assim entendeu:
[...] 9.1.1.1. a conversão da parcela da remuneração, denominada horas extras, dos atos considerados ilegais por meio do Acórdão nº 3.535/2006-2ª Câmara, concedida em razão de sentença judicial, deverá ser convertida em vantagem pessoal nominalmente identificada - VPNI, levando em consideração o valor pago em 1º de janeiro de 1991;
9.1.1.2. a partir de 1º janeiro de 1991, até a edição do Plano de Cargos e Salário aprovado pela Lei nº 11.091/2005 de 12/01/2005, o valor apurado naquela data somente será alterado com base nos reajustes gerais concedido aos servidores públicos federais;
9.1.1.3. a partir de 12/01/2005, caso o aposentado tenha feito a opção de que trata o art. 16, da Lei nº 11.091/2005, e a nova remuneração seja superior à anteriormente paga, o valor da VPNI deverá ser definitivamente extinta; caso contrário, nova VPNI deverá ser definida, a qual deverá corresponder à diferença entre essas duas remunerações;
A jurisprudência deste Tribunal Regional Federal da 6ª Região, firmou orientação no sentido de que a incorporação de horas extras decorrente de decisão judicial constitui ato único, de efeitos concretos, submetido ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, sendo vedada sua revisão após o decurso do quinquênio legal.
Logo, o cerne da questão é verificar se, em 2005, haveria de se reconhecer a existência de ato administrativo hábil para validar o início da contagem do prazo decadencial (action nata) ou se os pagamentos mensais ocorriam meramente em cumprimento de sentença trabalhista transitada em julgado.
Na primeira situação, a notificação da UFMG para os autores a partir do acórdão do TCU que determinou a supressão da vantagem paga aos autores, que ocorreu em 2012, estaria fulminada pela decadência de se rever os pagamentos.
Entretanto, na segunda situação, a qual foi acolhida pela sentença recorrida, foi afastada a decadência quinquenal para a administração rever o direito a perceber VPNI porque os pagamentos se davam em cumprimento de sentença trabalhista transitada em julgado, e não em virtude do reconhecimento do direito através de ato administrativo.
A sentença firmou o seu convencimento conforme a seguir:
É certo que ocorreu um mero fato administrativo, consistente no prosseguimento dos pagamentos da mesma forma anterior ao advento do regime juridico Unico, mas não, exatamente, um ato administrativo.
Logo, considerando que a percepção da vantagem pelo servidor nao se originara de ato administrativo, nao se aplica ao caso o dispositivo do art. 54 da Lei 9784/99, que fixa prazo quinquenal para a Administragao Pública anular seus proprios atos.
Nessa acepção, não merece acolhida a alegação de decadência a partir de 2005. A Administração tem o poder-dever de rever pagamentos incompatíveis com a ordem jurídica, sobretudo quando se cuida de verba de trato sucessivo e de orientação emanada do Tribunal de Contas da União. A continuidade do pagamento indevido não gera, por si só, direito adquirido à perpetuação da ilegalidade.
Nunca houve ato administrativo da UFMG para reconhecer direito dos servidores à VPNI com o advento da Lei 11.091/2015.
Não sendo essa a data a ser considerada para início da contagem do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, não operou ainda a decadência para a revisão dos pagamentos que ocorreram em violação à Lei 11.091/2015.
Não há, igualmente, violação à irredutibilidade de vencimentos. A garantia constitucional protege a remuneração legalmente devida, mas não assegura a manutenção de vantagem incompatível com o regime jurídico aplicável. A transformação da parcela em vantagem pessoal nominalmente identificada e sua posterior absorção por reajustes ou reestruturações remuneratórias são compatíveis com a necessidade de adequação da remuneração ao regime estatutário.
Também não se verifica ofensa ao contraditório ou à ampla defesa, pois a sentença consignou que os autores foram cientificados da revisão administrativa e puderam apresentar manifestação. A atuação da Administração, portanto, não se mostra inválida sob esse fundamento.
É fato que um pagamento que ofende o princípio da legalidade não pode se perpetuar no tempo, sob pena de enriquecimento ilícito dos servidores.
Assim, pelos próprios fundamentos da sentença, deve ser negado provimento à apelação dos autores.
