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Apelação Cível Nº 0027494-03.2009.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0027494-03.2009.4.01.3800/MG
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DOLZANY DA COSTA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por M. V. T. D. A. contra sentença proferida pelo Juízo da 14ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais que, nos autos de mandado de segurança impetrado em face de Fiscal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, do Superintendente Regional do IBAMA em Minas Gerais e do Prefeito Municipal de Betim/MG, indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 267, I, do CPC/1973 c/c art. 10 da Lei nº 12.016/2009, ao entendimento de inadequação da via mandamental, por ausência de prova pré-constituída apta à demonstração de direito líquido e certo .
O impetrante ajuizou a presente ação mandamental com pedido liminar objetivando a restituição de 21 cabeças de gado bovino apreendidas em sua propriedade rural, em decorrência de fiscalização ambiental promovida pelo IBAMA, sob alegação de maus-tratos aos animais.
Sobreveio sentença na qual o juízo de origem consignou que, embora o impetrante tenha apresentado documentos voltados a demonstrar o adequado tratamento dispensado ao rebanho, os elementos probatórios colacionados não seriam suficientes para afastar a presunção de legitimidade dos atos administrativos praticados pelas autoridades impetradas, reputando necessária dilação probatória incompatível com a via estreita do mandado de segurança. Por essa razão, indeferiu a petição inicial e extinguiu o feito sem resolução do mérito.
O impetrante interpõe apelação. Preliminarmente, sustenta nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional e violação à boa ordem processual, argumentando que, uma vez recebida a inicial e regularmente instaurada a relação processual, com notificação das autoridades coatoras, apresentação de informações, apreciação de pedido liminar e posterior manifestação ministerial, não seria juridicamente admissível o retrocesso procedimental para indeferimento da petição inicial com fundamento em inadequação da via eleita.
Alega que o despacho inicial, ao determinar o regular prosseguimento do feito nos termos do art. 7º da Lei nº 12.016/2009, teria superado o juízo inicial de admissibilidade da ação mandamental, produzindo estabilização processual da decisão quanto à aptidão da inicial, invocando, para tanto, a Súmula 424 do Supremo Tribunal Federal. Defende que, após o exaurimento do iter procedimental próprio do mandado de segurança, a extinção sem exame de mérito configuraria subversão da ordem processual e error in procedendo.
Também suscita nulidade da sentença por alegada inadequada compreensão da natureza da controvérsia e equivocada exigência de dilação probatória, sustentando que a impetração foi integralmente instruída com prova documental pré-constituída, em conformidade com o art. 6º da Lei nº 12.016/2009, não havendo requerimento de produção de outras provas.
Afirma que a posterior juntada de documentos teria se dado legitimamente como contraprova documental, nos termos do art. 397 do CPC/1973, especialmente em razão de fatos supervenientes relacionados à manutenção da apreensão e à alegada deterioração das condições dos animais, bem como para impugnar documentos apresentados pelas autoridades coatoras.
Sustenta que o objeto do mandado de segurança não consistiria propriamente na discussão fática acerca da ocorrência de maus-tratos, mas sim na tutela de garantias processuais relacionadas ao devido processo legal administrativo ambiental, notadamente a impossibilidade de privação de bens sem regular procedimento administrativo, observância do contraditório, ampla defesa e formalidades legais da atuação sancionatória ambiental.
Argui, ainda, nulidade formal da sentença por suposta inobservância do art. 458, I, do CPC/1973, ao fundamento de que o relatório teria omitido a integralidade da causa de pedir e dos pedidos deduzidos na inicial, especialmente quanto ao pedido de cessação da apreensão reputada ilegal; de garantia de prerrogativas funcionais da magistratura; de observância do devido processo legal administrativo ambiental; de nulidade do termo de depósito lavrado pela Administração.
