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Apelação Cível Nº 0011601-06.2008.4.01.3800/MG
RELATOR: Juiz Federal GLÁUCIO MACIEL
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por Art Têxtil Ltda. em face de sentença que julgou improcedente o pedido formulado em demanda proposta em desfavor da União, em que a ora apelante buscou a declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade da exigência de preços de referência, qualificados como "preços mínimos", aplicada pelo Departamento de Comércio Exterior (DECEX) como condição para o deferimento de suas licenças de importação de produtos têxteis originários da China, bem como a determinação de que a base de cálculo do imposto de importação fosse apurada com base no valor real da transação comercial contratada .
A recorrente sustentou, na origem, que realiza importações habituais de tecidos e que o DECEX impõe uma barreira alfandegária informal de preços mínimos. Apontou que a Licença de Importação 8/0378832-8, preenchida com o preço referencial exigido pelo órgão aduaneiro (US$ 7,34 por quilograma), foi rapidamente deferida, ao passo que a Licença de Importação 8/0589679-9, na qual declarou o valor real da transação (US$ 5,85 por quilograma), foi indeferida, mesmo após a apresentação de documentos que comprovavam o preço contratado, como a fatura comercial e a declaração de exportação traduzida de forma juramentada.
Argumentou que a conduta estatal viola o princípio da legalidade e as regras de valoração aduaneira previstas no Acordo de Valoração Aduaneira (AVA-GATT), além de constituir medida de defesa comercial de dumping sem a prévia instauração do processo administrativo obrigatório exigido pela Lei 9.019/95.
O pedido de antecipação dos efeitos da tutela foi indeferido pelo juízo de origem. Contra essa decisão interlocutória, a autora interpôs agravo de instrumento, que foi desprovido (processo 0033701-06.2008.4.01.0000).
Posteriormente, o magistrado sentenciante julgou improcedentes os pedidos. Assentou que o monitoramento de preços pelo DECEX em licenciamento não automático constitui atividade legítima de controle do comércio exterior, respaldada no art. 237 da Constituição. Ponderou que a autora não se desincumbiu do ônus de provar a regularidade e a veracidade do preço inferior declarado na segunda licença de importação, uma vez que a documentação apresentada consistia em produção unilateral não submetida ao contraditório, tendo o prazo para especificação de provas transcorrido sem qualquer manifestação da autora. Ainda, concluiu pela desnecessidade de prévio processo administrativo de dumping para o indeferimento de licenciamento aduaneiro.
Em suas razões recursais, a autora repisa os argumentos deduzidos na petição inicial. Defende que os documentos apresentados são idôneos e comprovam o preço real da operação, afastando qualquer suspeita de subfaturamento. Insiste na tese de que a apuração de suposta artificialidade de preços concorrenciais exige a instauração de processo de dumping formalizado, conforme art. 1º da Lei 9.019/95. Aduz, também, que a alteração da base de cálculo do imposto de importação por ato regulamentar viola o princípio constitucional da legalidade tributária, sob o fundamento de que o Poder Executivo apenas pode alterar as alíquotas do tributo, não a sua base de cálculo.
Foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
A importação de mercadorias estrangeiras submete-se a procedimentos fiscalizatórios que envolvem diferentes órgãos públicos, cada qual atuando nos limites de suas atribuições constitucionais e legais, sob a égide dos princípios que regem a atividade administrativa.
Nesse cenário, cabe destacar que a função administrativa do comércio exterior é exercida por intermédio da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) e do Departamento de Operações de Comércio Exterior (DECEX). A essa estrutura regulatória compete a análise, o acompanhamento e a deliberação sobre o licenciamento de importações, divididos em automáticos e não automáticos, conforme as diretrizes de política comercial definidas pelo Poder Executivo.
O licenciamento de importação constitui procedimento de natureza eminentemente administrativa, voltado ao controle do ingresso de bens e ao monitoramento do mercado doméstico contra oscilações e práticas comerciais nocivas.
De forma distinta, a função fiscal e tributária está concentrada na Secretaria da Receita Federal. Ao fisco compete o controle do valor aduaneiro das mercadorias no momento do despacho e do desembaraço aduaneiro, tendo por escopo principal a constituição do crédito tributário e a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a importação.
