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Apelação Cível Nº 1022426-06.2019.4.01.3800/MG
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 1022426-06.2019.4.01.3800/MG
RELATORA: Juíza Federal CRISTIANE MIRANDA BOTELHO
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos pela ANTT em face de acórdão prolatado por esta Quarta Turma do TRF-6 (), assim ementado:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE PASSAGEIROS SEM AUTORIZAÇÃO. PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA. APREENSÃO DE VEÍCULO. SANÇÃO NÃO PREVISTA EM LEI. INCONSTITUCIONALIDADE DO CONDICIONAMENTO DA LIBERAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTAS E ENCARGOS. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Remessa necessária e apelação interposta pela ANTT contra sentença que concedeu a segurança pleiteada para impedir a aplicação da penalidade de apreensão e a retenção de veículo daoimpetrante, utilizado na prestação de serviços de transporte de passageiros sem autorização da ANTT, bem como para afastar o condicionamento da liberação do veículo ao pagamento de multas, taxas de reboque, estada e despesas administrativas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a ANTT pode aplicar penalidade de apreensão de veículos utilizados em transporte clandestino de passageiros, com base na Resolução n. 4.287/2014, à luz da Lei n. 10.233/2001 e da legislação de trânsito vigente; e (ii) estabelecer se é constitucional condicionar a liberação dos veículos ao pagamento prévio de multas, taxas e despesas.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Resolução ANTT n. 4.287/2014 criou medida de apreensão de veículos com duração certa (72 horas), desvinculada da regularização da infração, o que caracteriza sanção administrativa não prevista na Lei n. 10.233/2001, extrapolando o poder regulamentar da agência.
5. A jurisprudência do STF reconhece que agências reguladoras não podem inovar a ordem jurídica sem delegação legal expressa, tampouco instituir penalidades não previstas em lei, conforme decidido na ADI 5906.
6. O art. 231, VIII, do CTB, com redação dada pela Lei n. 13.855/2019, prevê apenas a remoção do veículo, e não sua apreensão como penalidade, sendo ilegal a previsão contrária em norma infralegal da ANTT.
7. O art. 271, § 9º, do CTB veda a remoção quando a irregularidade puder ser sanada no local da infração, reforçando a natureza cautelar da medida, e não punitiva.
8. O condicionamento da liberação do veículo ao pagamento de multas e encargos configura sanção política vedada pelo ordenamento jurídico, nos termos da jurisprudência consolidada do STF (RE 661.702, Tema 546).
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Remessa necessária e apelação desprovidas.
Teses de julgamento:
1. A ANTT não pode instituir a penalidade de apreensão de veículos por transporte clandestino de passageiros, travestida de medida administrativa, por ausência de previsão legal na Lei n. 10.233/2001.
2. A remoção do veículo, prevista no art. 231, VIII, do CTB, tem natureza cautelar e somente é legítima quando a irregularidade não puder ser sanada no local da infração.
3. É inconstitucional condicionar a liberação de veículo à quitação prévia de multas, taxas e encargos administrativos, por configurar sanção política vedada.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CTB, arts. 231, VIII, 262, 270, 271, § 1º e § 9º; Lei n. 10.233/2001, arts. 24, 26, 78-A e 78-K; Lei n. 13.281/2016; Lei n. 13.855/2019; Lei n. 14.071/2020.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 5906, rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 06.03.2023, DJe 15.03.2023; STF, RE 661.702/DF, rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 03.02.2020 (Tema 546); STJ, AgInt no MS 25.563/DF, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 20.03.2020; TRF6, AC 1007864-55.2020.4.01.3800, rel. Des. Fed. Lincoln Rodrigues de Faria, DJe 11.10.2023; TRF6, AC 0001061-89.2005.4.01.3803, rel. Des. Fed. Miguel Ângelo de Alvarenga Lopes, DJe 13.06.2025.
Em suas razões recursais (), a embargante alega omissão do julgado, requerendo sua integração para reconhecer (i) a legalidade da apreensão/remoção praticada pela ANTT com fundamento em sua legislação e decretos, e (ii) a superação parcial da jurisprudência e súmula do STJ em razão de alteração legislativa do CTB.
Argumenta que sua atuação está fundada na Lei n.º 10.233/2001, no Decreto n.º 2.521/1998 (art. 79) e em resoluções (Resolução ANTT nº 4.287/2014), que preveem medidas cautelares como apreensão e transbordo, razão pela qual a apreensão não seria inovação normativa.