No mérito, sustenta que a sentença incorreu em erro metodológico ao reduzir indevidamente a controvérsia à discussão sobre o adequado tratamento dispensado ao rebanho, quando, segundo afirma, a questão central residiria na legalidade procedimental da atuação administrativa e na proteção de direitos processuais subjetivos.
Defende que todos os fatos relevantes teriam sido documentalmente demonstrados, inclusive mediante: comprovantes sanitários; registros de vacinação; notas fiscais de aquisição de insumos; fotografias da propriedade e dos animais; documento expedido pela Escola de Veterinária da UFMG informando ausência de registros de exames veterinários alegadamente vinculados à atuação fiscalizatória. Argumenta que, diante da suficiência da prova documental, não haveria necessidade de dilação probatória, sendo plenamente cabível o exame do mérito na via mandamental.
Aduz também que as autoridades impetradas teriam deixado de impugnar especificamente fatos relevantes narrados na inicial, razão pela qual requer a incidência da presunção prevista no art. 302 do CPC/1973, sustentando que os fatos não especificamente impugnados deveriam ser considerados incontroversos. Afirma, ainda, que eventual controvérsia jurídica não impediria a concessão da segurança, invocando a Súmula 625 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual a existência de controvérsia sobre matéria de direito não obsta o manejo do mandado de segurança. Sustenta que os documentos administrativos produzidos pelo IBAMA não poderiam ser automaticamente revestidos de presunção absoluta de legitimidade, sobretudo porque, em sua ótica, teriam sido produzidos com vícios procedimentais e em desrespeito às garantias constitucionais do devido processo legal administrativo.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.
1. Das preliminares de nulidade
1.1. Do alegado impedimento ao indeferimento da inicial após o regular processamento do mandado de segurança
O apelante sustenta, inicialmente, que a sentença seria nula porque, após o recebimento da inicial, a notificação das autoridades coatoras, a prestação de informações, a apreciação do pedido liminar e a oitiva do Ministério Público Federal, não seria mais possível ao juízo extinguir o feito sem resolução do mérito por inadequação da via eleita.
Alega, nesse sentido, que o despacho inicial teria produzido estabilização processual quanto à admissibilidade da impetração, invocando a Súmula 424 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual “transita em julgado o despacho saneador de que não houve recurso, excluídas as questões deixadas, explícita ou implicitamente, para a sentença”.
A preliminar não procede.
O despacho inicial que determina o processamento do mandado de segurança, com a notificação da autoridade apontada como coatora, não constitui decisão definitiva acerca da presença de direito líquido e certo nem impede o posterior reconhecimento da inadequação da via mandamental. Trata-se, em regra, de juízo inicial e provisório de admissibilidade formal da impetração, realizado antes da completa formação do contraditório e antes da apresentação das informações pelas autoridades impetradas.
No procedimento do mandado de segurança, a exigência de prova pré-constituída não se limita ao momento inaugural da ação. O juízo pode, ao examinar o conjunto documental após as informações da autoridade coatora e a manifestação do Ministério Público, concluir que os elementos apresentados não demonstram, de plano, direito líquido e certo, sobretudo quando se revela a existência de controvérsia fática dependente de instrução probatória.
Não há, portanto, preclusão pro judicato que impeça o magistrado de reconhecer, no momento da sentença, a ausência de pressuposto essencial da via mandamental. A própria natureza do mandado de segurança impõe ao julgador verificar, antes da concessão ou denegação da ordem, se o direito invocado é demonstrável de plano, mediante prova documental inequívoca, sem necessidade de dilação probatória.
A invocação da Súmula 424 do STF não altera essa conclusão. O despacho inicial de processamento do mandado de segurança não se confunde com despacho saneador dotado de conteúdo decisório estabilizador das questões processuais. Além disso, a aferição da existência de direito líquido e certo e da suficiência da prova pré-constituída constitui matéria inerente ao próprio julgamento da impetração, podendo ser apreciada na sentença.