Da não violação à coisa julgada
Os autores pretendem a declaração de nulidade dos atos administrativos que determinaram a transformação, redução ou supressão da rubrica “horas extras incorporadas judicialmente”, sob o argumento de que a parcela teria origem em decisão trabalhista transitada em julgado. Sustentam, ainda, ofensa à coisa julgada, decadência do direito de revisão, violação à segurança jurídica, à boa-fé, à proteção da confiança e à irredutibilidade de vencimentos.
A decisão recorrida, contudo, enfrentou adequadamente a controvérsia.
A vantagem discutida nos autos tem origem em relação jurídica trabalhista anterior à submissão dos servidores ao regime jurídico estatutário. Com o advento do Regime Jurídico Único, instituído pela Lei n. 8.112/1990, houve alteração do vínculo funcional, de modo que parcelas típicas do regime celetista não podem ser mantidas indefinidamente, sob a mesma natureza e forma de cálculo, no regime estatutário.
A coisa julgada formada na Justiça do Trabalho não impede a adequação da situação remuneratória dos servidores ao novo regime jurídico. A decisão judicial trabalhista produziu efeitos enquanto subsistente a relação jurídica que lhe serviu de fundamento. Alterado o regime funcional, não há falar em direito adquirido à manutenção perpétua da rubrica nos mesmos moldes originalmente reconhecidos.
Da apelação da UFMG
A Universidade insurge-se, inicialmente, contra o capítulo da sentença que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade das normas que destinam honorários sucumbenciais aos advogados públicos. Sustenta a ocorrência de julgamento extra petita e violação ao contraditório.
A preliminar merece acolhida.
A definição da titularidade e da destinação dos honorários sucumbenciais constitui consequência direta da sucumbência e pode ser examinada pelo magistrado no momento da sentença. Não se trata de julgamento estranho à lide, mas de matéria acessória decorrente da própria condenação em honorários.
A declaração incidental de inconstitucionalidade, no controle difuso, embora prevista no ordenamento de regência, mereceria melhor análise de competência do Supremo Tribunal Federal, cuja matéria foi julgada na ADI 6159, rel. Min. Roberto Barroso, DJ 25/11/2020, que "É constitucional o pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição”."
Com isso, dou provimento ao recurso da UFMG para reformar a sentença nessa questão, declarando incidenter tantum a constitucionalidade do art. 85, §19, CPC/2015.
Da repetição do indébito
A UFMG também se insurge contra o capítulo que desobrigou os autores de restituírem ao erário os valores recebidos a maior.
A sentença deve ser mantida.
Os valores discutidos possuem natureza alimentar e foram percebidos pelos servidores em razão de interpretação e conduta administrativa prolongada no tempo, sem demonstração de má-fé. Em hipóteses dessa natureza, a jurisprudência consolidou orientação no sentido de que, havendo boa-fé do servidor e pagamento decorrente de interpretação administrativa equivocada, não se impõe a restituição dos valores recebidos. O STJ distingue, contudo, as hipóteses de erro operacional ou de cálculo, nas quais a boa-fé objetiva deve ser analisada concretamente.
No caso, a sentença reconheceu que os autores receberam os valores de boa-fé, em contexto de controvérsia administrativa e jurídica relevante sobre a forma de tratamento da rubrica. Não demonstrada má-fé, fraude ou participação dos servidores na irregularidade, deve ser mantida a inexigibilidade de reposição ao erário.
Por outro lado, a sentença também corretamente afastou a devolução aos autores dos valores eventualmente já descontados, por entender que a restituição importaria novo pagamento de verba considerada indevida. Essa solução preserva o equilíbrio entre a vedação à reposição de valores alimentares recebidos de boa-fé e a impossibilidade de restabelecimento de vantagem incompatível com o regime jurídico estatutário.
Dessa forma, deve ser negado provimento à apelação da UFMG.
Em razão do desprovimento da apelação dos autores, majoro os honorários advocatícios fixados na origem em 1 ponto percentual, observada a suspensão de exigibilidade decorrente da gratuidade de justiça, se deferida nos autos.
Nesse cenário, nego provimento ao agravo retido, nego provimento à apelação de A. D. A. A. e outros e nego provimento à apelação da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos.
Conclusão
Ante o exposto, VOTO POR NEGAR PROVIMENTO ao Agravo Retido, NEGAR PROVIMENTO à Apelação de A. D. A. A. e Outros e DAR provimento à Apelação da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos, salvo na parte da declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum, reformando-a nesse ponto.
Documento eletrônico assinado por ALCIONI ESCOBAR DA COSTA ALVIM, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000440429v53 e do código CRC 37b52fc5.
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