Apelação Cível Nº 0054851-11.2016.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal DIOGO SOUZA SANTA CECILIA
RELATÓRIO
O EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DIOGO SOUZA SANTA CECILIA (RELATOR):
Trata-se de apelação interposta pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS – SITRAEMG contra sentença que, nos autos da ação civil pública ajuizada em face da UNIÃO, julgou improcedentes os pedidos formulados com o objetivo de assegurar aos substituídos o pagamento integral do reajuste remuneratório previsto na Lei nº 13.317/2016, com efeitos financeiros retroativos às datas estabelecidas nos arts. 2º, 3º e 4º da referida lei, bem como de declarar a nulidade parcial da Portaria Conjunta nº 1/2016. A sentença concluiu que o art. 98, §2º, da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 vedava a concessão de efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor da lei, reputando legítima a limitação temporal estabelecida pela Portaria Conjunta nº 1/2016 (Evento 36, fls. 109/113).
Em suas razões recursais, o apelante sustenta, em síntese, que a Portaria Conjunta nº 1/2016 extrapolou o poder regulamentar ao restringir efeitos financeiros expressamente previstos na Lei nº 13.317/2016, em afronta aos princípios da legalidade, separação dos poderes e segurança jurídica. Alega que a retroatividade prevista na lei observou os requisitos do art. 169, §1º, da Constituição Federal, diante da existência de prévia dotação orçamentária no Anexo V da LOA/2016 e de autorização específica contida no art. 99 da LDO/2016. Sustenta, ainda, que o art. 98, §2º, da LDO/2016 não se aplica ao caso concreto, por se referir apenas a hipóteses sem previsão expressa de efeitos financeiros, requerendo a reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos iniciais, inclusive com condenação da União ao pagamento das diferenças retroativas, acrescidas de juros e correção monetária (Evento 36, fls. 117/29).
O Ministério Público Federal opinou pelo não provimento da apelação, ao fundamento de que o art. 98, §2º, da LDO/2016 vedava expressamente a produção de efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor da lei, sendo legítima a atuação administrativa que limitou a eficácia financeira da Lei nº 13.317/2016 à data de sua vigência. Ressaltou, ainda, que a mera existência de previsão orçamentária na LOA não afasta as limitações estabelecidas na LDO e que eventual modificação dessas restrições dependeria de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo (Evento 36, fls. 143/146).
É o relatório.
VOTO
Admissibilidade
Segundo os termos do Enunciado Administrativo n. 3 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aprovado pelo Plenário da Corte na sessão de 09/03/2016, “[a]os recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.”
Conheço da apelação interposta, por entender preenchidos os pressupostos de sua admissibilidade.
Mérito
A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à possibilidade de atribuição de efeitos financeiros retroativos ao reajuste remuneratório instituído pela Lei nº 13.317/2016 aos servidores do Poder Judiciário da União, bem como à alegada ilegalidade da Portaria Conjunta STF/CNJ/TSE/STJ/CJF/TST/CSJT/STM/TJDF nº 1/2016, que fixou o início dos efeitos financeiros da norma na data de sua entrada em vigor.
A sentença deve ser mantida.
A Lei nº 13.317/2016 promoveu reajuste gradual do vencimento básico, da Gratificação de Atividade Judiciária – GAJ e dos cargos em comissão dos servidores do Poder Judiciário da União, prevendo, em seus arts. 2º, 3º e 4º, marcos financeiros anteriores à sua entrada em vigor, ocorrida em 21/07/2016.
Todavia, a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 (Lei nº 13.242/2015), em seu art. 98, §2º, estabeleceu expressamente que:
§ 2º Os projetos de lei ou medidas provisórias previstos neste artigo, e as leis deles decorrentes, não poderão conter dispositivo com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia.
Assim, embora a Lei nº 13.317/2016 tenha previsto efeitos financeiros anteriores à sua entrada em vigor, sua aplicação deve ser interpretada em conformidade com o regime constitucional-orçamentário vigente à época, especialmente com o art. 169, §1º, II, da Constituição Federal e com as limitações impostas pela LDO/2016.