Assim, não há subversão da ordem processual, negativa de prestação jurisdicional ou nulidade por error in procedendo. O que houve foi a conclusão, pelo juízo de origem, de que a controvérsia posta nos autos não poderia ser validamente resolvida na via estreita do mandado de segurança, por exigir exame probatório incompatível com seu rito especial.
Rejeito, pois, a preliminar.
1.2. Da alegada nulidade por omissão no relatório da sentença
O apelante também sustenta a nulidade da sentença por suposta violação ao art. 458, I, do CPC/1973, ao argumento de que o relatório não teria reproduzido adequadamente a suma dos pedidos formulados na inicial.
Afirma que a sentença teria omitido pedidos relativos à cessação da apreensão dos animais, à garantia de prerrogativas funcionais da magistratura, à observância do devido processo legal administrativo ambiental e à declaração de nulidade do termo de depósito.
O relatório da sentença recorrida, embora conciso, identificou suficientemente a natureza da ação, as partes, o ato impugnado, a causa central da impetração, as informações prestadas pelas autoridades impetradas, a manifestação do Município de Betim e o parecer do Ministério Público Federal. A controvérsia foi delimitada a partir do ato administrativo de apreensão do gado bovino, praticado em razão de supostos maus-tratos, e da alegação do impetrante de ilegalidade e abusividade na atuação administrativa.
A exigência legal de relatório não impõe ao magistrado a transcrição integral da petição inicial, tampouco a reprodução exaustiva de todos os argumentos ou pedidos formulados pela parte. Exige-se, isto sim, exposição suficiente dos elementos essenciais da demanda, de modo a permitir a compreensão da controvérsia e o controle da congruência da decisão.
No caso, a sentença apreciou o fundamento determinante para a solução do feito: a impossibilidade de reconhecimento de direito líquido e certo diante da existência de controvérsia fática e da necessidade de dilação probatória. A partir dessa conclusão, tornou-se juridicamente prejudicada a análise de mérito dos pedidos mandamentais, pois todos eles pressupunham a demonstração, de plano, da ilegalidade ou abusividade do ato administrativo questionado.
Ainda que se admitisse alguma deficiência descritiva no relatório - o que não se reconhece como vício invalidante -, não se verifica prejuízo concreto ao apelante. A nulidade processual exige demonstração de efetivo prejuízo, nos termos do princípio pas de nullité sans grief. No caso, o recorrente exerceu plenamente o direito de impugnar a sentença, articulando extensa argumentação contra seus fundamentos, o que afasta a tese de cerceamento ou de negativa de prestação jurisdicional.
Rejeito, portanto, a preliminar de nulidade da sentença por deficiência do relatório.
2. Do mérito
2.1. Da natureza do mandado de segurança e da exigência de prova pré-constituída
No mérito, a controvérsia consiste em definir se a pretensão deduzida pelo impetrante poderia ser examinada na via do mandado de segurança ou se, como concluiu a sentença, a matéria demanda dilação probatória incompatível com o rito mandamental.
Nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança destina-se à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
Direito líquido e certo, para fins mandamentais, é aquele demonstrável de plano, mediante prova documental pré-constituída, sem necessidade de instrução probatória posterior. A via eleita não comporta produção de prova testemunhal, pericial ou técnica destinada a reconstruir fatos controvertidos. Por isso, quando a solução da controvérsia depende do confronto de versões fáticas, da aferição de condições materiais ou da análise técnica aprofundada de documentos contrapostos, impõe-se reconhecer a inadequação do mandado de segurança, sem prejuízo da utilização das vias ordinárias próprias.
Essa compreensão é especialmente relevante em matéria ambiental e sanitária, na qual os atos administrativos fiscalizatórios frequentemente se apoiam em laudos, autos, boletins, relatórios técnicos e demais elementos produzidos no exercício do poder de polícia. A impugnação desses atos, quando fundada em controvérsia técnica sobre a ocorrência ou não da infração, exige prova robusta e, muitas vezes, perícia judicial, incompatível com a cognição sumária e documental do mandado de segurança.