Essa divisão orgânica e funcional demonstra que o licenciamento não automático de importação promovido pelo DECEX e o controle do valor aduaneiro realizado pela Receita Federal são procedimentos autônomos e complementares. A atuação do DECEX situa-se na fase preliminar e administrativa da importação, funcionando como condição prévia para a realização do próprio despacho aduaneiro pela autoridade fiscal. Portanto, o exercício da fiscalização de preços e o indeferimento de licenciamentos pelo DECEX não se confundem com a atividade de valoração aduaneira tributária, constituindo etapas independentes destinadas a garantir a regularidade do comércio internacional e a proteção dos interesses econômicos nacionais.
Superada a distinção entre as funções administrativa e tributária no controle do comércio exterior, cumpre avaliar a legalidade do indeferimento da licença de importação pelo DECEX em razão de incompatibilidade entre o preço declarado pelo importador e os valores referenciais do mercado internacional, sem a prévia instauração de processo administrativo de dumping.
O controle sobre o comércio exterior é qualificado como atividade essencial à defesa dos interesses fazendários e econômicos nacionais, conforme expressamente outorgado ao Poder Executivo pelo art. 237 da Constituição. Trata-se de manifestação legítima do poder de polícia da Administração Pública, que deve zelar pelo equilíbrio do mercado interno, pela livre concorrência e pelo desenvolvimento nacional.
O art. 30 da Portaria SECEX 23/11 impõe ao DECEX a atribuição de promover o acompanhamento dos preços praticados nas importações. Para esse fim, o órgão faz uso de estatísticas oficiais, cotações de bolsas internacionais, publicações especializadas e outros parâmetros objetivos para aferir se os preços declarados pelos importadores estão em conformidade com a realidade do mercado internacional. Esse monitoramento visa identificar condutas lesivas à economia nacional, como o subfaturamento e o comércio de produtos por valores flagrantemente aviltados.
A apelante sustenta que o indeferimento de sua licença de importação sob a suspeita de preços incompatíveis exigiria a prévia instauração de processo administrativo de apuração de dumping, nos termos do art. 1º da Lei 9.019/95. Essa tese, no entanto, não merece acolhida.
A aplicação de direitos antidumping previstos na Lei 9.019/95 constitui medida punitiva e corretiva destinada a neutralizar os efeitos da concorrência desleal já consolidada no mercado interno. O controle exercido pelo DECEX na emissão de licenças de importação não automáticas, por outro lado, possui caráter eminentemente preventivo e fiscalizatório, destinado a impedir a internalização de mercadorias amparadas por declarações inverídicas ou incompatíveis com os custos de produção reais.
O Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar a matéria no julgamento do Recurso Especial 1.048.470/PR, 1ª Turma, DJe 3-5-2010, de relatoria do Ministro Luiz Fux, firmou o entendimento de que a Lei 9.019/95 não impõe a obrigatoriedade de instauração de processo administrativo de dumping para que a autoridade aduaneira atue preventivamente no indeferimento de licenças de importação cujos preços se revelem artificialmente reduzidos:
AÇÃO ORDINÁRIA. LEI 9.019/95. LICENÇA DE IMPORTAÇÃO. PRÁTICA DE DUMPING. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE NO CASO. COMPETÊNCIA DO DECEX. LICENCIAMENTO NÃO-AUTOMÁTICO. 1. A Constituição Federal dispõe que dentre os objetivos da República Federativa do Brasil, esteio de garantir o desenvolvimento nacional; sendo que um dos instrumentos para garantia desse desenvolvimento é exatamente o que vem previsto no art. 237 da Constituição Federal e consiste na: Fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa e aos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda. 2. O dumping evidente, aferido pelo DECEX, cuja atribuição é realizar o acompanhamento dos preços praticados nas importações, em sendo a mercadoria sujeita ao regime de licenciamento não-automático, impõe a negativa da licença requerida. Precedente: (REsp 855881/RS, julgado em 15/03/2007, DJ 02/08/2007 p. 380, unânime) 3. A Lei nº 9.019/95, que dispõe sobre a aplicação dos direitos previstos no Acordo Antidumping, não contém comandos impositivos à instauração de processo administrativo para a apuração do fato relativo à prática de dumping prima facie evidente. 4. A constatação, por si só, da prática lesiva concorrencial possui o condão de afastar a necessidade do prévio procedimento administrativo, isto porque até que se desenvolva o processo e ocorra a liberação de mercadoria, evidentemente, a situação consolidar-se-á. 5. In casu, houve a constatação de diferença de preço (para menor) entre o valor considerado normal em importações de cabos de aço e cadeados e aquele declarado nas faturas comerciais referentes às mercadorias importadas pela autora, consoante trecho da sentença à fl. 207. 6. Recurso Especial provido.