De conseguinte, não procede a alegação de que a Portaria Conjunta nº 1/2016 teria extrapolado o poder regulamentar.
Ao estabelecer que os efeitos financeiros do reajuste incidiriam apenas a partir de 21/07/2016, data de entrada em vigor da Lei nº 13.317/2016, a Administração limitou-se a conferir execução administrativa compatível com os limites constitucionais e orçamentários então vigentes, sem inovar na ordem jurídica ou afastar situação jurídica definitivamente consolidada.
Também não prospera a tese de que a previsão constante do Anexo V da LOA/2016 autorizaria, por si só, a retroatividade pretendida.
A existência de prévia dotação orçamentária satisfaz a exigência do art. 169, §1º, I, da Constituição Federal, mas não afasta a necessidade de observância das condicionantes estabelecidas na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias. Como bem consignado pelo Ministério Público Federal em seu parecer, “a mera disponibilidade orçamentária prevista no Anexo V da LOA de 2016 para o projeto da Lei 13.317/2016 em nada altera as disposições gerais previstas na LDO”.
Igualmente não merece acolhimento a alegação de que o art. 99 da LDO/2016 teria autorizado irrestritamente os efeitos retroativos previstos na Lei nº 13.317/2016.
O referido dispositivo apenas viabilizou a concessão de vantagens e aumentos remuneratórios dentro dos limites orçamentários autorizados, não revogando nem afastando a vedação específica contida no art. 98, §2º, da própria LDO, cuja incidência permanece íntegra.
A interpretação defendida pelo apelante, no sentido de que o art. 98, §2º, da LDO/2016 somente alcançaria hipóteses de omissão legislativa quanto ao início dos efeitos financeiros, não encontra respaldo no texto legal. A norma é objetiva ao vedar a existência de dispositivos com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia da lei.
Tampouco prospera a tese de prevalência automática da Lei nº 13.317/2016 sobre a LDO/2016 apenas por se tratar de diploma posterior.
Não se verifica revogação tácita do art. 98, §2º, da LDO/2016 pela Lei nº 13.317/2016, pois inexiste incompatibilidade normativa absoluta entre os diplomas, sendo perfeitamente possível interpretar a lei remuneratória em conformidade com as limitações orçamentárias e constitucionais vigentes.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui função constitucional própria na disciplina das despesas públicas e das condições para aumento de gastos com pessoal, constituindo instrumento indispensável à concretização do art. 169 da Constituição Federal. Cumpre observar, ainda, que a disciplina estabelecida na LDO decorre de competência constitucional específica, submetida a regime legislativo próprio, não podendo ser afastada implicitamente por interpretação ampliativa da Lei nº 13.317/2016.
Nesse contexto, a interpretação sistemática do ordenamento jurídico impõe a conformação da aplicação da Lei nº 13.317/2016 às limitações impostas pela LDO e pela própria Constituição Federal.
Também não se verifica afronta aos princípios da legalidade, separação dos poderes ou segurança jurídica.
Ao contrário do que sustenta o apelante, a Administração Pública observou precisamente o princípio da legalidade ao adequar a execução financeira da Lei nº 13.317/2016 às restrições orçamentárias vigentes. A Portaria Conjunta nº 1/2016 não alterou o conteúdo da lei nem suprimiu direito validamente consolidado, limitando-se a compatibilizar sua execução com os parâmetros constitucionais e orçamentários aplicáveis.
Não houve incorporação patrimonial definitiva das parcelas postuladas antes da entrada em vigor da lei, razão pela qual não se configura direito adquirido ao recebimento dos valores retroativos pretendidos.
A referência ao reajuste do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal promovido pela Lei nº 13.091/2015 igualmente não altera a conclusão adotada, porquanto situações normativas distintas não vinculam a interpretação conferida ao regime jurídico-orçamentário específico aplicável à Lei nº 13.317/2016.
A orientação adotada encontra respaldo, ainda, em precedente representativo de controvérsia da Turma Nacional de Uniformização, no qual se assentou que a concessão de reajustes remuneratórios ao pessoal da Administração Pública depende não apenas de prévia dotação orçamentária, mas também de conformação às normas autorizadoras previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos termos do art. 169, §1º, da Constituição Federal.