No caso concreto, o impetrante sustenta que a apreensão de 21 cabeças de gado teria sido ilegal e abusiva, alegando, em síntese, que os animais recebiam tratamento adequado em sua propriedade, que a atuação administrativa não teria observado formalidades legais e que, após a apreensão, os animais teriam sido submetidos a condições inadequadas no local de depósito.
Para tanto, apresentou documentos como registros de vacinação, ficha sanitária da fazenda, notas fiscais de aquisição de produtos destinados ao rebanho, fotografias dos animais e da propriedade, além de documento da Escola de Veterinária da UFMG informando ausência de registro de exames veterinários solicitados pelo IBAMA no período indicado.
As autoridades impetradas, por sua vez, apresentaram informações e documentos administrativos que apontam a existência de maus-tratos, incluindo notícia de morte de animais por inanição, desnutrição, deficiência nutricional e condições inadequadas de manejo, bem como boletim de ocorrência, laudo técnico, relatório de fiscalização, notificação, termo de apreensão e processo administrativo ambiental.
Há, portanto, evidente conflito probatório.
De um lado, o impetrante pretende demonstrar que mantinha condições adequadas de alimentação e manejo do rebanho. De outro, a Administração apresentou elementos técnicos que indicariam situação de maus-tratos e justificariam a apreensão cautelar dos animais. A resolução desse conflito exige verificar, entre outros pontos, o real estado clínico dos bovinos no momento da fiscalização, a adequação ou insuficiência do manejo alimentar, a causa da morte dos animais, a correspondência entre os documentos fiscais apresentados e a efetiva administração dos insumos ao rebanho, a regularidade material dos laudos e a pertinência das conclusões técnicas adotadas pela fiscalização.
Tais questões não podem ser solucionadas apenas por juízo abstrato de legalidade. Dependem de exame técnico e probatório aprofundado, inclusive, em tese, de prova pericial veterinária e análise circunstanciada do processo administrativo.
A sentença, portanto, decidiu corretamente ao reconhecer que o caso não comporta solução pela via mandamental.
2.2. Da prova documental apresentada pelo impetrante
O apelante insiste que os documentos juntados aos autos seriam suficientes para comprovar o direito líquido e certo invocado.
Todavia, os elementos documentais apresentados não possuem aptidão para demonstrar, de forma inequívoca, a ilegalidade do ato de apreensão.
Com efeito, registros de vacinação, ficha sanitária, notas fiscais de compra de ração, sal, suplementos ou outros insumos e fotografias da propriedade podem indicar a existência de alguma estrutura de manejo ou a aquisição de produtos destinados ao rebanho. Contudo, não comprovam, por si sós, que os insumos foram efetivamente ministrados aos animais apreendidos em quantidade, frequência e condições adequadas. Tampouco afastam, de plano, as conclusões administrativas relativas à alegada inanição, desnutrição ou deficiência nutricional.
Da mesma forma, fotografias dos animais, especialmente quando não submetidas a exame técnico contraditório, não são suficientes para afastar conclusões constantes de laudos ou relatórios de fiscalização. A avaliação do estado nutricional e sanitário de bovinos, da causa de eventual morte e das condições de manejo exige conhecimento técnico específico, não podendo ser substituída por mera apreciação visual de imagens pelo julgador em sede mandamental.
Também não basta, para demonstrar ilegalidade manifesta, a informação de que não constariam registros de determinados exames veterinários na Escola de Veterinária da UFMG. Esse documento, ainda que relevante para eventual discussão probatória em ação própria, não invalida automaticamente os demais elementos administrativos, nem comprova, de plano, que a apreensão foi ilegal ou abusiva.
Em outras palavras, a documentação apresentada pelo impetrante pode ser útil como início de prova em ação ordinária, mas não possui a densidade necessária para, no rito estreito do mandado de segurança, desconstituir a presunção de legitimidade dos atos administrativos de fiscalização ambiental.