Defende que o “transbordo” é obrigação de fazer (medida cautelar de regularização da viagem) e não penalidade pecuniária, e que a liberação do veículo pode estar condicionada à comprovação do reembarque/transbordo e ao pagamento das despesas de remoção/depósito quando aplicável.
Sustenta que a jurisprudência do STJ (REsp 1.144.810/MG e Súmula 510) tratava da antiga redação do art. 231 (medida de retenção) e, por isso, não seria aplicável aos casos em que o CTB passou a prever a medida de remoção (Lei nº 13.855/2019).
Sustenta a inaplicabilidade (ou ao menos a distinção) da Súmula 510/ REsp 1.144.810 diante das peculiaridades do caso (fato ligado à regulação do transporte interestadual pela ANTT, e não mera infração de trânsito), e invoca técnicas de distinção (distinguishing) e de superação parcial por alteração legislativa (overriding).
Alude a julgados favoráveis à regulação e à atuação da ANTT, e às distinções entre retenção, remoção e apreensão trazidas pela jurisprudência consolidada, pedindo que o acórdão explicite a aplicabilidade do REsp repetitivo 1.104.775 (sobre remoção/apreensão) e reconheça a superação parcial da Súmula 510 e do REsp 1.144.810/MG.
Sem contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço dos embargos de declaração.
Nos termos do art. 1.022 do CPC, são cabíveis embargos de declaração contra qualquer decisão judicial, para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão, bem como corrigir erro material.
No caso, não há omissão alguma a ser reparada, como alegado pela embargante.
Em verdade, a embargante se insurge contra a conclusão à qual chegou a Quarta Turma do TRF/6 que, em interpretação sistemática e teleológica de todos os precedentes jurisprudenciais e das normas indicadas como violadas, entendeu por bem negar provimento à apelação e à remessa necessária.
Ao contrário do que alegado, o julgado enfrentou, de maneira suficiente, a questão da ilegitimidade da medida administrativa de apreensão de veículo utilizado no transporte irregular de passageiros, bem como do condicionamento de sua liberação ao pagamentos de taxas e despesas.
No ponto, o acórdão embargado expressamente consignou:
"Nesse sentido, é inegável que a “medida administrativa” de apreensão do veículo envolvido na prática da infração de transporte clandestino de passageiros, instituída pela ANTT, tem natureza de verdadeira sanção e, por não ter previsão na Lei n. 10.233/2001, da qual retira seu fundamento de validade, não pode subsistir.
Ainda que assim não fosse, descabe à Administração prever, em ato administrativo normativo, a possibilidade de utilização da penalidade de apreensão, aplicada para a punição do transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, nas hipóteses em que o Código de Trânsito Brasileiro prevê a aplicação da penalidade de remoção do veículo, que é menos gravosa.
Na hipótese sob análise, consoante se percebe, o art. 2º, inciso III, da Resolução ANTT n. 4.287/2014, está em descompasso com o que dispõe o artigo 231, VIII, do CTB, com a redação dada pela Lei n. 13.855/2019, que prevê a remoção do veículo, mas não sua apreensão.
Enfim, não há legitimidade na imposição da medida de apreensão de veículo pela ANTT, em razão do transporte clandestino de passageiros, devendo o órgão regulador adotar apenas as medidas de retenção/remoção do veículo, porém apenas enquanto não sanada a irregularidade que deu origem à autuação.
Trata-se da mesma “mens legis” que inspirou a criação da norma do § 9º do art. 271 do CTB, introduzido pela Lei n. 14.071/2020, que prevê a retenção do veículo apenas o tempo necessário à regularização da situação pelo seu proprietário ou condutor, aplicando-se a remoção apenas no caso em que a irregularidade não puder ser sanada no local da infração.
Com relação à exigência de prévio pagamento de multas e demais despesas (transbordo, remoção, estada etc.), como condição para a liberação do veículo, o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência consolidada, inclusive em sede de repercussão geral, de que não é legítima a imposição de sanção política como meio de coerção ao pagamento de dívidas.
A Suprema Corte, no julgamento do Tema 546 (RE 661702/DF), que versou sobre competência para legislar sobre matéria relativa à lavratura de auto de infração, considerado o transporte irregular de passageiros, bem como à imposição de penalidade quanto ao recolhimento do veículo (tratando especificamente sobre a Lei distrital n. 239/1992, relativa ao transporte coletivo de passageiros do Distrito Federal), fixou a tese de que é “inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração”.
(...)