Na ocasião, a TNU fixou a tese de que:
EMENTA: PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO FINANCEIRO. REAJUSTE AOS SERVIDORES DAS CARREIRAS DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO. NECESSIDADE DE CONFORMAÇÃO ÀS NORMAS AUTORIZADORAS CONTIDAS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. INCIDENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. O ART. 169, §1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988, DISPÕE QUE A CONCESSÃO DE REAJUSTES AO PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DIRETA OU INDIRETA, ESTÁ CONDICIONADA À EXISTÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA SUFICIENTE PARA ATENDER ÀS PROJEÇÕES DE DESPESA (INCISO I) E DE AUTORIZAÇÃO ESPECÍFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, RESSALVADAS AS EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (INCISO II). A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA EXIGE QUE A CONCESSÃO DE REAJUSTE TENHA SUPORTE ORÇAMENTÁRIO SUFICIENTE E ENCONTRE AMPARO NO PROGRAMA DE GASTOS PREVISTOS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, SOB PENA DE AUSÊNCIA DE EFICÁCIA DA DETERMINAÇÃO ATÉ QUE ESSES REQUISITOS SEJAM OBSERVADOS (STF, AO MC 568/RS, PLENO, REL. MIN. ILMAR GALVÃO, DJ 27/04/2001). 2. A INCIDÊNCIA RETROATIVA DO REAJUSTE, A FIM DE QUE FOSSE OBSERVADA A DATA DE 1º DE ABRIL DE 2016, INFRINGE A REGRA DO ART. 98, §2º, DA LEI N. 13.242/2015, APROVADA COMO LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA A LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2016, ANO DE APLICAÇÃO DO REAJUSTE PREVISTO PELA LEI N. 13.317. ALÉM DA EVENTUAL ANTINOMIA COM A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS, A INTERPRETAÇÃO PERSEGUIDA PELA PARTE AUTORA TAMBÉM ESTARIA EM OPOSIÇÃO AO DISPOSTO PELO ART. 169, §1º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. 3. TESE FIXADA: O TERMO INICIAL DOS EFEITOS FINANCEIROS DECORRENTES DO REAJUSTE CONCEDIDO AOS CARGOS EM COMISSÃO - CJS DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO É 21 DE JULHO DE 2016 (ART. 4º, ANEXO III, DA LEI Nº 13.317/2016; ART. 98, § 2º DA LEI Nº 13.242/2015; E, PORTARIA CONJUNTA STF N. 01/2016). 4. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. (TNU, PUIL 0513537-81.2017.4.05.8100, TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO , Relator FABIO CESAR DOS SANTOS OLIVEIRA , D.E. 22/08/2018)
Em consonância com essa orientação, a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais também tem se firmado no sentido da impossibilidade de concessão de efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor da Lei nº 13.317/2016 e da legitimidade da Portaria Conjunta nº 1/2016.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO COLETIVA. REAJUSTE REMUNERATÓRIO DA LEI Nº 13.317/2016. TERMO INICIAL DOS EFEITOS FINANCEIROS. REGULAMENTAÇÃO PELA PORTARIA CONJUNTA Nº 1, DE 21 DE JULHO DE 2016. CONVERGÊNCIA COM A LDO 2016 E COM A CF/88. DATA DE ENTRADA EM VIGOR DA LEI. VALIDADE. RETROATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA DESPROVIDA. 1. O pleito do sindicato recorrente consiste em obter a concessão de reajuste remuneratório integral aos servidores substituídos, com efeitos retroativos decorrentes da Lei nº 13.317/2016. 2. O art. 98, § 2º, da Lei nº 13.242/2015, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 (LDO), em consonância com o inciso II do § 1º do art. 169 da Constituição Federal, regula que os projetos de lei e as medidas provisórias relacionados a aumento de gastos com pessoal e a encargos sociais não poderão conter dispositivo com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia. 3. A Lei nº 13.317/2016, que entrou em vigor em 21 de julho de 2016, promoveu alteração de natureza remuneratória na Lei nº 11.416/2006, que dispõe sobre as Carreiras dos Servidores do Poder Judiciário da União. Além disso, trouxe em seus dispositivos a forma de implementação das respectivas parcelas, inclusive de maneira retroativa. A Portaria Conjunta nº 1, de 21 de julho de 2016, elaborada nos termos do citado art. 26 da Lei nº 11.416/2006, regula no art. 1º que os efeitos financeiros decorrentes do disposto no inciso II do artigo 2º, no inciso II do § 1º do artigo 3º, no art. 4º, no artigo 5º, e nos Anexos II e III da Lei nº 13.317/2016, de 20 de julho de 2016, ocorrerão a partir do dia 21 de julho de 2016. 