O Superior Tribunal de Justiça reafirmou que o cabimento do mandado de segurança exige demonstração clara e inequívoca do direito alegado, sendo inadequada a via eleita quando os fatos se mostram controversos e demandam dilação probatória. No AgInt no RMS 36.414/DF, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 27/08/2020, assentou-se que, ausente demonstração de direito líquido e certo e sendo necessária dilação probatória ampla para confrontar alegações e provas das partes, a hipótese não se coaduna com a via mandamental.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. 1. A agravante não logrou demonstrar a existência de direito líquido e certo, uma vez que os fatos se mostram controversos e necessitam de comprovação. 2. Assim, falta à impetração a demonstração clara e inequívoca do direito alegado, sendo necessária dilação probatória ampla, a confrontar as alegações e provas colacionadas por ambas as partes. A hipótese não se coaduna com a via do mandado de segurança. 3. Agravo interno a que se nega provimento (STJ - AgInt no RMS: 36414 DF 2011/0265574-9, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 24/08/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/08/2020).
A mesma orientação foi reafirmada no RMS 34.430/MT, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 07/04/2022, no qual se consignou que o mandado de segurança exige prova documental suficiente da ilegalidade ou abusividade apontada, sendo inviável quando a demonstração do direito depende de saneamento de irregularidades ou de exame probatório incompatível com a via eleita.
A sentença recorrida, portanto, não negou prestação jurisdicional. Ao contrário, prestou-a adequadamente ao reconhecer que a via processual escolhida não comportava a instrução necessária ao exame da pretensão.
2.3. Da presunção de legitimidade dos atos administrativos praticados pelo IBAMA
O apelante sustenta que os documentos administrativos apresentados pelo IBAMA não poderiam ser tomados como dotados de presunção de legitimidade, pois teriam sido produzidos em procedimento alegadamente irregular.
A alegação não conduz à reforma da sentença.
Os atos administrativos praticados por agentes públicos no exercício do poder de polícia ambiental gozam de presunção relativa de legitimidade e veracidade. Essa presunção não é absoluta, mas transfere ao administrado o ônus de apresentar prova suficiente para infirmar, de plano, a validade do ato impugnado, especialmente em sede de mandado de segurança.
No caso, o ato impugnado foi praticado pelo IBAMA no exercício de competência fiscalizatória ambiental, em contexto no qual foram produzidos boletim de ocorrência, laudo técnico, relatório de fiscalização e processo administrativo. A Administração apontou situação de maus-tratos a animais, inclusive com referência à morte de bovinos por inanição e deficiência nutricional, o que, em tese, poderia caracterizar infração administrativa e crime ambiental, nos termos da legislação de regência.
Para afastar, em mandado de segurança, a conclusão técnica administrativa, seria indispensável prova documental irrefutável da inexistência dos fatos que motivaram a apreensão ou da manifesta ilegalidade do procedimento. Essa prova não foi apresentada.
A controvérsia sobre eventual vício formal na lavratura do auto de apreensão ou do termo de depósito também não se resolve, no caso concreto, de modo automático e abstrato. Isso porque a análise da alegada irregularidade formal está imbricada com a própria dinâmica da fiscalização, com a cronologia do procedimento administrativo, com as informações prestadas pelas autoridades e com os documentos produzidos antes e depois da remoção dos animais. Trata-se de matéria que demanda exame mais amplo do conjunto fático-probatório, incompatível com a cognição mandamental, sobretudo quando o impetrante pretende desconstituir medida administrativa apoiada em elementos técnicos relativos à proteção da vida e integridade dos animais.
Registre-se, ademais, que a presunção de legitimidade do ato administrativo não impede seu controle judicial. Apenas exige que, no mandado de segurança, a ilegalidade seja demonstrada de plano. Não sendo esse o caso, permanece aberta ao impetrante a possibilidade de discutir a validade do ato em ação ordinária, com ampla instrução probatória.