Enfim, não se afigura legítimo condicionar a liberação de veículo autuado pelo transporte clandestino de passageiros ao prévio pagamento de multas e demais despesas (taxas, despesas com transbordo, remoção e estada), tal como previsto no § 1º do art. 271 do CTB e art. 3º da Resolução ANTT n. 4.287/2014."
Foram citados, inclusive, precedentes deste TRF-6 na mesma linha do entendimento vertido.
A alegação de que a Lei n. 13.855/2019 teria superado o entendimento da Súmula 510 e do Tema 339 do STj não procede. A referida alteração legislativa, ao modificar o art. 231, VIII, do CTB, não alterou a sistemática de liberação de veículos retidos por transporte irregular de passageiros, permanecendo aplicável o entendimento sumulado.
Ademais, mesmo após a edição da Lei n. 13.855/2019, o STJ vem mantendo a aplicação da tese fixada no Tema 339 dos recursos repetitivos, não havendo que se falar em sua superação, conforme se depreende do seguinte precedente:
ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. APREENSÃO DO VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DAS DESPESAS DE TRANSBORDO. IMPOSSIBILIDADE.
1. No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou que "a conduta do agente de trânsito de apreender e remover o veículo é lícita, sendo, portanto, a restituição deste ao proprietário, nos termos do artigo 271, § 1º, do mesmo diploma legal, condicionada ao prévio pagamento de multas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos na legislação específica" (fls. 491-492, e-STJ).
2. Contudo, conforme consignado na decisão agravada, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento segundo o qual se configura ilegítimo o ato de autoridade que condiciona a liberação de veículo retido por realizar transporte de passageiros, sem a devida autorização, ao pagamento da multa, por se tratar de infração prevista no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro.
3. Agravo Interno não provido.
(AgInt no REsp n. 2.003.502/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/10/2022, DJe de 4/11/2022.)
Com relação à alegada aplicabilidade do REsp repetitivo 1.104.775 (Tema 123), também sem razão a embargante.
As teses fixadas nos Temas 123 e 339 dos recursos repetitivos do STJ tratam de situações distintas. Enquanto o Tema 123 define que é lícito condicionar a liberação de veículo, cuja penalidade aplicada tenha sido a de apreensão por infração de trânsito comum, ao pagamento das multas regularmente notificadas, o Tema 339 trata, especificamente, da liberação de veículo retido por transporte irregular de passageiros, afastando o seu condicionamento ao pagamento de multas e despesas, pois o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) previa para esse caso apenas a medida administrativa de retenção (e agora, de remoção), e não a penalidade de apreensão.
A fundamentação é suficiente para permitir a compreensão da lógica decisória. O fato de a parte discordar da valoração adotada não transforma a fundamentação em omissa.
Enfim, todas as questões foram devidamente enfrentadas no acórdão recorrido, afastando, portanto, a alegação de ausência de manifestação sobre os dispositivos legais indicados.
A pretensão deduzida nestes embargos, sob o rótulo de omissão, traduz, em verdade, irresignação da embargante quanto ao mérito do julgamento e busca rediscutir a interpretação conferida ao instituto da preclusão e aos dispositivos legais. A via dos embargos de declaração, contudo, não comporta revisão dos fundamentos da decisão recorrida nem reexame da matéria já apreciada, sendo seus contornos rigorosamente delimitados pelas hipóteses do art. 1.022 do CPC.
Também cabe assinalar que o julgador não é obrigado “a rebater, um a um, todos os argumentos invocados pelas partes quando, por outros meios que lhes sirvam de convicção, tenha encontrado motivação suficiente para dirimir a controvérsia” (STJ. AgInt no REsp 1864009/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 30/11/2020, DJe de 02/12/2020).
Considero prequestionados todos os dispositivos legais e constitucionais mencionados pelas partes, notadamente: arts. 24 e 26 da Lei 10.233/2001; art. 79 do Decreto 2.521/98; art. 231 (inc. VIII) e art. 271 do CTB; Lei 13.855/2019; Lei 10.871/2004; além das Resoluções ANTT 4.287/2014 e 233/2003.
Advirto as partes que a interposição de novos embargos de declaração com natureza protelatória implicará aplicação de multa, nos termos da legislação processual civil.
Ante o exposto, voto por rejeitar os embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por CRISTIANE MIRANDA BOTELHO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.trf6.jus.br/eproc/externo_controlador.php?acao=consulta_autenticidade_documentos, mediante o preenchimento do código verificador 60000445733v6 e do código CRC bbdaa7b1.
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