4. A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais fixou no tema representativo de controvérsia nº 180 a tese de que "[o] termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes do reajuste concedido aos cargos em comissão - CJs dos servidores do Poder Judiciário da União é 21 de julho de 2016 (art. 4º, Anexo III, da Lei nº 13.317/2016; art. 98, § 2º da Lei nº 13.242/2015; e, Portaria Conjunta STF n. 01/2016)". A jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que não é cabível o afastamento da limitação temporal disposta na Portaria Conjunta nº 1, de 21/07/2016, pois a adoção de datas retroativas previstas na Lei 13.317/2016 resultaria em ofensa ao art. 98, § 2º, da LDO de 2016 e ao art. 169, § 1º, II, da CF. 5. No caso, a parte recorrente alega que seria cabível a concessão integral e retroativa dos reajustes concedidos aos servidores por meio da Lei nº 13.317/2016. Para tanto, afirma que seria nula a Portaria Conjunta nº 1, de 21 de julho de 2016, que regulamentou a referida lei, uma vez que teria extrapolado o poder regulamentar ao determinar que o reajuste deveria ser concedido a partir de sua entrada em vigor, e não de maneira retroativa. 6. Em que pese a interpretação literal da Lei 13.317/2016 indicar que os reajustes deveriam ser concedidos de maneira retroativa, fato é que uma interpretação sistemática da legislação, mais especificamente do inciso II do § 1º do art. 169 da CF e do art. 98, § 2º, da LDO de 2016 revela que é vedada a concessão dos respectivos reajustes com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia. Em consequência, não há que se falar em extrapolação do poder regulamentar ou em nulidade da portaria que determinou que os efeitos financeiros decorrentes da Lei nº 13.317/2016 ocorrerão a partir de 21 de julho de 2016, data de entrada em vigor da lei. 7. Revela-se correta a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais relativos à concessão de reajuste remuneratório integral aos servidores substituídos, com efeitos retroativos. 8. Apelação da parte autora desprovida. (AC 1000873-47.2021.4.01.3600, DESEMBARGADOR FEDERAL RUI COSTA GONCALVES, TRF1 - SEGUNDA TURMA, PJe 17/06/2025)
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO COLETIVA. ASSOCIAÇÃO. REAJUSTE. CARREIRAS DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO. LEI N. 13.317/2016. EFEITOS FINANCEIROS. PORTARIA CONJUNTA STF N. 1/2016. AUSÊNCIA DE NULIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de ação coletiva ajuizada em face da União, que objetiva, em síntese, declarar o direito dos substituídos ao reajuste concedido pela Lei 13.317/2016, com os efeitos financeiros decorrentes do disposto nos incisos I e II do artigo 2º, incisos I e II do § 1º do artigo 3º, no artigo 4º, no artigo 5º, e nos Anexos II e III da Lei 13.317/2016 ocorrendo a partir de julho de 2016 (mês da publicação da Lei 13.317/2016). 2. Discute-se nos autos se o termo inicial dos efeitos financeiros deveria retroagir a 01/07/2016 devido à dotação orçamentária. 3. Verifica-se que a Portaria Conjunta n. 1, de 21/7/2016, considerando o disposto no artigo 98, § 2° da Lei n° 13.242/2015, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e no inciso II do § 1° do artigo 169 da Constituição Federal, determinou que os efeitos financeiros decorrentes do disposto no inciso II do artigo 2°, inciso II do § 1° do artigo 3°, no art. 4°, no artigo 5°, e nos Anexos II e III da Lei n° 13.317/2016, de 20 de julho de 2016, seriam computados a partir do dia 21 de julho de 2016. 