2.4. Da inaplicabilidade da Súmula 625 do STF ao caso concreto
O apelante invoca a Súmula 625 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual “controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança”.
O verbete, contudo, não se aplica à hipótese em favor da tese recursal.
A Súmula 625 do STF afasta o óbice ao mandado de segurança quando a controvérsia é exclusivamente jurídica, isto é, quando os fatos estão documentalmente comprovados e o debate se limita à interpretação da norma aplicável. Não é essa a situação dos autos.
Aqui, a controvérsia é essencialmente fática e técnica: discute-se se houve ou não maus-tratos aos animais, se a apreensão foi materialmente justificada, se os bovinos se encontravam em condições de inanição ou deficiência nutricional, se o manejo era adequado, se os insumos adquiridos eram efetivamente fornecidos ao rebanho e se os documentos administrativos correspondem corretamente à realidade fiscalizada.
Essas questões antecedem qualquer discussão puramente jurídica sobre a legalidade da medida. Sem a definição segura dos fatos, não há como reconhecer, de plano, direito líquido e certo.
Assim, a sentença não contrariou a Súmula 625 do STF. Ao contrário, aplicou corretamente a distinção entre controvérsia de direito, admissível no mandado de segurança, e controvérsia fático-probatória, incompatível com essa via.
2.5. Do argumento relativo à ausência de impugnação específica pelas autoridades impetradas
O apelante sustenta, ainda, que as autoridades impetradas não teriam impugnado especificamente os fatos narrados na inicial, razão pela qual deveria incidir a presunção de veracidade prevista no art. 302 do CPC/1973.
O argumento não procede.
Em primeiro lugar, as autoridades impetradas prestaram informações e defenderam a legalidade do ato impugnado, apresentando versão fática expressamente incompatível com a narrativa do impetrante. Afirmaram que a apreensão decorreu de maus-tratos aos animais, instruindo suas informações com elementos administrativos e técnicos destinados a justificar a atuação fiscalizatória.
Não houve, portanto, silêncio ou ausência de impugnação apta a tornar incontroversos os fatos alegados na inicial.
Em segundo lugar, mesmo no processo civil comum, a presunção de veracidade decorrente da ausência de impugnação específica não opera de maneira absoluta quando os fatos dependem de prova técnica, quando estão em contradição com documentos dos autos ou quando a natureza da controvérsia exige comprovação específica. Com maior razão, no mandado de segurança, não se pode substituir a exigência constitucional e legal de prova pré-constituída por presunção processual extraída de suposta deficiência argumentativa das informações.
O direito líquido e certo deve ser demonstrado documentalmente pelo impetrante. Não basta afirmar que a autoridade não teria impugnado cada detalhe da narrativa inicial, especialmente quando o conjunto das informações prestadas pelas impetradas contradiz a própria base fática da impetração.
Ademais, a existência de documentos administrativos em sentido contrário aos documentos apresentados pelo impetrante reforça a presença de controvérsia fática, não a demonstração de direito líquido e certo.
2.6. Do poder de polícia ambiental e da possibilidade de medidas acautelatórias
A atuação administrativa impugnada insere-se no contexto do poder de polícia ambiental, cujo exercício permite à Administração adotar medidas preventivas e acautelatórias destinadas a evitar a continuidade ou o agravamento de danos ambientais, inclusive quando relacionados à proteção da fauna e ao bem-estar animal.