Dessa forma, constatada a artificialidade do valor declarado na Licença de Importação 8/0589679-9 (US$ 5,85 por quilograma), revela-se legítimo o indeferimento do licenciamento pelo órgão anuente, no regular exercício de seu poder de polícia aduaneira, sem que isso configure qualquer nulidade processual ou violação à garantia do devido processo legal.
A apelante sustenta que a base de cálculo do imposto de importação deve corresponder ao valor de transação efetivamente contratado e demonstrado pelos documentos que instruíram o pedido aduaneiro, sob pena de ofensa ao princípio constitucional da legalidade tributária e às regras do Acordo de Valoração Aduaneira (AVA-GATT).
O Acordo de Valoração Aduaneira (AVA-GATT), incorporado ao ordenamento jurídico pelo Decreto 1.355/94, estabelece como método prioritário e sequencial para a determinação do valor aduaneiro o método do valor de transação, equivalente ao preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias importadas, nos termos de seu art.1º. No entanto, o próprio acordo internacional salvaguarda a prerrogativa de as autoridades aduaneiras nacionais fiscalizarem e questionarem a exatidão das declarações apresentadas pelos importadores.
A autoridade fiscal aduaneira detém o direito e o dever de se certificar da veracidade de qualquer declaração ou documento apresentado para fins de valoração aduaneira, conforme expressamente previsto no art. 17 do AVA-GATT1. A presunção de veracidade da fatura comercial e de outros documentos de importação não é absoluta, cedendo espaço ao controle fiscal quando os valores declarados se revelam destoantes das práticas comerciais usuais e indicativos de inexatidão ou fraude.
No caso concreto, o comportamento aduaneiro da apelante deu ensejo à fundada dúvida da Administração Pública. A autora registrou a Licença de Importação 8/0378832-8 em 18-2-2008, declarando o preço unitário de US$ 7,34 por quilograma de tecido de malha importado da China, obtendo o respectivo deferimento aduaneiro. Logo em seguida, em 13-3-2008, solicitou a Licença de Importação 8/0589679-9 para idêntica quantidade e especificação técnica de mercadoria, proveniente do mesmo exportador chinês, declarando o valor unitário de US$ 5,85 por quilograma.
A variação injustificada de preço para operação idêntica realizada em curto espaço de tempo retirou a verossimilhança das alegações da importadora e legitimou a exigência de esclarecimentos e comprovação documental por parte do DECEX. Intimada a justificar, administrativamente, a divergência e a comprovar a regularidade dos preços declarados, a autora limitou-se a apresentar cópias da fatura comercial e da declaração de exportação aduaneira aduzindo tratar-se de produção documental de terceiros, sem, contudo, demonstrar de forma técnica e idônea as razões comerciais para a redução substancial do preço aduaneiro.
Outrossim, no âmbito do processo judicial, incumbe ao autor o ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito, nos termos do art. 333, I, do Código de Processo Civil de 1973, vigente à época da instrução processual. Instada a especificar a produção de provas destinadas a corroborar a veracidade e a compatibilidade do valor de transação declarado, a autora requereu o julgamento antecipado (, f. 118/121).
A ausência de prova técnica e idônea produzida sob o crivo do contraditório impede o acolhimento da pretensão de afastar o controle aduaneiro exercido. A base de cálculo aduaneira não pode ficar submetida ao arbítrio de declarações que não guardam correspondência com os preços de mercado e cuja exatidão não foi comprovada pelo contribuinte. Destarte, prevalece a presunção de legitimidade e de legalidade dos atos praticados pelos órgãos anuentes e fiscais aduaneiros, devendo ser mantida a improcedência dos pedidos formulados na petição inicial.
Em face do exposto, voto por negar provimento à apelação.
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