4. Apesar de a interpretação literal da Lei 13.317/2016 indicar que os reajustes deveriam ser concedidos de maneira retroativa, fato é que uma interpretação sistemática da legislação, mais especificamente do inciso II do § 1º do art. 169 da CF/1988 e do art. 98, § 2º, da LDO de 2016 revela que é vedada a concessão dos respectivos reajustes com efeitos financeiros anteriores à entrada em vigor ou à plena eficácia. 5. Apelação desprovida. (AC 1020065-86.2018.4.01.3400, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO MORAIS DA ROCHA, TRF1 - PRIMEIRA TURMA, PJe 08/10/2024). - grifos acrescidos
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. PRETENSÃO EM CONTRARRAZÕES. IMPOSSIBILIDADE. SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO. REAJUSTE REMUNERATÓRIO. LEI Nº 13.317/2016. IMPOSSIBILIDADE DE RETROAÇÃO DOS EFEITOS FINANCEIROS. PORTARIA CONJUNTA STF Nº 01/2016. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Ação coletiva proposta por sindicato de servidores do Judiciário Federal visando à anulação da Portaria Conjunta nº 1/2016 do STF, com o objetivo de garantir o pagamento integral e retroativo do reajuste remuneratório previsto na Lei nº 13.317/2016, com base em suposta dotação orçamentária existente na LOA 2016 e autorização da LDO 2016. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em: (i) Se é possível alegara a incorreção do valor da causa e honorários advocatícios em sede de contrarrazões; (ii) saber se a Lei nº 13.317/2016 poderia produzir efeitos financeiros retroativos anteriores à sua entrada em vigor, diante das vedações da LDO/2016; (iii) saber se a Portaria Conjunta nº 01/2016 extrapolou o poder regulamentar ao limitar os efeitos financeiros da lei. III. Razões de decidir A peça de contrarrazões não é instrumento processual adequado para veicular pretensão recursal autônoma, demonstrando irresignação quanto a decisão de mérito. A LDO/2016 (Lei nº 13.242/2015) veda expressamente a retroação de efeitos financeiros em leis que aumentem gastos com pessoal (art. 98, § 2º). A Lei nº 13.317/2016 entrou em vigor apenas em 21/07/2016, não podendo, portanto, gerar efeitos financeiros antes dessa data, sob pena de violação legal e constitucional. A Portaria Conjunta STF nº 01/2016 apenas regulamentou a entrada em vigor da lei, sem inovar no ordenamento jurídico. IV. Dispositivo e tese Remessa necessária e apelação desprovidas. Tese de julgamento: "1. Leis que impliquem aumento de gastos com pessoal não podem produzir efeitos financeiros retroativos à sua entrada em vigor. 2. A Portaria Conjunta nº 01/2016 do STF apenas regulamentou a vigência da Lei nº 13.317/2016, respeitando os limites impostos pela LDO." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 169, § 1º, I e II; Lei nº 13.242/2015, art. 98, § 2º; Lei nº 13.317/2016, arts. 2º a 4º. Jurisprudência relevante citada: TRF3, ApCiv 5001656-53.2021.4.03.6109, Rel. Des. Fed. Wilson Zauhy Filho, 1ª Turma, j. 04.10.2023; TNU, Tema nº 178 e nº 180. (ApelRemNec 5003226-04.2021.4.03.6100, Desembargadora Federal RENATA ANDRADE LOTUFO, TRF3 - 2ª Turma, DATA: 26/06/2025).
Desse modo, ausente ilegalidade ou inconstitucionalidade na Portaria Conjunta STF/CNJ/TSE/STJ/CJF/TST/CSJT/STM/TJDF nº 1/2016, impõe-se a manutenção integral da sentença de improcedência.
Consectários
Publicada a sentença na vigência do Código de Processo Civil de 2015 e não provido o recurso de apelação, incide o disposto no artigo 85, §11, do novo diploma processual. Portanto, os honorários advocatícios devem ser majorados em dois pontos percentuais, observado o limite máximo estabelecido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 85 do Código de Processo Civil, em favor do patrono da parte recorrida.
Conclusão
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
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