A apreensão de animais em situação de maus-tratos encontra fundamento no regime jurídico ambiental, notadamente na Lei nº 9.605/1998, cujo art. 25 disciplina a apreensão de produtos e instrumentos da infração administrativa ou penal ambiental, e cujo art. 32 tipifica condutas de abuso, maus-tratos, ferimento ou mutilação de animais. Nesse sentido, confira-se julgado do STJ:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CRIME AMBIENTAL. DENÚNCIA QUE IMPUTA A PRÁTICA DE GRAVE EXPOSIÇÃO A PERIGO DA SAÚDE PÚBLICA E DO MEIO AMBIENTE. ABUSO E MAUS TRATOS DE ANIMAIS. BÚFALAS DA RAÇA MURRAH. DECISÃO DE PRIMEIRO GRAU QUE DETERMINOU O PERDIMENTO DOS ANIMAIS. INCIDÊNCIA DO ART. 25 E 72, INCISO IV DA LEI N. 9606/95. MANDAMUS IMPETRADO POR ESPÓLIO. AUSÊNCIA DE PATENTE ILEGALIDADE OU DE TERATOLOGIA DO DECISUM. MANUTENÇÃO PELA CORTE ESTADUAL E POR DECISÃO MONOCRÁTICA NO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA - STJ. DECISÃO DO MAGISTRADO FUNDAMENTADA NA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL, JURISPRUDÊNCIA E DOUTRINA. PERDIMENTO APLICÁVEL ADMINISTRATIVAMENTE. HERMENÊUTICA DA NORMA AMBIENTAL CONDIZENTE COM A SUA FINALIDADE SOCIAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. O recurso em mandado de segurança não foi provido nos termos da decisão monocrática agravada porquanto não se identificou teratologia na decisão pela qual Juízo de Primeiro Grau, em incidente específico (Autos n. 0000042-89.2022.8.26.0095), determinou o perdimento de todos os animais vítimas de maus tratos existentes na propriedade, para serem doados para órgãos e entidades mencionadas no art. 25, § 1º, da Lei 9.605/98.2. O Ministério Público do Estado de São Paulo - MPSP ofereceu denúncia que descreve a conduta de expor a perigo, de maneira grave, a saúde pública e o meio ambiente, com emprego de método cruel, praticando, por ao menos 1.056 (mil e cinquenta e seis) vezes, ato de abuso e maus-tratos contra animais domésticos exóticos, notadamente Búfalas da raça Murrah, resultando na morte de ao menos 133 (cento e trinte e três) delas, até o momento da acusação. Também foram denunciados, na medida da respectiva culpabilidade, dois funcionários da fazenda, bem como o médico veterinário que teria inserido em documento particular declaração falsa atestando que o rebanho existente na fazenda era bem cuidado. [...]. Nessa linha de raciocínio, é plausível a interpretação de que, no caso de ser impossível a liberação dos animais vítimas da infração penal, a entrega a entidades capazes de lhes recuperar a saúde também seja definitiva. Essa é a interpretação que prestigia a finalidade social da norma, tendo em vista que a opção prioritária da lei (libertação em seu habitat) se mostrou impossível, quer pelo péssimo estado de saúde no qual se encontravam, quer por se tratar de espécies de seres vivos que demandam intervenção humana, ou melhor, manejo adequado para sua sobrevivência. Portanto, afastada suposta teratologia da decisão de primeiro grau, o mandado de segurança impetrado perante o Tribunal a quo sequer deveria ter sido conhecido.4. [...] o perdimento poderia ter sido decretado até mesmo administrativamente, nos termos do art. 70 e seguintes, independentemente da ação penal." Os arts. 25 e 72, IV, da Lei n. 9.605/1998 estabelecem como efeito imediato da infração a apreensão dos bens e instrumentos utilizados na prática do ilícito ambiental. A exigência de requisito não expressamente previsto na legislação de regência para a aplicação dessas sanções compromete a eficácia dissuasória inerente à medida, consistindo em incentivo, sob a perspectiva da teoria econômica do crime, às condutas lesivas ao meio ambiente" (REsp n. 1.820.640/PE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 9/10/2019.) No mesmo sentido: REsp n. 1.816.353/RO, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe de 16/3/2021.7. A hermenêutica das normas ambientais deve ser condizente com o fim a que se destinam, ou seja, não se deve cogitar de interpretações que enfraqueçam a finalidade social para qual a lei foi criada. Precedente: REsp n. 1.668.652/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 8/2/2019.8. Agravo regimental ao qual se nega provimento (STJ - AgRg no RMS: 70075 SP 2022/0340632-2, Relator: Ministro JOEL ILAN PACIORNIK, Data de Julgamento: 04/03/2024, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/03/2024, grifos nossos).
Nessa matéria, a Administração pode atuar preventivamente para cessar situação de risco ou dano, sem que isso implique, por si só, ofensa automática ao contraditório e à ampla defesa. Em medidas de polícia administrativa de natureza urgente, o contraditório pode ser diferido, sobretudo quando a intervenção se destina à proteção imediata do bem jurídico tutelado.
Ainda, o poder de polícia administrativa, em hipóteses preventivas ou sumárias, admite a postergação do contraditório, sem supressão definitiva das garantias de defesa, quando a medida se justifica pela necessidade de proteção do interesse público ambiental.
Isso não significa que o ato administrativo seja imune a controle judicial. Significa apenas que, para afastá-lo em mandado de segurança, seria indispensável prova documental inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder, o que não se verifica no caso.
A discussão sobre a regularidade formal do auto de apreensão, do termo de depósito e dos demais atos do processo administrativo poderá ser adequadamente examinada em ação própria, com ampla instrução probatória. Não se mostra possível, porém, conceder a segurança quando o próprio suporte fático da apreensão - a existência ou não de maus-tratos - permanece controvertido e dependente de prova técnica.
2.7. Da distinção entre extinção sem mérito e denegação da segurança
A sentença recorrida indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita por ausência de prova pré-constituída.
Embora o mandado de segurança também possa culminar, em situações similares, na denegação da ordem por ausência de direito líquido e certo, a conclusão adotada pelo juízo de origem não causa prejuízo ao apelante. A sentença não apreciou definitivamente o mérito substancial da pretensão, mas reconheceu a impossibilidade de exame da controvérsia na via mandamental, ressalvando, em termos práticos, a possibilidade de utilização das vias ordinárias.
Essa solução é coerente com a natureza do vício reconhecido. A ausência de prova pré-constituída impede o manejo válido do mandado de segurança, sem que isso importe declaração definitiva de legalidade material da apreensão ou rejeição substancial de todos os argumentos do impetrante.
Em outras palavras, a manutenção da sentença não significa afirmar, em cognição exauriente, que inexistiu qualquer vício no procedimento administrativo. Significa apenas reconhecer que os elementos dos autos não permitem, de plano, concluir pela existência de direito líquido e certo, diante da controvérsia fática e técnica instaurada.
Essa distinção é relevante para evitar indevida ampliação dos efeitos do presente julgamento: a controvérsia poderá ser submetida às vias ordinárias, nas quais será possível produzir prova pericial, examinar o processo administrativo em profundidade, confrontar laudos e documentos e apurar eventual responsabilidade administrativa ou civil decorrente da apreensão e guarda dos animais.
Em suma, as preliminares de nulidade devem ser rejeitadas, pois o regular processamento inicial do mandado de segurança não impede o posterior reconhecimento da ausência de prova pré-constituída, e o relatório da sentença, embora sintético, foi suficiente para delimitar a controvérsia, inexistindo prejuízo processual.
No mérito, a sentença deve ser mantida. O impetrante não demonstrou, de plano, direito líquido e certo à desconstituição do ato administrativo de apreensão dos animais. Os documentos apresentados não infirmam, de maneira inequívoca, os elementos técnicos produzidos pela Administração, que apontam situação de maus-tratos, morte de animais por inanição e deficiência nutricional. A solução da controvérsia exige dilação probatória, inclusive de natureza técnica, incompatível com a via estreita do mandado de segurança.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, mantendo integralmente a sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, I, do CPC/1973 c/c art. 10 da Lei nº 12.016/2009.
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